Grenzen der Umverteilung im föderalen Sechs-Parteien-Staat –

Um die Primärverteilung zu korrigieren bedarf es neben einer wirksamen Sozialpolitik eines progressiv ausgestalteten Steuersystems. Doch seine Umsetzung steht im föderalen Sechs-Parteien-Staat – wie anhand der Steuerpolitik der letzten Jahrzehnte gezeigt wird – vor schier unüberwindlichen Hindernissen.

Steuerpolitische Umverteilung ausgebremst – die 1970er Jahre

Im Herbst 1969 erfolgte in der Steuerpolitik eine doppelte Zäsur. Erstens wollte die SPD in der sozial-liberalen Koalition die Steuerpolitik stärker als Instrument zur Einkommensumverteilung nutzen.1 Zweitens wurde mit der Finanzreform auch die Mehrwertsteuer zwischen Bund und Ländern aufgeteilt. Damit wurde der Bund für seine Einnahmen vollständig von der Zustimmung des Bundesrats abhängig (Scharpf, 2009, 26).

Die Folgen dieser Politikverflechtung zeigten sich erstmals bei der Steuerreform von 1976. Auf einem Sonderparteitag 1971 hatte die SPD unter anderem folgende steuerpolitische Beschlüsse gefasst (Osterroth und Schuster, 1978):

• Anhebung des Einkommensteuerspitzensatzes von 53 % auf 60 % ab einem Einkommen von 200.000 DM jährlich bei Verheirateten,
• Erhöhung des Körperschaftsteuersatzes von 51 % auf 56 %,
• Erhöhung des Vermögensteuersatzes von 0,75 % auf 1 % bei gleichzeitiger Streichung der Abzugsfähigkeit von der Einkommensteuer.

Doch der SPD-Parteitag hatte die Rechnung ohne den Bundesrat gemacht. Im Gesetzgebungsprozess stellte sich der CDU-dominierte Bundesrat quer, zweimal musste der Vermittlungsausschuss angerufen werden. Auch der Koalitionspartner FDP hatte sich gegen manche Vorstellungen der SPD gestellt. So blieb die Reform deutlich hinter den SPD-Wünschen zurück. Statt eines Spitzensteuersatzes von 60 % wurde dieser nur von 53 % auf 56 % für Einkommen ab 130.000/260.000 DM (Alleinstehende/Verheiratete) erhöht. Dies war aber nur eine scheinbare Erhöhung, weil gleichzeitig die Ergänzungsabgabe2 abgeschafft und die Abzugsmöglichkeiten von Sonderausgaben erweitert wurden, von denen insbesondere Spitzenverdiener profitierten. So konnte die Zustimmung der CDU im Bundesrat gewonnen werden, weil die oberen Einkommen nicht zusätzlich belastet wurden.3

Auch bei der Reform der Körperschaftsteuer 1977 setzte sich die SPD nur formal durch. Beim eingeführten Anrechnungssystem wurde für einbehaltene Gewinne ein Steuersatz von 56 %, für ausgeschüttete von 36 % beschlossen. Die Steuer auf die Ausschüttungen wurde dem Anteilseigner auf die Einkommensteuer angerechnet. Deswegen standen Mehreinnahmen bei der Körperschaftsteuer entsprechende Mindereinnahmen bei der Einkommensteuer gegenüber (vgl. Muscheid, 1986, 168), sodass die Reform keine Umverteilungsmaßnahme von oben nach unten war. Ebenso wurde ein von der SPD geforderter Planungswertausgleich, eine Steuer auf planungsbedingte Wertzuwächse von Grundstücken, 1976 ebenfalls mit Hilfe des Bundesrats zu Fall gebracht (Vogel, 2018, 32; o. V. (Der Spiegel), 1976, 32).

