Künftige Finanzplanung der EU – neue Prioritäten, höhere Effizienz? –

Der aktuelle Mehrjährige Finanzrahmen der EU läuft Ende 2020 aus. Die EU-Kommission hat mittlerweile ihren Vorschlag für 2021 bis 2027 vorgelegt. Trotz der hochfliegenden Pläne Emmanuel Macrons für eine „Neugründung“ Europas sind im Budget eher wenige Veränderungen vorgesehen: Die Kommission hat pragmatisch eine vorsichtige Neugewichtung eingeleitet, die weg von den Agrarsubventionen und der Kohäsionspolitik hin zu neuen Prioritäten führt. Die Eigenmittel werden stärker diversifiziert. Die Frage der Nettosalden (auf Ebene einzelner Staaten berechnete Einnahmen und Ausgaben der EU) wird den langwierigen Entscheidungsprozess – bis der Finanzrahmen von allen Mitgliedstaaten abgesegnet ist – bestimmen. Um die europäische Idee zu stärken, müsste die Budgetpolitik europäische öffentliche Güter und die Elemente der zentralen Stabilisierungspolitik noch stärker betonen. Wenn man einen grundsätzlicheren Blick auf die europäische Fiskalpolitik wirft, müssten aber die Steuerungsstrukturen in der Europäischen Union fundamental reformiert werden.

Ein Budget im Geiste Macrons?

Jens Südekum

Pragmatismus und Flexibilität: der Fokus der EU-Kommission bei ihrem Vorschlag für den neuen Finanzrahmen

Peter Becker

Der früheren Haushaltskommissarin Kristalina Georgieva wird die Feststellung zugeschrieben, dass der Mehrjährige Finanzrahmen (MFR) der EU „a 7-year peace treaty“ sei, mit dem niemand wirklich zufrieden sein könne. Diese ohnehin schwierigen Verhandlungen werden durch den Austritt eines großen Nettozahlers, dem Vereinigten Königreich, zusätzlich erschwert. Zugleich haben die europäischen Staats- und Regierungschefs in ihrer „Leaders’ Agenda“ der EU neue, zusätzliche Aufgaben übertragen, wie den Außengrenzschutz, die Stärkung der sozialen Dimension des Integrationsprozesses oder die Stabilisierung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU). Aufgaben, die potenziell einen größeren Finanzbedarf erfordern. Der Konflikt um die Verteilung der EU-Finanzmittel hat also eine Zuspitzung erfahren.

Am 2. Mai 2018 haben Kommissionpräsident Jean-Claude Juncker und Haushaltskommissar Günther Oettinger mit der Vorstellung des Vorschlags der Europäischen Kommission für den nächsten MFR im Europäischen Parlament nun diesen schwierigen Verhandlungsprozess über den „MFR-Friedensvertrag“ eröffnet.

Ansatzpunkte der Verhandlungen

Die MFR-Verhandlungen drehen sich in der Regel um vier Schwerpunkte: Volumen und Struktur des Haushalts, Ausgabenprioritäten und Einnahmenseite.

Das Gesamtvolumen des Haushalts

Der MFR sollte groß genug sein, um alle Maßnahmen und alle Aufgaben zu finanzieren, die der EU übertragen wurden. Die EU-Kommission wirbt in ihrem Vorschlag für einen modernen langfristigen Haushalt, der „einfacher, flexibler und fokussierter sein“1 soll und der knapp 1134 Mrd. Euro (in konstanten Preisen von 2018) für Verpflichtungen oder 1,114 % des Bruttonationaleinkommens – BNE) der EU27 und 1104 Mrd. Euro oder 1,08 % des BNE für Zahlungen umfassen soll. Damit positioniert sich die Kommission am unteren Ende der von Kommissar Günther Oettinger im Vorfeld immer wieder angesprochenen Spanne zwischen 1,1 % und 1,2 % des BNE. Außerhalb des Finanzrahmens sollen insgesamt rund 26 Mrd. Euro für Sonderfonds hinzukommen, wie eine EU-Reserve für Soforthilfen, der europäische Solidaritätsfonds oder der Globalisierungsfonds. Neu ist die Aufnahme des bisher außerhalb des MFR geführten und finanzierten Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) in den MFR und damit verbunden eine Erhöhung des MFR-Gesamtvolumens. Insgesamt würde der EU-Haushalt somit 1160 Mrd. Euro oder 1,14% des BNE umfassen.

Die Struktur des Haushalts

Die Kommission schlägt für den Finanzrahmen eine neue Struktur vor und will die Zahl von bisher fünf auf künftig sieben Rubriken erhöhen. Sie schlägt vor, die spezifischen Ausgabenprogramme zu diesen Rubriken neu zuzuordnen und die Programme in „Politik-Clustern“ zu bündeln, die jedoch flexibel miteinander zu kombinieren bzw. zu verzahnen sein sollen. Die Kommission verzichtet in ihrem Vorschlag für den nächsten MFR auf eine ähnliche Leitstrategie, wie die europäische Wachstumsstrategie Europa 2020, die als Raster für den derzeitigen MFR diente. Der neue Haushalt orientiere sich an der Agenda für die Zukunft der EU27, wie sie der Europäische Rat in Bratislava und Rom beschlossen habe. Der MFR sei „aufs Engste an den politischen Prioritäten der Union der 27 ausgerichtet“; er werde „ein Haushalt der Prioritäten der Union sein“.2

Diese Neuordnung der Rubriken und Programme erschwert allerdings den Vergleich der Finanzausstattung mit dem gegenwärtigen MFR und der damit verbundenen veränderten Prioritätensetzung des Vorschlags.

