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Der Formeltarif der Einkommensteuer wurde seit seiner Einführung in Deutschland vor 60 Jahren 25 Mal verändert. Allerdings hat es die Politik insgesamt versäumt, den Tarifverlauf systematisch anzupassen. Insbesondere wurden die Tarifgrenzen nur unzureichend an die Entwicklung von Preisen und Löhnen angelehnt. Folglich verläuft der Tarif heute wesentlich steiler als noch vor einigen Jahrzehnten, und der Spitzensteuersatz wird schneller erreicht als 1960. Gleichzeitig liegen der Eingangs- und der Spitzensteuersatz im historischen Vergleich auf niedrigem Niveau. Vor diesem Hintergrund wäre eine Anpassung der Tarifgrenzen sinnvoll. Al-lerdings sind die Pläne der Bundesregierung in dieser Hinsicht wenig ehrgeizig.

Im Bundestagswahlkampf 2017 spielte die Steuerpolitik eine große Rolle. Fast alle Parteien stellten den Bürgern – und damit auch den meisten Unternehmen – eine Entlastung in Aussicht.1 Der Schwerpunkt der politischen Willenserklärung lag dabei auf der Lohn- und Einkommensteuer. Die CDU plante eine Steuersenkung von 15 Mrd. Euro, die CSU wollte eine Abflachung des Tarifverlaufs erwirken, um den sogenannten Mittelstandsbauch anzugehen. Nach den Plänen der SPD sollte der derzeitige Spitzensteuersatz von 42 % später greifen, wobei gleichzeitig der Spitzensteuersatz bei höheren Einkommen bis auf 45 % klettern sollte. Die FDP forderte die komplette Abschaffung des Mittelstandsbauchs, was eine Entlastung von mehr als 30 Mrd. Euro bedeutet hätte. Die Grünen waren mit Blick auf Steuerentlastungen relativ zurückhaltend und pochten lediglich auf einen höheren Grundfreibetrag. Gleichzeitig plädierten sie für einen höheren Spitzensteuersatz bei hohen Einkommen. Die Linke sprach sich für großzügige Entlastungen bei der Einkommensteuer aus und auch die AfD wollte eine geringere Einkommensteuer.

Ein halbes Jahr nach der Bundestagswahl war von den Entlastungsideen keine Rede mehr. Im Koalitionsvertrag zwischen Union und SPD findet sich als prioritäres Ziel lediglich der schrittweise Abbau des Solidaritätszuschlags.2 Zudem haben die Koalitionäre als Absichtserklärung festgehalten, die kalte Progression in dieser Legislaturperiode auszugleichen. Damit würden sie immerhin in den kommenden Jahren schleichende Steuererhöhungen verhindern. Denn sofern der Einkommensteuertarif nicht analog zur Teuerungsrate angepasst wird, erleiden die Steuerzahler einen Kaufkraftverlust. Der Grund dafür ist, dass ein bestimmter Steuersatz nominal zwar immer bei der gleichen Einkommenshöhe greift, aufgrund der Inflation jedoch die Einkommen steigen, ohne dass diese real höher liegen. Dadurch steigt die durchschnittliche Steuerbelastung selbst bei konstantem Realeinkommen. Der Gesetzgeber muss deshalb den Grundfreibetrag sowie die weiteren Tarifgrenzen mindestens um die Inflationsrate „nach rechts“ verschieben. Dies ist in den vergangenen Jahrzehnten allerdings nicht systematisch geschehen, vielmehr hat die Politik es oftmals unterlassen und damit die kalte Progression befördert.

