Die Produktive Stadt: eine Einordnung und Typologie für die Weiterentwicklung von Städten –

Ausgehend von der Neuen Leipzig Charta 2020 für die Nationale Stadtentwicklungspolitik des Bundesministeriums für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen (BMWSB, 2020) soll Produktion und insbesondere Handwerk unter den Begriffen „Urbane Produktion“ und „Produktive Stadt“ wieder Einzug in die urbane Stadtplanung finden. In den vergangenen Jahrzehnten zog sich die industrielle Produktion zunehmend aus den Städten zurück und es vollzog sich ein Wandel zur Dienstleistungsgesellschaft. Mithilfe neuer Technologien ist mittlerweile jedoch eine umwelt- und nachbarschaftsverträgliche Produktion (versus negative externe Effekte der Produktion) möglich und kann zusammen mit Wohnen sowie kulturellen und sozialen Einrichtungen ein nutzengemischtes Stadtbild schaffen. Die mit diesen Konzepten verknüpften Hoffnungen sind weitreichend und umfassen unter anderem: die Aufhebung der sektoralen Trennung im städtischen Raum, den Aufbau und die Stärkung von Wirtschaftskreisläufen sowie die Senkung des ökologischen Fußabdrucks (Nischwitz et al., 2021). Gleichzeitig soll eine Resilienz gegenüber ökonomischen Krisen geschaffen werden, indem eine diversifizierte sowie klein- und mittelständisch geprägte Wirtschaftsstruktur eine Rolle der Stabilisierung einnehmen kann (Nischwitz et al., 2021; Runst et al., 2021).

Dies wirft zunächst die Frage auf, wie sich der sekundäre Sektor in Deutschland in den vergangenen Jahren entwickelt hat. Von 2000 bis 2019 war im städtischen Raum der Sektoranteil von etwa 27,0 % (2000) auf 21,9 % (2019) rückläufig. Im ländlichen Raum kann von 2000 (31,9 %) bis 2019 (29,7 %), wenn auch abgeschwächt, eine vergleichbare Tendenz beobachtet werden (vgl. Abbildung 1). Trotz abnehmender Tendenz ist der sekundäre Sektor im städtischen Raum ökonomisch relevant (unter anderem Läpple, 2018).

Auch wenn der Rückgang marginal ausfällt, kann ein Abwärtstrend für das Handwerk als Teil des sekundären Sektors und Baustein der Produktiven Stadt gleichermaßen festgestellt werden. Von 2010 bis 2018 fiel der Anteil der Beschäftigten im Berufsfeld Handwerk im ländlichen Raum von 16,9 % auf 15,5 %. Im städtischen Raum kann ein Rückgang von 11,1 % auf 11,0 % festgestellt werden (BBSR, 2021). Die Zahl der Betriebe sowie die Zahl der Beschäftigten in kleineren und mittleren Unternehmen mit der Zuordnung zu dem WZ A, E38, C, G45.2 und S95 entwickelten sich im städtischen Raum rückläufig. Der Anteil der Beschäftigten des (materiellen) Gewerbes in Deutschland sank von 65 % (2000) auf 58 % (2017). Erst ab 2018 konnte mit 60 % ein kleiner Aufwärtstrend verzeichnet werden (BBSR, 2021).

Der sekundäre Sektor wie etwa das Handwerk spielt bei der Entwicklung von Regionen eine zentrale Rolle. Durch seine vielfältigen Ausbildungs- und Innovationsfunktionen kann der sekundäre Sektor zur Stabilisierung der regionalen Ausbildungsstellenmärkte beitragen und verringert dadurch regionale Disparitäten bei der Bildung von Humankapital. Gleichzeitig wird dabei zur Aufrechterhaltung und Entwicklung des Lebensstandards beigetragen (Thomä, 2016). Trotz der politischen, normativen Zielsetzung in der Neuen Leipzig Charta, die Produktion und die damit verwandten Berufsgruppen verstärkt wieder in Städten anzusiedeln, ist die Umsetzung in den Kommunen nur vereinzelt festzustellen.

Wissenschaftliche Einordnung

Während die Literatur zum Begriff Produktive Stadt noch in den Anfängen steht, ist der Begriff der Urbanen Produktion in der wissenschaftlichen Debatte definitorisch eingeführt und abgegrenzt. Daher bietet die Urbane Produktion einen Ausgangspunkt für die Aufstellung einer Typologie der Produktiven Stadt.