Die Festlegung der Ausgabenprioritäten bzw. der Verteilung auf die MFR-Rubriken

Die Mittelausstattung sollte den unterschiedlichen Gewichtungen der Aufgaben entsprechen und damit eine politische Prioritätensetzungen (oder umgekehrt die Bestimmung von Posterioritäten) deutlich machen. Eine politische Prioritätensetzung ist grundsätzlich überall dort erforderlich, wo begrenzte Mittel konkurrierenden Zielen zugewiesen werden müssen.

Künftig sollen die Mittel so aufgeteilt werden, dass für die traditionell größten Ausgabenblöcke, die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP), die Kohäsionspolitik sowie die neuen Prioritäten in den Bereichen der Innen-, Sicherheits- und Außenpolitik jeweils ein Drittel ausgegeben werden können. Um die neuen Aufgaben für den Außengrenzschutz, die ersten Schritte auf dem Weg zu einer Verteidigungsunion oder die Instrumente zur Stabilisierung der Wirtschafts- und Währungsunion finanzieren zu können, greift die Kommission auf Verbesserungen auf der Einnahme­seite zurück und plädiert für begrenzte Einsparungen bzw. Umschichtungen bei den beiden größten Ausgabenblöcken.

Zur Stabilisierung der Eurozone soll darüber hinaus ein Reformhilfeprogramm mit insgesamt 25 Mrd. Euro den Mitgliedstaaten helfen, Strukturreformen umzusetzen. Daneben plant die Kommission einen Europäischen Investitionsstabilisierungsfonds, um in Krisenzeiten und starken Wachstumseinbrüchen das Investitionsvolumen mit europäischen Finanzmitteln zu stützen und damit den Konjunkturzyklus abzufedern. Darlehen an die Mitgliedstaaten sollen mit insgesamt maximal 30 Mrd. Euro aus dem EU-Haushalt besichert werden. Der Investitionsfonds könnte später durch Mittel des Europäischen Stabilitätsmechanismus und Beitragszahlungen der potenziell Begünstigten erweitert werden.

Das Eigenmittelsystem

Eine Reform des EU-Budgets auf der Ausgabenseite ist stets verbunden mit der Einnahmenseite, also dem Eigenmittelsystem der EU, und damit auch mit der Frage der gerechten Verteilung der Finanzierungslasten.3 Hinzu kommt die wiederkehrende Forderung, neue Eigenmittel zu schaffen oder der EU eigene Steuereinnahmen zu eröffnen. Neu wird bei den anstehenden Verhandlungen auch die Frage sein, wie nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs und damit dem Wegfall des Briten-Rabatts mit den übrigen Rabatten und Sonderregelungen verfahren werden soll.

Pragmatismus, Realismus und Reformen

Der derzeitige Finanzrahmen 2014 bis 2020 war der erste Finanzrahmen mit einer realen Kürzung der Haushaltsansätze. Diese Reduktion des MFR-Volumens bleibt allerdings eine Ausnahme. Obwohl einige west- und nordeuropäische Mitgliedstaaten argumentieren, in einer auf 27 Teilnehmer verkleinerten Union müsse auch der Haushalt kleiner werden, schlägt die Kommission eine begrenzte Steigerung des Budgetumfangs vor. Der Umfang des Aufwuchses ist allerdings umstritten und fällt je nach Berechnungsmethode unterschiedlich groß aus. Zum Teil werden die nominalen Haushaltsansätze verglichen, dann werden die Vorschläge in konstanten Preisen gegenübergestellt oder es werden die Haushaltsansätze in Relation zum BNE der EU27 gesetzt oder als Anteil des Gesamthaushalts ausgewiesen. Trotz des Vorwurfs einiger Analysten4 und aus dem Europäischen Parlament5, die Kommission habe bei ihrem Vorschlag „Haushaltstricks“ und „irreführende Zahlen“6 verwendet, betont die Kommission, dass die Richtung der Reformansätze stimme. Der Anteil der größten Ausgaberubriken (GAP und Strukturfonds) am Gesamthaushalt gehe weiter zurück und der Anteil der übrigen wichtigen Politikfelder, wie die Ausgaben für die gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowie für die Migrationspolitik und den Außengrenzschutz steige deutlich an.

Allerdings sind die Reformmöglichkeiten der Kommission begrenzt, das verfügbare Finanzvolumen für die neuen Aufgaben schnell und deutlich zu erhöhen. Sie ist mit Blick auf das Gesamtvolumen und die Neugewichtung der Ausgabeprioritäten pragmatisch vorgegangen und greift auf eine bereits bei früheren Haushaltsverhandlungen angewandte Technik zurück. Sie schreibt die nominalen Haushaltsansätze für die GAP und die Kohäsionspolitik weitgehend unverändert mit der Intention fort, über die MFR-Laufzeit, das Wirtschaftswachstum und die Inflation zu einem langsamen Abschmelzen der realen Ansätze zu kommen.