Obwohl die SPD von 1972 bis 1976 stärkste Fraktion im Bundestag war, konnte sie eine Umverteilung von Reich zu Arm durch eine stärker progressiv wirkende Steuerpolitik nicht durchsetzen. Aufgrund der Politikverflechtung und unterschiedlicher Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat wurde die Länderkammer zu einem Instrument der Opposition.4

Begünstigung der Mittel- und Oberschicht – die 1980er Jahre

Nach Ende der sozial-liberalen Koalition verfolgte die Regierung Kohl das Ziel, die Steuerbelastung aller zu senken. Das Haushaltsbegleitgesetz 19835, das Steuerentlastungsgesetz 19846 und eine dreistufige Steuerreform 1986/88/907 setzten diesen angebotspolitischen Ansatz um. Der Spitzensteuersatz wurde von 56 % auf 53 %, der Körperschaftsteuersatz von 56 % auf 50 % gesenkt, der Grundfreibetrag der Einkommensteuer von 4.212/8.424 auf 5.616/11.232 DM (Ledige/Verheiratete) erhöht, das Kindergeld durch Kinderfreibeträge ersetzt und diese kräftig von 432 DM auf 3.024 DM angehoben.

Die dreistufige Steuerreform mit der starken Anhebung der Kinderfreibeträge hat insbesondere die Steuerzahler im mittleren und oberen Einkommensbereich begünstigt. Bezieht man die Erhöhung der indirekten Steuern mit ein, ergibt sich für viele Steuerpflichtige eine negative Bilanz. Nur den Steuerpflichtigen mit höheren Einkommen blieb wegen des überwiegend regressiven Effekts indirekter Steuern von den Einkommensteuersenkungen unterm Strich noch ein ansehnlicher Betrag (Teichmann und Meinhardt, 1993, 140 ff.).

Blockade in den 1990er Jahren

Im April 1991 verlor die Kohl-Regierung die „kongruente“ Mehrheit im Bundesrat, die sie in den 1980er Jahren hatte. Jetzt brauchte sie für Steuergesetze die absolute Mehrheit der Stimmen im Bundesrat. Im Standortsicherungsgesetz 19948 gelang in der Kohl-Ära zum letzten Mal eine Senkung des Körperschaftsteuersatzes von 50 % auf 45 % und des Spitzensteuersatzes bei gewerblichen Einkünften auf 47 %. Als jedoch 1994 in drei von insgesamt acht Landtagswahlen CDU-geführte Landesregierungen ihre Mehrheit einbüßten, erlangte die SPD im Bundesrat eine Vetomehrheit. Wie 1969 Kurt Georg Kiesinger für die CDU/CSU kündigte nun der SPD-Vorsitzende Rudolf Scharping an, die SPD werde ihre starke Stellung im Bundesrat und ihre Stimmenmehrheit im Vermittlungsausschuss nutzen (Rudzio, 2019, 264).

Davon unbeeindruckt verabschiedete die CDU 1997 ihre Petersberger Steuerbeschlüsse, die eine deutliche Senkung des Steuertarifs vorsahen: beim Eingangssteuersatz von 25,9 % auf 15 %, beim Spitzensteuersatz von 53 % auf 39 %, bei gewerblichen Einkünften von 47 % auf 35 % und beim Körperschaftsteuersatz von 47 % auf 35 %. Die damit verbundenen Steuerausfälle sollten zum Teil durch eine Verbreiterung der Bemessungsgrundlage, unter anderem durch eine Senkung der Werbungskostenpauschale für Arbeitnehmer, eine Reduzierung der Kilometerpauschale und die Aufhebung der Steuerfreiheit von Zuschlägen für Sonn-, Feiertags- und Nachtarbeit gegenfinanziert werden. Ein Großteil der Entlastung wäre auf die oberen Einkommen entfallen: Ab einem Einkommen von 61.355 Euro wäre der Grenzsteuersatz um 14 Prozentpunkte, bei Einkommen von 30.677 Euro dagegen nur um 3 Prozentpunkte gesunken (Ganghof, 2004, 88 f.). Nach langwierigen Verhandlungen zwischen CDU/CSU, FDP und SPD scheiterte die Reform am Veto des SPD-dominierten Bundesrats.9

Rot-grüne Steuerreform 2000 – umgekehrte Rollenverteilung

Nach dem Regierungswechsel 1998 verfügte die rot-grüne Koalition nur gut drei Monate lang über eine kongruente Mehrheit im Bundesrat. Diese nutzte sie, um gemäß ihrem Wahlprogramm (SPD-Programm für die Bundestagswahl 1998, 26 f.) den Körperschaftsteuersatz von 45 % auf 40 % und den Spitzensteuersatz für gewerbliche Einkünfte in zwei Schritten von 47 % auf 43 % zu senken. Im Februar 1999 ging die rot-grüne Mehrheit im Bundesrat verloren. Nun begann das Machtspiel zwischen Bundestag und Bundesrat mit neu verteilten Rollen.