Der Fokus der Urbanen Produktion liegt explizit auf der Produktion in dicht besiedelten, urbanen Räumen, die ein materielles Endprodukt hervorbringt. Durch technologischen Fortschritt ist emissionsarme (im Sinne von Lärm-, Abgasemissionen und weiteren negativen Externalitäten) und ressourceneffiziente Produktion in städtischen Räumen möglich, die in lokale Wirtschaftskreisläufe und Absatzmärkte integriert werden können (Brandt et al., 2017). Dies trifft insbesondere auf das Handwerk zu, aber auch auf weiteres verarbeitendes Gewerbe sowie die urbane Landwirtschaft. Zusätzlich fallen darunter Teilbereiche der Kreativwirtschaft und Dienstleistungen, solange diese ein materielles Endprodukt herstellen (Piegeler und Spars, 2019). Die unterschiedliche Abgrenzung der Urbanen Produktion liegt in den Gewerbetypen, die zur Urbanen Produktion zählen. Ein Forschungsprojekt des BBSR spezifiziert die Wirtschaftszweige der Urbanen Produktion (vgl. Tabelle 1).

Produktive Stadt

Der Begriff Produktive Stadt beschreibt hingegen das überstehende Konzept der Nutzungsmischung zwischen Wohnen und Arbeiten, unter dem Urbane Produktion in der Stadtentwicklung integriert wird (Gärtner et al., 2021). Die Produktive Stadt bringt die Urbane Produktion mit in die Stadtentwicklung ein und erstellt somit ein Leitbild für die Verknüpfung der Urbanen Produktion mit Wohnen, um ein nutzungsgemischtes Stadtbild zu schaffen. Dieses Leitbild ist in der Neuen Leipzig Charta 2020 für die Nationale Stadtentwicklungspolitik des BMWSB (2020) verankert. Damit ist die Eingrenzung des Begriffs Produktive Stadt herausfordernd und vielfältig. Das BBSR hat einen Vergleich von 13 Studien zum Thema der Produktiven Stadt veröffentlicht, von denen ein verkürzter Auszug in Tabelle 2 wiedergegeben wird (BBSR, 2021).

Das Leitbild der Produktiven Stadt ist mit einer Bandbreite an ökonomischen, ökologischen und sozialen Erwartungen verknüpft. Durch die Urbane Produktion stehen ökonomisch vor allem lokale und regionale Wirtschaftskreisläufe im Fokus, welche die ökonomische Resilienz von städtischen Räumen erhöhen sollen (Läpple, 2018; Nischwitz et al., 2021). Durch die Zusammenführung von Gewerbe einerseits sowie Wohnraum und Arbeitsplätzen andererseits sollen kürzere räumliche Distanzen geschaffen werden, die ökologisch für Konsumnachfrage, Produktionsangebot, emissionsarme Mobilität und Wohnen mit nachhaltigen Bauweisen zentral sind. Sozial soll die Produktive Stadt hingegen ein stärkeres Miteinander, eine Verknüpfung der Nachbarschaft und die Vereinbarkeit von Wohnen und Arbeiten erreichen (Nischwitz et al., 2021).

Diese weitreichenden Erwartungen, die an das Leitbild der Produktiven Stadt geknüpft werden, sind jedoch theoretischer Natur. Bedingt durch die jüngste Verabschiedung der Neuen Leipzig Charta 2020 sind bis jetzt kaum umgesetzte Projekte zu finden. Zusätzlich unterscheiden sich bisherige Umsetzungsansätze des Konzeptes durch die fehlende Eingrenzung und die vielfältigen Ziele des Konzepts selbst. Aus der Literatur lässt sich für das Konzept Produktive Stadt somit einzig festhalten:

• Nutzungsmischung zwischen Wohnen, Gewerbe, Sozialem und Kultur
• Hoher Anteil an Gewerbe mit Fokus auf Urbaner Produktion

Es existiert bisher jedoch keine statische Abgrenzung, welche Anteile eine Mindestvoraussetzung darstellen oder welches Verhältnis eine Nutzungsmischung im Sinne der Produktiven Stadt bedingt. Dies bedarf einer einheitlichen, neu definierten Typologie.

Typologie für die stadtökonomische Entwicklung

Der hier gewählte Ansatz einer Typologie der Produktiven Stadt hat zum Ziel Stadtentwicklungsprojekte (abgeschlossene, laufende oder geplante) dem Leitbild der Produktiven Stadt zuzuordnen. In der Literatur existiert bisher keine Typologie für die Produktive Stadt, dafür jedoch eine für die Urbane Produktion von Bathen et al. (2019), die sich im Sinne der Urbanen Produktion mit der Erfassung von Nutzflächen im städtischen Raum beschäftigt. Der Ansatz erfasst Flächen und Stadtteile, die sich im bestehenden Stadtraum aus der Perspektive der regionalen Makroökonomie für die Urbane Produktion eignen würden. Dafür werden zentrale Indikatoren genutzt, z. B. Siedlungsdichte, Nutzungsmischung, gewerblich nutzbare Fläche und Anbindungsqualität wie Öffentlicher Personennahverkehr (ÖPNV) oder Fußgängerfreundlichkeit. Da Urbane Produktion einen Teil der Produktiven Stadt ausmacht, bestehen inhaltliche Überschneidungen.