Mit den so freiwerdenden Mitteln werden die Ausgaben für neue Prioritäten nominal und real langsam erhöht. Mit ihrem Pragmatismus kann die Kommission den widersprüchlichen Erwartungen und Interessen der Mitgliedstaaten entsprechen, die weitreichende Reformen und die Finanzierung neuer Politiken und gleichzeitig eine unveränderte Fortführung bestehender Politiken fordern, aber nicht bereit sind, das Gesamtvolumen des Budgets zu erhöhen. Die Zeit ersetzt also die fehlende Reformbereitschaft der Mitgliedstaaten. In der Konsequenz bedeutet diese Begrenzung der Reformmöglichkeiten, dass das Ergebnis der Verhandlungen zwangsläufig in der Nähe des Status quo liegen wird.

Eine ähnliche Ambivalenz zeichnet sich bei der Berechnung der vorgeschlagenen Kürzungen in den beiden größten Ausgabenblöcken ab. Während die Kommission für die Berechnung der Kürzungen von 5 % in der GAP bzw. 7 % bei den Strukturfonds offensichtlich das letzte Haushaltsjahr 2020 des derzeitigen MFR als Vergleichsmaßstab heranzieht und mit sieben multipliziert, also ein Haushaltsjahr, in dem am Ende der Förderperiode absehbar hohe Zahlungen zu erwarten sind und angesetzt werden, rechnen die Mitgliedstaaten mit dem durchschnittlichen Finanzvolumen der beiden Politikbereiche über den gesamten Förderzeitraum und kommen so auf Einschnitte von real bis zu 30 %. Bei der GAP ist zudem von Bedeutung, dass die Kommission vornehmlich in der zweiten Säule, also bei der mit nationalen Mitteln kofinanzierten Förderung des ländlichen Raums, kürzen und in der ersten Säule, also bei den Direktzahlungen an die landwirtschaftlichen Betriebe, weit weniger stark kürzen will. Zudem verzichtet die Kommission ganz auf die Möglichkeit, eine Kofinanzierung dieser Direktzahlungen aus den nationalen Budgets der Mitgliedstaaten wenigstens vorzuschlagen. Umgekehrt wird aus dem Europäischen Parlament darauf hingewiesen, dass die von EU-Haushaltskommissar Günther Oettinger immer wieder hervorgehobene Verdoppelung des Erasmus-Programms zur Förderung des Studentenaustauschs geringer ausfallen dürfte.

Für die Mitgliedstaaten sind noch immer die nationalen Nettosalden der entscheidende Maßstab zur Bemessung ihrer Reformbereitschaft. Die Berechnung der jeweiligen Nettosalden wird allerdings erst möglich sein, wenn die Kommission ihre Legislativvorschläge für die Ausgabenprogramme vorgelegt hat. Erst dann werden die Rückflüsse aus Brüssel kalkuliert und den zu erwartenden Zahlungen an den EU-Haushalt gegenübergestellt. Von besonderer Bedeutung für diese Kalkulation werden dann die bislang von der Kommission nur angedeuteten neuen Elemente sein. So erwähnt die Kommission, dass die Auszahlungen der Direktzahlungen an die landwirtschaftlichen Betriebe ab einer bestimmten Fördersumme gekappt oder die Kofinanzierungssätze aus den nationalen Budgets im Bereich der Kohäsionspolitik erhöht werden könnten. Sie erwägt auch, für die Berechnung der Förderfähigkeit aus den europäischen Strukturfonds neben dem regionalen Wohlstand auch migrationspolitische Belastungen, wie z. B. die Kosten der Integration von Flüchtlingen, einzubeziehen. Mit solchen neuen Elementen könnte sich künftig die Verteilung der EU-Mittel deutlich von der Verteilung in der aktuellen Förderperiode unterscheiden.

Die besondere Betonung der Flexibilität

Der Vorschlag der Kommission zeichnet sich also durch einen besonderen Realismus und Pragmatismus aus und verzichtet auf eine deutliche Erhöhung des MFR-Gesamtvolumens und eine schnelle und umfassende Neugewichtung der Ausgabeprioritäten. Von besonderer Bedeutung scheint jedoch das Ziel des Kommissionsvorschlags zu sein, einen flexibleren und agileren Haushalt vorzulegen. Bislang sehen die Mitgliedstaaten in der rechtlich verbindlichen Aufteilung der Mittel auf die Empfänger und der frühzeitigen Festschreibung der politischen Prioritäten und deren Finanzausstattung einen besonderen Vorteil des MFR. Den Mitgliedstaaten erleichtern einerseits die Vorhersehbarkeit der einzuplanenden Zahlungen nach Brüssel und andererseits die Fixierung der zu erwartenden Rückflüsse aus dem EU-Budget ihre haushaltspolitischen Planungen und ihre jeweilige nationale Kosten-Nutzen-Kalkulation in Form ihrer Nettosalden. Wenn jedoch derzeit rund 80 % des EU-Haushaltsvolumens bereits zu Beginn der MFR-Laufzeit und der Förderperioden auf sieben Jahre festgelegt werden, bedeutet dies, dass die politischen Prioritäten der EU kaum mehr an ein sich veränderndes politisches Umfeld angepasst werden können.