Niedrige Steuersätze und enge Progressionszone

Seit dem Jahr 1958 wird die Einkommensteuer in der bis heute geltenden Form in Deutschland nach einer mehrstufigen Tarifformel errechnet.3 Von Beginn an ist der Tarifverlauf dabei progressiv ausgestaltet. Dies bedeutet, dass der Grenzsteuersatz, also die Steuerbelastung je zusätzlich erwirtschaftetem Euro, mit dem Einkommen steigt, bis der maximale Satz erreicht ist. Damit wird dem Prinzip der Besteuerung nach Leistungsfähigkeit Rechnung getragen, das sich aus dem Gleichheitsgrundsatz in Artikel 3 des Grundgesetzes ergibt. Jeder Steuerpflichtige soll gemäß seiner wirtschaftlichen Möglichkeiten zur Finanzierung des Gemeinwesens beitragen.4

Von 1958 bis heute hat die Politik insgesamt 25 Mal den Einkommensteuertarif verändert.5 In den meisten Fällen handelte es sich dabei lediglich um kleinere Änderungen. Umfassende Reformen der Einkommensteuer liegen schon länger zurück. Um Bezieher von geringen und mittleren Einkommen zu entlasten, wurde der Tarif in den 1980er und 1990er Jahren abgeflacht. Der sogenannte Mittelstandsbauch, der den steil ansteigenden Grenzsteuersatz im unteren und mittleren Einkommensbereich beschreibt, ist in den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik Deutschland gewachsen und wurde abgebaut (vgl. Abbildung 1).6 Die flachere Steigung des Tarifverlaufs bedeutet, dass der Grenzsteuersatz und damit die Steuerbelastung für jeden zusätzlich verdienten Euro in diesem Bereich niedriger ausfallen.

Abbildung 1
Entwicklung des Einkommensteuertarifs
Grenzsteuersatz
Entwicklung des Einkommensteuertarifs

* ohne „Reichensteuer“

Quelle: Bundesministerium der Finanzen: Datensammlung zur Steuerpolitik, Ausgabe 2016/2017, Berlin 2017; eigene Berechnungen.

Anfang dieses Jahrtausends senkte die Politik zuletzt die Steuersätze (vgl. Abbildung 2). Bis in die 1990er Jahre betrug der Eingangssteuersatz mehr als 20 %, mittlerweile liegt er bei 14 %. Im Vergleich zu früheren Jahren liegt auch der Spitzensteuersatz heute deutlich niedriger. In den 1970er und 1980er Jahren erreichte der Spitzensteuersatz mit 56 % seinen Höchstwert; heute liegt er bei 42 %, sofern vom Solidaritätszuschlag und dem Aufschlag außerhalb des linear-progressiven Bereichs des Tarifs für zu versteuernde Einkommen ab 260 533 Euro in Höhe von 3 Prozentpunkten (sogenannte Reichensteuer) abgesehen wird.

Der nach der Wiedervereinigung eingeführte Solidaritätszuschlag wird als Zuschlag auf die Einkommensteuer in Höhe von 5,5 % erhoben. Auch wenn der Solidaritätszuschlag systematisch nicht zum Einkommensteuertarif zählt, erhöht er de facto die Steuerlast der Einkommen. Einschließlich Solidaritätszuschlag war der Spitzensteuersatz im deutschen Einkommensteuerrecht nie höher als 1995 mit rund 57 %. Seitdem wurde der Spitzensteuersatz einschließlich Solidaritätszuschlag in mehreren Schritten – ohne Berücksichtigung der „Reichensteuer“ – auf 44,3 % gesenkt (vgl. Abbildung 2).

Abbildung 2
Entwicklung des Eingangs- und Spitzensteuersatzes*
Entwicklung des Eingangs- und Spitzensteuersatzes

* ohne „Reichensteuer“

Quelle: Bundesministerium der Finanzen: Datensammlung zur Steuerpolitik, Ausgabe 2016/2017, Berlin 2017; eigene Berechnungen.