Im Gegensatz zu Bathen et al. (2019) betrachtet die Typologie die zukünftig zu entwickelnden Flächen. Die Typologie unterstützt bei den jeweiligen städtischen Zielsetzungen und der Entscheidung, ob eine Fläche überhaupt im Sinne der Produktiven Stadt entwickelt werden sollte. Dabei wird bestimmt, inwiefern sich ein Projekt im Sinne einer Produktiven Stadt einordnen lassen kann und inwiefern eine Abstufung in einen spezifischen Typ möglich ist. Dies lässt für die Umsetzung des Leitbilds sowohl eine Ex-ante-Planung anhand festgelegter Grenzwerte als auch eine Ex-post-Evaluation und Vergleichbarkeit von durchgeführten Projekten zu. Die Typologie verfolgt somit das Ziel, anhand einer Indikatorik der Stadtplanung ein Instrument anbieten zu können. Dabei lassen sich vier Typen ableiten, Grundtyp: „Produktive Stadt“ Subtypen: „Wohnen und Arbeiten“, „Wohnen und Arbeiten mit Fokus produzierendes Gewerbe“, „Nur Produktion“.

Quantitative Faktoren

Für diesen ersten Ansatz einer Typologie werden die zwei übergeordneten Kategorien der Nutzungsmischung und der Urbanität vorangestellt. Die Nutzungsmischung wird jeweils über die Flächenanteile von Wohnen und Gewerbe festgelegt. Urbanität wird hingegen über die Siedlungsdichte in dem jeweiligen Projekt definiert. Diese Siedlungsdichte wird auch von den Stadtteilen erfasst, um eine Einbindung zu ermöglichen. Eine Übersicht der Subtypen und deren verbundene Grenzwerte der verschiedenen Indikatoren findet sich in Tabelle 3. Bei der Nutzungsmischung wird der Gesamtflächenanteil als Bruttogeschossfläche gemessen und umfasst den Anteil jeglicher Gewerbe- und Dienstleitungen an der Gesamt(nutzungs-)fläche. Der Wohnflächenanteil wird ebenfalls mit der Bruttogeschossfläche gemessen und ergibt sich aus dem Anteil der Wohnfläche an der Gesamt(nutzungs-)fläche.

Die aufgeführten Grenzwerte in der Typologie stellen Mindestwerte dar, die nach oben keine Grenzen setzen. Für den Grundtyp „Produktive Stadt“ wurde bei der Gewerbefläche ein Anteil von 50 % festgelegt, beim Subtyp „Wohnen und Arbeiten im Quartier mit Fokus produzierendes Gewerbe“ liegt dieser Grenzwert bei 60 %, da hier der Fokus auf dem Produktiven Faktor des Quartiers liegt. Dies stellt einen Kontrast zu dem Typ „Wohnen und Arbeiten im Quartier“ dar, wo die integrative Nutzungsmischung im Vordergrund steht. Auch der Sondertyp „Nur Produktion“ weicht mit einem Gewerbeflächenanteil von 100 % von den restlichen Subtypen ab. Dieser Typ wurde in die Typologie aufgenommen, um auch Gewerbegebiete ohne weitere Mischnutzung im Sinne der Produktiven Stadt erfassen zu können. Entscheidend ist hierbei jedoch, dass die umliegenden Quartiere in die Betrachtung einbezogen werden. Die Grenzwerte des Wohnflächenanteils ergeben sich als Restgröße.

Eines der zentralen Elemente der Produktiven Stadt ist die urbane Produktion, insbesondere das Handwerk, weswegen in der Einordnung zusätzlich zum Gewerbeflächenanteil ein Mindestniveau an urbaner Produktion eingeführt wurde. Diese Grenzwerte liegen bewusst in einem hohen Bereich, um dem Charakter der urbanen Produktion gerecht zu werden. Für den Grundtyp „Produktive Stadt“ gilt der allgemeine Mindestgrenzwert 30 %. Für die weiteren Subtypen mit Fokus auf urbane Produktion wurden diese bewusst höher angesetzt.