Die Kommission will nun die vielen kleinen Förderprogramme zu großen Instrumenten zusammenfassen und sich die Möglichkeit eröffnen, in und zwischen den neuen mehrjährigen Programmen, die EU-Fördermittel leichter und schneller umschichten und neu verteilen zu können. Zusätzlich sollen Reserven innerhalb der Programme geschaffen werden. Sie schlägt auch vor, die bislang in der Höhe begrenzte Möglichkeit der Umschichtung von EU-Mitteln zwischen den Ausgaberubriken und zwischen den Haushaltsjahren zu reformieren und auf eine Obergrenze für Umschichtungen zu verzichten. Sie will die bestehenden Krisenmanagementinstrumente stärken und eine neue, sogenannte „Unionsreserve“ für unvorhergesehene Krisenfälle einführen.

Die verringerte Zahl der Förderprogramme verbunden mit der gleichzeitig erleichterten Möglichkeit, innerhalb der Programme die vorhandenen Haushaltsmittel problemloser und schneller für neue Schwerpunkte umzuschichten, kann zu einer effizienteren Nutzung der EU-Mittel führen und die politische Flexibilität und die Reaktionsfähigkeit der EU auf neue Herausforderungen erhöhen. Alle zugesagten Mittel können von der EU für aktuelle Aufgaben auf der politischen Tagesordnung genutzt werden. Diese, auf den ersten Blick eher technisch wirkenden Veränderungen können allerdings zu deutlichen institutionellen und politischen Verschiebungen führen. Die Kommission kann so ihren budgetären Spielraum und ihre politische Autonomie ausweiten. Die Mitgliedstaaten könnten umgekehrt an Einfluss auf die Definition gemeinsamer politischer Prioritäten und bei der Verwaltung und Umsetzung der europäischen Programme verlieren.

Fazit

Für die Mitgliedstaaten geht es bei den Verhandlungen selten darum, einen guten oder besseren mehrjährigen Haushalt für die EU auszuhandeln, sondern in erster Linie ein Ergebnis zu erzielen, das ihren fiskalischen Eigeninteressen möglichst nahe kommt. Nicht das Ergebnis für die Handlungsfähigkeit der EU, sondern die Folgen für das nationale Budget bestimmen die nationalen Positionierungen. Die eigentliche Messlatte für die Regierungen ist der jeweilige nationale Nettosaldo, also die Differenz zwischen Einzahlungen und Rückflüssen aus dem EU-Budget. Neben dieser Nettosaldo-Logik haben jedoch die MFR-Verhandlungen stets auch institutionelle Folgen für das Zusammenspiel der EU-Organe und der verschiedenen Entscheidungsebenen im europäischen Mehrebenensystem.

Langfristig sollte die EU über einen größeren Entscheidungs- und Handlungsspielraum auch in Bezug auf ihren Haushalt verfügen. Eine deutlich flexiblere Nutzung des MFR in einem sich rapide verändernden politischen Umfeld würde das Zugeständnis größerer politischer Autonomie der EU und der Europäischen Kommission bei der Interpretation von Handlungsbedarf und Finanzierungsumfang erfordern. Denn es wäre die Kommission, die eine Veränderung der politischen Rahmenbedingungen, eine europäische Betroffenheit und daraus abgeleitet die Notwendigkeit zur Umschichtung von Haushaltsmitteln als Erste erkennen, begründen und durchführen würde.

Angesichts der schwierigen Verhandlungssituation und der weiterhin bestehenden Interessenunterschiede zwischen Nettozahlern und Nettoempfängern im Kreis der Mitgliedstaaten ist von einem unkomplizierten Verhandlungsverlauf und dem frühzeitigen Abschluss der Verhandlungen nicht auszugehen. Sollte der Verhandlungsprozess ähnlich verlaufen, wie die vorhergehenden Prozesse, dann ist mit einem Abschluss der Verhandlungen über den nächsten MFR und die mit diesem verbundenen Verordnungen für die EU-Programme erst im zweiten Halbjahr 2020 zu rechnen – also unter deutscher Ratspräsidentschaft. Auf den deutschen Vorsitz käme in diesem Fall die schwierige Aufgabe zu, bei den Verhandlungen über die Rechtsgrundlagen der großen Ausgabenprogramme einen Ausgleich zwischen den widerstreitenden Positionen der Mitgliedstaaten und mit dem wohl auch weiterhin auf ein größeres Budget drängenden neuen Europäischen Parlaments auszuhandeln. In diesem Fall wäre davon auszugehen, dass die Erwartungen an und der Druck auf die Bundesregierung, Kompromisse mit höheren deutschen Beiträgen zu ermöglichen bei allen Akteuren und auf allen Seiten sehr groß sein wird. Für die Bundesregierung könnte sich dann die schwierige Frage stellen, wie weit sie für die Einheit der EU27 bereit sein wird, die eigenen finanziellen Möglichkeiten auszuschöpfen.

• 1 Europäische Kommission: Ein moderner Haushalt für eine Union, die schützt, stärkt und verteidigt, Mehrjähriger Finanzrahmen 2021-2027, COM(2018) 321 fin., Brüssel 2.5.2018.
• 2 Ebenda, S. 2.
• 3 Dieser Beitrag konzentriert sich auf die Ausgabenseite und wird deshalb die Einnahmeseite nicht weiter thematisieren.
• 4 Z. Darvas, N. Moës: How large is the proposed decline in EU agricultural and cohesion spending?, Breughel Blog vom 4.5.2018, http://bruegel.org/2018/05/how-large-is-the-proposed-decline-in-eu-agricultural-and-cohesion-spending/ (8.6.2018).
• 5 A. Dobreva: Multiannual Financial Framework 2021-2027: Commission proposal. Initial comparison with the current MFF, Briefing des Europäischen Parlaments, Mai 2018, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/621864/EPRS_BRI(2018)621864_EN.pdf (8.6.2018).
• 6 O. V.: EU-Parlament wirft Kommission Haushaltstrick vor; Haushaltskommissar Oettinger korrigiert Zahlen für den Finanzrahmen 2012 bis 2027, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 24.5.2018.