In Abbildung 1 ist der Tarif in nominalen Werten angegeben, sodass ein Vergleich zwischen den Jahren schwierig ist. Um die reine Struktur des Tarifverlaufs früherer Jahre mit dem aktuellen Tarif zu vergleichen, werden ausgewählte Tarife früherer Jahre mit der Inflationsrate indiziert (vgl. Abbildung 3). Dadurch können alle Werte in heutigen Preisen interpretiert werden, sodass ein Vergleich der historischen Tarife mit dem aktuellen möglich ist. Während sich die jeweiligen Tarifgrenzen erhöhen, bleibt die Steigung des jeweiligen Tarifverlaufs unverändert. Der Solidaritätszuschlag wird außen vor gelassen, andernfalls fielen die Steuersätze der Jahre 1996, 2005 und 2017 wie in Abbildung 2 dargestellt höher aus. Im Vergleich zum Tarif von z. B. 1996 greift der Spitzensteuersatz heute früher (54 950 Euro versus 61 377 Euro), dieser ist dafür aber 11 Prozentpunkte (42 % versus 53 %) niedriger.

Aus Abbildung 3 lassen sich zwei zentrale Erkenntnisse ableiten: Den heutigen Tarifverlauf zeichnen relativ geringe Steuersätze aus, während die Steigung zwischen Grundfreibetrag und Erreichen des Spitzensteuersatzes sehr steil ausfällt, sodass die Progression bezogen auf die Realeinkommen insgesamt früher und stärker greift als in vergangenen Jahrzehnten. Dies gilt vor allem für die erste Tarifzone, in der der Mittelstandsbauch die größte Wölbung aufweist, wodurch die Grenzbelastung für kleine und mittlere Einkommen sehr hoch ist.

Abbildung 3
Preisbereinigte Einkommensteuertarife
Grenzsteuersatz

* ohne „Reichensteuer“

Quelle: Bundesministerium der Finanzen: Datensammlung zur Steuerpolitik, Ausgabe 2016/2017, Berlin 2017; eigene Berechnungen.

Der relativ steile Verlauf des heutigen Einkommensteuertarifs zwischen Grundfreibetrag und Spitzensteuersatz führt dazu, dass die Relation zwischen dem Durchschnittseinkommen und dem Einsetzen des Spitzensteuersatzes im Zeitverlauf geringer geworden ist (vgl. Abbildung 4). Zur Berechnung der Relation wird der durchschnittliche Arbeitslohn des jeweiligen Jahres zugrunde gelegt.7 Darin sind die Bruttolöhne aller Arbeitnehmer in Teil- und Vollzeit enthalten. Das durchschnittliche Jahresbruttogehalt – also vor Abzug der steuerlich abzugsfähigen Aufwendungen – ist im Zeitraum von 1960 bis heute von gut 3000 Euro auf mehr als 35 000 Euro gestiegen. Das Verhältnis zwischen Einsetzen des Spitzensteuersatzes und durchschnittlichem Arbeitslohn ist seit 1960 von dem 18-fachen auf das 1,5-fache zurückgegangen. Die Relation zwischen dem Wert, bei dem der Spitzensteuersatz einsetzt, und dem Bruttodurchschnittslohn verringerte sich im Zeitverlauf dabei kontinuierlich.

Abbildung 4
Einsetzen des Spitzensteuersatzes
Relation zwischen dem Bruttogehalt bei Einsetzen des Spitzensteuersatzes und dem durchschnittlichen Bruttogehalt
Einsetzen des Spitzensteuersatzes

Quelle: Bundesministerium der Finanzen: Datensammlung zur Steuerpolitik, Ausgabe 2015, Berlin 2016; eigene Berechnungen.

Vom Bruttolohn abzugrenzen ist das zu versteuernde Einkommen, für dessen Ermittlung die steuerlich abzugsfähigen Aufwendungen vom Bruttolohn abgezogen werden. Der Umfang der steuerlichen Abzugsfähigkeit hat sich im Zeitverlauf signifikant verändert, beispielsweise ab dem Jahr 2005 durch die Umstellung auf die nachgelagerte Besteuerung der Renten und der damit einhergehenden Abzugsfähigkeit der Beiträge zur Gesetzlichen Rentenversicherung. Weiter folgte 2010 das Bürgerentlastungsgesetz zur erweiterten Absetzbarkeit der Krankenkassenbeiträge.