Ein Quartier der produktiven Stadt benötigt jedoch ein Mindestmaß an Urbanität, um als Standort der urbanen Produktion zu gelten. Im Rahmen der Urbanität wurde deswegen unter anderem die Siedlungsdichte als Variable herangezogen. Diese wird in Einwohnern je Hektar erfasst und anschließend anhand von Quantilen der Ortsteile, die angeben, wie viele Ortsteile sortiert nach der Siedlungsdichte über bzw. unter diesem Grenzwert liegen (1. Quartil = ¼; Median = ½; 3. Quartil = ¾), eingeordnet. Daraus wurden anschließend die Kategorien hoch (3. Quantil), mittel (Median) und niedrig (1. Quantil) gebildet. Die Mindestdichte aller Typen liegt im Median. Die zusätzliche Einordnung der Siedlungsdichte im Ortsteil soll vor allem eine Einordnung und Eingliederung des Quartiers in das umliegende Gebiet ermöglichen. Hier sind die Grenzwerte an die Siedlungsdichte im Quartier angelehnt.

Neben der Siedlungsdichte wurde auch die Zentralität berücksichtigt. Die Makrozentralität wird mithilfe der IRB Lagetypen des BBSR (2021) eingeordnet. Diese unterteilen die Ortsteile grundsätzlich in drei Bereiche: Innenstadt, Innenstadtrand und Stadtrand. Diese Unterteilung soll vor allem zur Spezifizierung der spezifischen Typen Produktiver Stadt dienen und nicht zum Ausschluss bestimmter Gebiete führen. Daher lässt der Grundtyp „Produktive Stadt“ alle Lagetypen zu. Die Subtypen können bis auf „Nur Produktion“ alle in der Innenstadt oder am Innenstadtrand angesiedelt werden.

Die Einordnung der Makrozentralität ist zentristisch und kann lokale Zentren und Ballungsräume nicht erfassen. Daher wird zusätzlich die Mikrozentralität bestimmt. Dieser Indikator stellt die Nähe zu den nächsten Stadtteilzentren dar und ist eine Annäherung der Einordnung der Quartiere innerhalb der Stadtteile. Dafür wird für jedes Quartier die Fahrtzeit mit (1) dem Auto, (2) dem Fahrrad sowie (3) ÖPNV/zu Fuß zu den nächsten beiden Stadtteilzentren ermittelt. Von diesen Fahrtzeiten werden die schnellsten beiden je Stadtzentrum für jedes Stadtteilzentrum gesondert gemittelt und anschließend gewichtet. Dabei geht das nächste Stadtteilzentrum mit 2/3-Gewicht ein und das übernächste mit 1/3. Der finale Wert gibt somit die mittlere Erreichbarkeit der nächsten beiden Stadtteilzentren an und dient als Indikator für die Lage des Quartiers in den Stadtteilen.

Fazit

Jede Stadt besitzt eigene demografische und infrastrukturelle Voraussetzungen, die bei einer Umsetzung der Produktiven Stadt der Leipzig Charta diese vor unterschiedlichste Herausforderungen stellt. Die Neue Leipzig Charta 2020 ist aktueller denn je, Städte stehen vor enormen multiplen Herausforderungen, die sich aus Klimawandel und Extremwetterereignissen, Demografie-Druck wie Fachkräftemangel, Wandel hin zu FuE-intensive Industrien (Belitz, 2022; Gehrke et. al., 2009) und Niedergang der Innenstädte durch COVID-19 und Digitalisierung (Goecke und Rusche, 2022) ergeben. Das Leitbild der Produktiven Stadt im Rahmen der Neuen Leipzig Charta 2020 für die Nationale Stadtentwicklungspolitik des BMWSB (2020) verknüpft somit die Herausforderungen einer sich wandelnden Arbeits- und Produktionswelt und schafft einen neuen strukturellen Rahmen für die Stadtentwicklung, in dem das Leben der Stadt von morgen neu gedacht wird. Trotz dieser Zielsetzung liegt die Anwendung und Umsetzung dieses Konzeptes in der Stadtentwicklung noch in den Anfängen.

Die Typologie hat gezeigt, dass die quantitativen Indikatoren, sich alle primär der Urbanen Produktion zuordnen lassen. Die Einordnung der Produktiven Stadt ergibt sich anschließend als Kombination der Urbanen Produktion und weiteren Merkmalen. Dies zeigt gleichzeitig, dass die Urbane Produktion vor allem deshalb bereits wissenschaftlich eingeordnet ist, da sich die Grenzen dieses Konzeptes definieren und mit messbaren Indikatoren bestimmen lassen. Mit dem Konzept der Produktiven Stadt hingegen werden eine Vielzahl an Eigenschaften und Erwartungen verknüpft, die schwieriger zu erfassen und einzuordnen sind. Auch die Neue Leipzig Charta dient eher als übergeordnetes Leitbild, beinhaltet jedoch keine konkreten Vorgaben, sodass auf dem Gebiet der Produktiven Stadt noch weitere, vertiefende Forschung und Anwendungen von Typologien zur Konkretisierung notwendig sind. Zukünftig könnten diesbezüglich Fragen von stadtspezifischen Unterschieden oder die Umsetzung des Konzepts in mittleren Städten an Bedeutung gewinnen.