Ausgaben am europäischen Mehrwert orientieren und mehr Eigenmittelquellen erschließen

Margit Schratzenstaller*

Am 2. Mai 2018 hat die Europäische Kommission nach monatelangen Vorarbeiten und Diskussionen mit allen EU-Mitgliedstaaten einen ersten Vorschlag für Gesamtvolumen und grobe Struktur des Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) sowie für das Eigenmittelsystem der EU für die Periode 2021 bis 2027 präsentiert.1 Wenig überraschend bestimmt der altbekannte „Nettopositions-Reflex“ die unmittelbaren Reaktionen der meisten EU-Länder auf die Vorschläge der EU-Kommission: Im Fokus der Wortmeldungen aus den Mitgliedstaaten stand in den letzten Wochen weniger die Frage, ob die vorgeschlagenen strukturellen Veränderungen der Ausgaben und im Eigenmittelsystem aus einer gesamteuropäischen Perspektive angemessen sind. Das Hauptaugenmerk liegt vielmehr auf dem Saldo des betreffenden Mitgliedslandes aus Einzahlungen in das EU-Budget und empfangenen Transfers daraus. Eine Mehrheit der EU-Länder ist weniger an den Strukturen des EU-Budgets in einer gesamthaften Sicht interessiert, sondern sieht das EU-Budget hauptsächlich an seiner Funktion als Umverteilungsmechanismus. Dass der Nutzen der EU-Mitgliedschaft für alle Mitgliedsländer2 über den Saldo aus Einzahlungen in das EU-Budget und empfangenen Transfers weit hinausgeht, wird dabei weitgehend ausgeblendet. Entsprechend zeichnet sich ab, dass sich die anstehenden Verhandlungen zum nächsten EU-Budget wie in der Vergangenheit auf dessen Gesamtvolumen und die zu seiner Finanzierung erforderlichen Finanzmittel verengen werden: Dass also das primäre Anliegen der meisten Nettozahler erneut sein wird, das Volumen des EU-Budgets und damit die eigenen Nettozahlungen zu begrenzen. Die ersten Reaktionen lassen erwarten, dass einzelne Mitgliedsländer bzw. Ländergruppen mit noch kontroverseren Positionen in die anstehenden Verhandlungen über den MFR gehen als in der Vergangenheit. Von den elf Nettozahlerländern3 haben sich bisher jedenfalls Belgien, die Niederlande, Dänemark, Schweden und Österreich gegen die Erhöhung des MFR-Volumens ausgesprochen.

Orientierung am europäischen Mehrwert

Aus dieser Nettopositions-Sackgasse kann nur eine konsequente Orientierung des nächsten MFR am europäischen Mehrwert herausführen: Danach soll die EU nur solche Aufgaben übernehmen, die sie – auch gemäß dem Prinzip der Subsidiarität – besser bewältigen kann als einzelne Mitgliedstaaten.4 Gegenüber dem Status quo erfordert dies in bestimmten Politikbereichen ein verstärktes, in anderen Bereichen dagegen eher ein geringeres Engagement der EU-Ebene.

Der nun vorliegende Vorschlag der EU-Kommission strebt eine Stärkung des europäischen Mehrwerts der EU-Aktivitäten an5 und geht damit – zumindest gemessen an den teilweise sehr weit auseinanderliegenden Einzelinteressen der Mitgliedstaaten – relativ weit: Der Anteil der Agrarausgaben soll von derzeit 40 %, jener für Kohäsionspolitik von derzeit 34 % auf jeweils etwa 30 % der gesamten EU-Ausgaben zurückgehen. Im Gegenzug soll ein größerer Teil der Ausgaben für Forschung und Innovation sowie für Entwicklungszusammenarbeit und eine gemeinsame Asylpolitik reserviert werden. Auch ist eine Erhöhung des Gesamtvolumens des EU-Budgets von derzeit 1,03 % auf 1,11 % des EU-Bruttonationaleinkommens (EU-BNE) vorgesehen.

Zur Bewältigung der bestehenden europäischen Herausforderungen – Flüchtlingsbewegungen und Migration, Klimawandel, anhaltende regionale Ungleichheiten, digitaler Wandel – ist die vorgeschlagene, insgesamt begrenzte Verschiebung in der Ausgabenstruktur allerdings unzureichend. Für ein zukunftsfähiges EU-Budget wären die Agrarausgaben deutlicher als vorgesehen zu verringern, hin zu einer nachhaltigen ländlichen Entwicklung zu verschieben und zu deckeln, um gezielt kleinbetriebliche Strukturen zu fördern. Die Kohäsionsmittel sollten sich stärker auf die „ärmeren“ Mitgliedsländer konzentrieren. Dies würde Spielraum für eine stärkere Erhöhung des Ausgabenanteils für Forschung, eine klimafreundliche grenzüberschreitende Verkehrsinfrastruktur, für proaktive Asyl- und Integrationsmaßnahmen und Entwicklungszusammenarbeit schaffen. Eine noch konsequentere Orientierung der Ausgaben der EU am europäischen Mehrwert würde zudem die Akzeptanz auch der Nettozahlerländer für die von der EU-Kommission angestrebte Ausweitung des Budgetvolumens erhöhen.