Da das zu versteuernde Einkommen stets geringer als das Bruttogehalt ausfällt, ist das Verhältnis des Einsetzens des Spitzensteuersatzes zum zu versteuernden Einkommen größer als zum Bruttogehalt. Während das Verhältnis 1960 noch bei 22 zu eins, 1970 bei zehn zu eins und 1980 bei fünf zu eins lag, ist es heute mit 1,9 nicht einmal mehr das Doppelte. Seit 2000 ist der Wert um mehr als ein Viertel zurückgegangen. Der Spitzensteuersatz von 42 % trifft damit rund 4 Mio. Personen oder jeden elften Steuerzahler. Dabei handelt es sich etwa je zur Hälfte um verheiratete Personen und Singles. Bei drei von vier Fällen handelt es sich um Arbeitnehmer, die anderen sind vor allem selbstständig oder gewerbetreibend.8

Sofern statt des Jahresbruttogehalts aller Arbeitnehmer nur das Gehalt von in Vollzeit tätigen Arbeitnehmern herangezogen wird, das 2017 bei durchschnittlich gut 45 000 Euro lag, beträgt die Relation heute rund 1,2. Im Jahr 1991 griff der Spitzensteuersatz erst bei mehr als dem Fünffachen des Durchschnittsverdienstes eines Arbeitnehmers in Vollzeit. Diese Verhältniszahlen beziehen sich auf den jeweiligen Spitzensteuersatz eines Jahres unabhängig von seiner Höhe. Allerdings ist es aus Sicht des Steuerzahlers jenseits von psychologischen Aspekten materiell nicht entscheidend, ob der Spitzensteuersatz erreicht wird, sondern vielmehr, wie hoch der Steuersatz ist, der für einen hinzuverdienten Euro fällig wird. Sofern daher die Höhe des derzeitigen Spitzensteuersatzes von 42 % als Vergleichsmaßstab über den Zeitverlauf betrachtet wird, ändert sich das Bild.

Abbildung 5
Einsetzen einer Grenzsteuerlast von 42 %
Relation zwischen dem Bruttogehalt bei Einsetzen eines Grenzsteuersatzes von 42 % und dem durchschnittlichen Bruttogehalt
Einsetzen einer Grenzsteuerlast von 42 %

Quelle: Bundesministerium der Finanzen: Datensammlung zur Steuerpolitik, Ausgabe 2015, Berlin 2016; eigene Berechnungen.

Während die Relation vom Einsetzen eines Steuersatzes von 42 % zum durchschnittlich zu versteuernden Einkommen bis zum Jahr 1975 von fünf zu eins auf weniger als zwei zu eins zurückgegangen war, ist seitdem weitgehende Konstanz zu beobachten (vgl. Abbildung 5). Dies bedeutet, dass seit 1975 ein Steuerpflichtiger mit einem Bruttogehalt von weniger als dem Doppelten des Durchschnitts rund 42 % als Grenzsteuersatz zahlt. Seit 2005 ist das Verhältnis allerdings um immerhin rund 20 % zurückgegangen.

Wenig Reformbemühung seit 15 Jahren

Die Struktur des Einkommensteuertarifs hat sich in den vergangenen sechs Jahrzehnten mit Blick auf Steuersätze und Tarifgrenzen nachhaltig geändert. Die Abflachung des Tarifverlaufs in den 1990er Jahren – verbunden mit einer vom Bundesverfassungsgericht veranlassten drastischen Erhöhung des Grundfreibetrags an das Existenzminimum – haben dazu geführt, dass der Anteil der Einkommensteuer am Bruttoinlandsprodukt deutlich zurückgegangen ist. Die Einkommensteuerquote sank Anfang des Jahrtausends nochmalig aufgrund der Senkung der Steuersätze im Rahmen der rot-grünen Steuerreform. Nach dem Regierungswechsel 2005 hat sich das Bild unter den CDU-geführten Bundesregierungen umgekehrt. Auf Basis der aktuellen Steuerschätzung wird der Anteil der Einkommensteuer an der Wirtschaftskraft bis 2022 erstmals wieder auf das Niveau der Jahre nach der Wiedervereinigung steigen. Die Einnahmen aus den anderen Steuerarten bleiben dagegen in der Summe seit der Finanz- und Wirtschaftskrise relativ konstant (vgl. Abbildung 6). Im Jahr 2017 entfiel gut ein Drittel der Steuereinnahmen auf die Lohn- und Einkommensteuer (35 %), knapp ein Drittel auf die Umsatzsteuer (31 %) und rund ein Drittel auf die weiteren Steuerarten (34 %).