Grundlegende Reform der Einnahmen nötig

Ein Katalysator für eine solche fundamentale Umstrukturierung der EU-Ausgaben könnte eine grundlegende Reform der Einnahmen sein, die steuerbasierte Eigenmittelquellen als eine zentrale Säule des Eigenmittelsystems etabliert. Der Vorschlag der EU-Kommission, der von den Empfehlungen der Hochrangigen Expertenkommission zur Zukunft der Finanzierung des EU-Budgets6 unter dem Vorsitz von Mario Monti ausgeht, beinhaltet in der Tat eine Reihe sinnvoller und längst überfälliger Ansatzpunkte zum Einstieg in ein modernisiertes Eigenmittelsystem.7

• So wird erstens eine Vereinfachung des Eigenmittelsystems vorgeschlagen. Dazu sollen mit dem Wegfall des Rabatts für Großbritannien auch die diversen Rabatte abgeschafft werden, die derzeit einige Nettozahler erhalten. Außerdem sollen die Berechnungsmethode für die Ermittlung der mehrwertsteuerbasierten Eigenmittel vereinfacht und der Eigenanteil an den traditionellen Eigenmitteln durch die einhebenden EU-Länder von derzeit 20 % auf 10 % verringert werden.
• Zweitens sehen die Pläne der EU-Kommission eine Diversifizierung der Eigenmittelquellen vor. Danach sollen neue „echte“ Eigenmittelquellen die Finanzierungsquellen der EU ersetzen bzw. ergänzen, die derzeit primär aus nationalen Beiträgen ins EU-Budget (neben den mehrwertsteuerbasierten die BNE-basierten Eigenmittel) bestehen, während traditionelle Eigenmittel (Zuckerabgaben und Zölle) langfristig erheblich an Bedeutung verloren haben (vgl. Abbildung 1).

Konkret sollen 20 % der Einnahmen aus der Versteigerung der Emissionszertifikate sowie die Einnahmen aus einem Anteil von 3 % an einer harmonisierten Körperschaftsteuerbemessungsgrundlage und aus einer Steuer von 0,80 Euro auf nicht wieder verwertete Verpackungsabfälle aus Kunststoff künftig in das EU-Budget fließen. Diese neuen Eigenmittelquellen sollen künftig einen Anteil von 12 % der gesamten EU-Einnahmen erbringen. Entsprechend soll der Anteil der nationalen Beiträge (d. h. Mehrwertsteuer- und BNE-basierte Eigenmittel) von aktuell über 80 % auf 71 % zurückgehen.

Die EU-Kommission reagiert mit diesen Vorschlägen auf seit langem geäußerte vielfältige Kritikpunkte am EU-Eigenmittelsystem,8 insbesondere dessen Komplexität und Intransparenz sowie der fehlende Bezug zu zentralen EU-Strategien und -Initiativen, wie die EU-2020-Strategie, die Ziele der Agenda 2030 für Nachhaltige Entwicklung, die Pariser Klimaziele, der EU-Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft oder die Bekämpfung von Steuervermeidung durch multinationale Unternehmen. Letzterer soll insbesondere durch die drei neuen Eigenmittelquellen hergestellt werden, die sämtlich in der Tat „geborene“ EU-Eigenmittelquellen darstellen: Die Plastiksteuer wegen der grenzüberschreitenden Natur der mit dem Anfall von Plastikmüll verbundenen Umweltbelastungen und des Verbrauchs fossiler Brennstoffe bei der Plastikproduktion. Die beiden anderen Optionen hängen unmittelbar mit EU-Politiken zur Bewältigung bedeutender europäischer Herausforderungen zusammen.

Der europäische Nutzen des MFR könnte – über die Vorschläge der EU-Kommission hinausgehend – durch die Einführung weiterer steuerbasierter Eigenmittel erhöht werden. Geeignete Kandidaten sind insbesondere solche Steuern, die aufgrund von Ausweichreaktionen auf nationaler Ebene nur schwer durchgesetzt werden können. Auch Lenkungssteuern, die grenzüberschreitende Probleme adressieren, bieten sich an: weil bei unilateraler Erhebung die Gefahr ineffizient geringer Steuersätze besteht, wenn nationale Regierungen grenzüberschreitende Externalitäten (etwa klimaschädliche CO2-Emissionen) bei der Festsetzung der Steuersätze nicht berücksichtigen;9 und weil die Einführung im nationalen Alleingang den Druck auf andere Länder reduziert, die betreffende Lenkungssteuer ebenfalls einzuführen, da sie als Trittbrettfahrer agieren können.10 Für die Zuweisung der Einnahmen aus Steuern auf grenzüberschreitende Sachverhalte an eine supranationale Ebene wie der EU spricht, der Argumentation von Keen et al. folgend, dass sie häufig bestimmten Ländern nicht eindeutig zuzuordnen sind.11

Optionen wären etwa EU-weite Abgaben auf Flugtickets,12 Finanztransaktionen,13 Treibstoff,14 Vermögen15 oder Atomenergie16 oder ein System des Grenzausgleichs für das Europäische Emissionshandelssystem.17 Einnahmen aus diesen alternativen Eigenmittelquellen könnten die nationalen Beiträge der Mitgliedsländer ins EU-Budget weiter reduzieren und ihnen ermöglichen, die generell (zu) hohen Abgaben auf die Arbeit oder andere, weniger nachhaltigkeitsorientierte Steuern zu senken. Um zusätzlichen Einnahmenbedarf – zur Schließung der Brexit-bedingten Finanzierungslücke oder zur Ausweitung des Volumens des MFR – zu decken, stellen sich diese steuerbasierten Eigenmittelquellen als gegenüber der Erhöhung der nationalen Beiträge überlegene Alternative dar. Gleichzeitig würden sie aus einer gesamten EU-Perspektive die Lenkungswirkungen zur Eindämmung insbesondere von grenzüberschreitenden Externalitäten sowie die Fairness der Besteuerung stärken.

Implementierung ohne Steuerhoheit möglich

Die Implementierung steuerbasierter Eigenmittel ist ohne eine echte Steuerhoheit, also ohne volle Gesetzgebungs- und Ertragshoheit für die EU möglich. Innerhalb der geltenden rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen könnten steuerbasierte Eigenmittel im Rahmen eines Transfersystems etabliert werden: Die Mitgliedstaaten heben die Steuereinnahmen ein und transferieren die Einnahmen (teilweise) an die EU. Wird ein „Korb“ von mehreren Steuern, die eine steuerbasierte Eigenmittelquelle speisen können, eingeführt, könnte ein einheitlicher Abrufsatz, als Prozentsatz des nationalen BNE, für eine neue steuerbasierte Eigenmittelquelle fixiert werden, der auf die gesamten Einnahmen der Mitgliedsländer aus diesen Steuern angewendet wird. Die über die solchermaßen ermittelten steuerbasierten Eigenmittelzahlungen der Mitgliedsländer hinausgehenden Einnahmen aus diesen Steuern könnten von diesen ebenfalls an die EU transferiert und auf die nationalen Beiträge aus Mehrwertsteuer- und BNE-basierten Eigenmitteln angerechnet werden, sodass diese sich entsprechend reduzieren. Oder sie werden zur Senkung nationaler Steuern verwendet.

Solch ein pragmatischer Ansatz ließe die nationale Steuersouveränität unangetastet und würde daher vermutlich bei der großen Mehrheit der nationalen Regierungen und Parlamente, die eine Einschränkung ihrer Steuerhoheit eher ablehnen, auf größere Akzeptanz stoßen als die Einführung von „echten“ EU-Steuern. Die genannten nachhaltigkeitsorientierten steuerbasierten Eigenmittelquellen wären zudem vermutlich sozial und politisch akzeptabler als andere, die hauptsächlich der Einnahmenerzielung dienen und – wie etwa die von Gabriele Cipriani vorgeschlagene reformierte mehrwertsteuerbasierte Eigenmittelquelle18 – als verteilungspolitisch problematisch wahrgenommen werden würden. Auch würden die oben genannten steuerbasierten Eigenmittel den Zusammenhang zwischen Einzahlungen in das EU-Budget und daraus erhaltenen Zahlungen lockern und dadurch die Nettopositionsproblematik entschärfen: Weil die Einnahmen den Mitgliedstaaten nur teilweise direkt zuzuordnen sind, und aufgrund ihrer „Additionalität“, da sie im nationalen Alleingang nur schwer oder überhaupt nicht eingeführt werden können.

Einige der genannten Optionen werden auch im Endbericht der „High Level Group on Own Resources“ angesprochen. Diese Gruppe argumentiert grundsätzlich zugunsten eines „Korbes“ von mehreren Steuern als Basis für steuerbasierte Eigenmittel. In solch einer „Korb­lösung“ würden sich länderspezifisch unterschiedliche, effektive Belastungen durch einzelne Steuern in gewissem Ausmaß ausgleichen und sich so die Notwendigkeit von Ausgleichsmaßnahmen verringern. Zudem würde ein breiterer Ansatz für die Einführung steuerbasierter Eigenmittel die Stabilität der Einnahmen erhöhen. Er würde außerdem den Widerstand der (wenigen) Mitgliedsländer, die eine der betreffenden Steuern bereits erheben, gegen die Zuweisung der Einnahmen an die EU-Ebene ebenso wie potenzielle Forderungen nach Kompensation entschärfen.19

Durchsetzbarkeit von Reformen

Polit-ökonomisch begründete Befürchtungen, eine solche Steuerkoordination würde zu einem Steuerkartell zulasten der Steuerzahler führen, erscheinen im Falle der genannten Steueroptionen kaum begründet: Angesichts der evidenten Unterbesteuerung der vorgeschlagenen Steuerbasen, etwa des Finanzsektors,20 der Gewinne multinationaler Unternehmen21 oder des internationalen Flug- und Schiffsverkehrs,22 kann angenommen werden, dass eine Steuerkoordinierung größere wohlfahrtssteigende Effekte hat als ein unkoordinierter Steuerwettbewerb. Unverzichtbar ist allerdings eine gleichzeitige tiefgreifende Veränderung der Ausgabenstruktur in Richtung europäischer öffentlicher Güter mit europäischem Mehrwert. Andernfalls besteht die Gefahr, dass steuerbasierte Eigenmittel die bestehende EU-Skepsis weiter verstärken.