Abbildung 6
Entwicklung der Steuerquote nach Steuerarten
Steuereinnahmen als Anteil am Bruttoinlandsprodukt
Entwicklung der Steuerquote nach Steuerarten

Quellen: Bundesministerium der Finanzen: Kassenmäßige Steuereinnahmen nach Steuerarten 1950-2016, Berlin 2017; Bundesministerium der Finanzen: Ergebnisse der 153. Sitzung des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ vom 7.-9.5.2018 in Mainz, Berlin 2018; eigene Berechnungen.

Abbildung 7
Entwicklung von Lohnsteuer und Lohnsumme
Index, 2005 = 100
Entwicklung von Lohnsteuer und Lohnsumme

Quellen: Bundesministerium der Finanzen: Kassenmäßige Steuereinnahmen nach Steuerarten 1950-2016, Berlin 2017; Bundesministerium der Finanzen: Ergebnisse der 153. Sitzung des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ vom 7.-9.5.2018 in Mainz, Berlin 2018; Statistisches Bundesamt: Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen 2016, Inlandsproduktberechnung, Detaillierte Jahresergebnisse, Fachserie 18, Reihe 1.4; eigene Berechnungen.

Damit treiben die Einnahmen aus der Lohn- und Einkommensteuer auch die gesamtwirtschaftliche Steuerquote nach oben, die ebenfalls in den vergangenen 15 Jahren deutlich gestiegen ist. Durch die Progression profitiert der Staat überproportional von Lohnerhöhungen, sofern es zu keinen oder nur geringfügigen Tarifanpassungen kommt. Dies verdeutlicht ein Vergleich von Lohnsteuer und Lohnsumme. Ausgehend vom Jahr 2005 sind die Einnahmen aus der Lohnsteuer um drei Viertel gestiegen, während sich die Lohnsumme lediglich um gut die Hälfte erhöht hat (vgl. Abbildung 7).

Vor diesem Hintergrund ist es bedauerlich, dass die neue Große Koalition eine Reform der Lohn- und Einkommensteuer nicht auf ihre Agenda gesetzt hat. Der Blick auf die historische Entwicklung zeigt, dass es einer substanziellen Erhöhung der Tarifgrenzen bedürfte, um die impliziten Steuererhöhungen der letzten 15 Jahre ganz oder zumindest teilweise zurückzunehmen. Dadurch würden auch wieder weniger Personen mit einem Teil ihres Einkommens dem Spitzensteuersatz unterliegen oder in den kommenden Jahren in den Spitzensteuersatz rutschen. Immerhin haben sich die Koalitionspartner darauf verständigt, die kalte Progression stets auszugleichen, um schleichende Steuererhöhungen zu verhindern. Es bleibt allerdings abzuwarten, ob dieses unter Finanzierungsvorbehalten stehende Vorhaben konsequent umgesetzt wird. Für die Jahre 2019 und 2020 hat die Regierung einen entsprechenden Ausgleich bereits beschlossen.

Bei der Wahl der Höhe der Steuersätze gilt es stets zu bedenken, dass der Einkommensteuertarif für mehr als 90 % der Unternehmen gilt. Zum einen sollte daher die maximale Belastung immer auch zur Belastung von Kapitalgesellschaften ins Verhältnis gesetzt werden. Zum anderen geht der Trend in der Unternehmensbesteuerung weltweit eher zu geringeren Steuersätzen. Vor diesem Hintergrund sollte die deutsche Politik die Höhe der Steuersätze mit Bedacht wählen und die Symbolkraft des Spitzensteuersatzes in der Einkommensteuer nicht unterschätzen.