Solche über die vorliegenden Vorschläge der EU-Kommission hinausgehenden fundamentalen Reformen auf der Ausgaben- und Einnahmenseite des EU-Budgets könnten dazu beitragen, dass das geringe Budget der EU deutlich höhere Wirkungen generiert als bisher. Denn auch wenn die Intensität der EU-weiten Debatte etwas anderes suggeriert: Mit etwa 1 % der Wirtschaftsleistung der gesamten EU ist der Umfang des EU-Budgets sehr begrenzt, auch und gerade im Verhältnis zu den Staatsausgaben der Mitgliedsländer, die im EU28-Durchschnitt bei 46 % der Wirtschaftsleistung (2017) liegen. Nicht zuletzt muss in der öffentlichen wie auch in der politischen Debatte das Bewusstsein für den breiteren Nutzen einer EU-Mitgliedschaft für alle Mitgliedsländer – über die Differenz aus Einzahlungen in das und Rückflüsse aus dem EU-Budget hinaus – gestärkt werden.

* Die Forschungsarbeiten, die zu diesen Ergebnissen geführt haben, wurden gemäß der Finanzhilfevereinbarung Nr. 649339 (FairTax) im Zuge des Achten Rahmenprogramms der Europäischen Union H2020/2014-2020 gefördert.

• 1 European Commission: A Modern Budget for a Union that Protects, Empowers ad Defends, Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM(2018) 321 final, Brüssel 2018; European Commission: Proposal for a Council Regulation Laying Down the Multiannual Financial Framework for the Years 2021 to 2027, COM(2018) 322 final, Brüssel 2018; European Commission: Proposal for a Interinstitutional Agreement between the European Parliament, the Council and the Commission on Budgetary Discipline, on Cooperation in Budgetary Matters and on Sound Financial Management, COM(2018) 323 final, Brüssel 2018; European Commission: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Protection of the Union’s Budget in Case of Generalised Deficiencies as Regards the Rule of Law in the Member States, COM(2018) 324 final, Brüssel 2018; European Commission: Proposal for a Council Decision on the System of Own Resources of the European Union, COM(2018) 325 final, Brüssel 2018; European Commission: Financing the EU Budget: Report on the Operation of the Own Resources System, SWD(2018) 172 final, Brüssel 2018.
• 2 Vgl. dazu z. B. G. Felbermayr, J. Gröschl, I. Heiland: Undoing Europe in a New Quantitative Trade Model, ifo Working Paper, Nr. 250/2018.
• 3 Im Durchschnitt des Zeitraums 2014 bis 2016 waren Deutschland, die Niederlande, Schweden, Belgien, Frankreich, Großbritannien, Österreich, Finnland, Dänemark, Italien und Luxemburg Nettozahlerländer.
• 4 Bertelsmann-Stiftung: How Europe can Deliver, Gütersloh 2017.
• 5 European Commission: A Modern Budget ..., a. a. O.
• 6 High Level Group on Own Resources: Future Financing of the EU, Brüssel 2016.
• 7 European Commission: A Modern Budget ..., a. a. O.
• 8 Vgl. dazu im Überblick High Level Group on Own Resources, a. a. O.; M. Schratzenstaller, A. Krenek, D. Nerudová, M. Dobranschi: EU Taxes for the EU Budget in the Light of Sustainability Orientation – A Survey, in: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik, 237. Jg. (2017), H. 3, S. 163-189.
• 9 B. Jones, M. Keen, J. Strand: Fiscal Implications of Climate Change, World Bank Policy Research Working Paper, Nr. WPS5956, 2012.
• 10 H. Auerswald, K. Konrad, M. Thum: Adaptation, Mitigation and Risk-Taking in Climate Policy, CESifo Working Paper, Nr. 3320, 2011.
• 11 M. Keen, I. Parry, J. Strand: Market-based Instruments for International Aviation and Shipping as a Source of Climate Finance, World Bank Policy Research Working Paper, Nr. WPS5950, 2012.
• 12 A. Krenek, M. Schratzenstaller: Sustainability-oriented Tax-based Own Resources for the European Union: A European Carbon-based Flight Ticket Tax, in: Empirica, 44. Jg. (2017), H. 4, S. 665-686.
• 13 D. Nerudová, M. Schratzenstaller, V. Solilová: The Financial Transactions Tax as Tax-based Own Resource for the EU Budget, FairTax Policy Brief, Nr. 2, 2017.
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• 17 A. Krenek, M. Sommer, M. Schratzenstaller: Sustainability-oriented Future EU Funding: A European Border Carbon Adjustment, FairTax Working Paper, Nr. 15, 2018.
• 18 G. Cipriani: Financing the EU Budget. Moving Forward or Backwards?, London 2014.
• 19 High Level Group on Own Resources, a. a. O.
• 20 G. Cannas, J. Cariboni, M. Marchesi, G. Nicodème, M. Petracco Giudici, S. Zedda: Financial Activities Taxes, Bank Levies and Systemic Risk, European Commission Taxation Paper, Nr. 43, 2014.
• 21 European Commission: Corporate Income Taxation in the European Union. Accompanying the Document Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on a Fair and Efficient Corporate Tax System in the European Union: 5 Key Areas for Action, Commission Staff Working Document SWD (2015), 121 final, Brüssel, 17.6.2015.
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EU-Fiskalpolitik: zwischen Konditionalität und Freibrief

Gustav A. Horn