Eine strukturelle Einkommensteuerreform bietet die Chance, die Arbeitsanreize aufgrund geringerer Grenzsteuersätze zu verbessern. Dies gilt aufgrund der erfolgten Stauchung des Tarifverlaufs und der deshalb schnell steigenden Steuersätze bereits für eher geringe und mittlere Einkommen. Insbesondere mit Blick auf den demografischen Wandel und den aufkommenden Fachkräfteengpass in einigen Branchen wäre dies ein lohnenswerter Weg.

  • 1 Vgl. die Wahlprogramme der Parteien zur Bundestagswahl 2017: Bündnis90/Die Grünen: Zukunft wird aus Mut gemacht, Bundestagswahlprogramm 2017; CDU/CSU: Für ein Deutschland, in dem wir gut und gerne leben, Regierungsprogramm 2017-2021; FDP: Schauen wir nicht länger zu, Programm der Freien Demokraten zur Bundestagswahl 2017; AfD: Programm für Deutschland, Wahlprogramm der Alternative für Deutschland für die Wahl zum Deutschen Bundestag am 24. September 2017; CSU: Der Bayernplan, Programm der CSU zur Bundestagswahl 2017; Die Linke: Sozial. Gerecht. Frieden. Für Alle. Wahlprogramm der Partei DIE LINKE zur Bundestagswahl 2017; SPD: Zeit für mehr Gerechtigkeit. Unser Regierungsprogramm für Deutschland, 2017.
  • 2 Vgl. CDU/CSU und SPD: Koalitionsvertrag, Ein neuer Aufbruch für Europa, eine neue Dynamik für Deutschland, ein neuer Zusammenhalt für unser Land, 7.2.2018, Berlin 2018. Für eine ökonomische Bewertung der Pläne zum Solidaritätszuschlag vgl. M. Beznoska, T. Hentze: Einführung einer Freigrenze gemäß Sondierungsergebnis von CDU/CSU und SPD, Gutachten im Auftrag der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft, Köln 2018. Für eine umfassende Beurteilung des Koalitionsvertrags vgl. T. Hentze et al.: Fiskalische Effekte des Koalitionsvertrags 2018, IW policy paper, Nr. 3, Köln 2018.
  • 3 Dieser Artikel stellt eine Aktualisierung und Erweiterung eines im Jahr 2017 veröffentlichten Gutachtens dar, vgl. M. Beznoska, T. Hentze: Die Einkommensteuer im Zeitverlauf, Kurzexpertise im Auftrag der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft, Köln 2017.
  • 4 Vgl. S. Homburg: Allgemeine Steuerlehre, 7. Aufl., München 2015.
  • 5 Vgl. Bundesministerium der Finanzen: Datensammlung zur Steuerpolitik, Ausgabe 2016/2017, Berlin 2017.
  • 6 Vgl. R. Brügelmann: Zur Reform der Einkommensteuer – ein IW-Vorschlag, in: IW-Trends, 35. Jg. (2008), Nr. 3, S. 31-44.
  • 7 Vgl. Bundesministerium der Finanzen: Datensammlung zur Steuerpolitik, Ausgabe 2015, Berlin 2016.
  • 8 Vgl. M. Beznoska, T. Hentze: Die Verteilung der Steuerlast in Deutschland, in: IW-Trends, 44. Jg. (2017), Nr. 1, S. 99-116.

Title: 60 Years of the Personal Income Tax Rate in Germany: Appraisal and Recommendations

Abstract: The personal income tax rate was modified 25 times in its 60 years of existence. However, policymakers largely missed opportunities to make systematic changes. The progressive function has to be manually adjusted due to its fixed nominal thresholds. As a result of the insufficient reforms of the past, the tax rates for taxable income increase rapidly and earners reach the top income tax rate is reached rather early. Still, both the minimum and the top tax rate are today lower than they were decades ago. Against this background, we recommend implementing a systematic adjustment to the tax thresholds. The current government proposals are not very ambitious in this regard.

JEL Classification: H24, C54


DOI: 10.1007/s10273-018-2335-2