Die rot-grüne Koalition wollte den Tarif bei der Lohn- und Einkommensteuer und den Körperschaftsteuersatz senken, den Spitzensteuersatz für persönliche Einkommen aber aus (um-)verteilungspolitischen Gründen nur von 53 % auf 49 %. Aber das ließ sich nicht realisieren. In einem monatelangen Ringen mit dem Bundesrat und einzelnen C-Ländern10 kam es schließlich zu einer Steuerentlastung auf breiter Front (vgl. Ganghof, 2004, 98 ff.): Der Eingangssteuersatz wurde in mehreren Schritten von 22,9 % auf 15 %, der Spitzensteuersatz auf 42 % und der Körperschaftsteuersatz auf 25 % reduziert.11 Aus der ursprünglich geplanten Nettoentlastung von nur 7 Mrd. DM wurden am Ende fast 63 Mrd. DM (Bundesministerium der Finanzen, o. D.). Zwar brachte die Reform für alle Einkommensgruppen spürbare Entlastungen. Die Spitzenverdiener profitierten aber besonders stark von der Senkung des Spitzensteuersatzes, sodass eine nivellierende Wirkung auf die Einkommensverteilung ausblieb (Schratzenstaller, 2002, 52). Im Gegenteil: „Die Verteilung der Haushaltsnettoeinkommen, die sich jahrzehntelang kaum verändert hatte, ging in den sechs Jahren von 1999 bis 2005 stark auseinander“ (Corneo, 2015, 119).

Reichensteuer gegen Mehrwertsteuer

Wegen der schleppenden Konjunktur hatte sich die Finanzlage der öffentlichen Haushalte seit 2003 zunehmend verschlechtert. Zur Haushaltskonsolidierung erhöhte die große Koalition ab 2007 die Mehrwertsteuer von 16 % auf 19 % und führte gleichzeitig eine sogenannte Reichensteuer von zusätzlich 3 % für Einkommen ab 250.000/500.000 Euro (Ledige/Verheiratete) ein. Letztere widersprach zwar den steuerpolitischen Vorstellungen von CDU/CSU, die den Spitzensteuersatz auf 39 % senken wollten (Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, 2005; CDU/CSU-Regierungsprogramm 2005-2009; Wahlmanifest der SPD, 2005). Sie war aber ein Zugeständnis an die SPD, für die die Reichensteuer einen hohen Symbolwert hatte.12 Schließlich wurde im Sommer 2007 noch eine Reform der Unternehmensbesteuerung verabschiedet, bei der unter anderem der Körperschaftsteuersatz von 25 % auf 15 % gesenkt wurde (zu den Einzelheiten siehe Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 2007, Tz. 394 ff.).

Umverteilende Steuerpolitik ohne Chancen?

Weder der sozial-liberalen Koalition ist es in den 1970er Jahren gelungen, ein stärker progressiv wirkendes Steuersystem durchzusetzen, noch konnte die christlich-liberale Regierung in den 1990er Jahren das Gegenteil – einen niedrigeren Stufentarif – einführen. Die rot-grüne Koalition wollte die Steuern nur geringfügig senken, wurde dann aber – getrieben vom oppositionellen Bundesrat, und vom Druck des internationalen Steuerwettbewerbs sowie von einem Beschluss des Bundesfinanzhofs13 – zu massiven Steuersatzsenkungen gedrängt. Dadurch wuchs von 2000 bis 2005 die Ungleichheit der Nettoeinkommensverteilung.14 Die letzte christlich-liberale Koalition hat ebenfalls keine Steuerreform zustande gebracht. Zwar verständigten sich CDU/CSU und FDP 2009 auf einen Stufen-Tarif (Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP, 2009). Doch Finanzminister Schäuble wehrte später alle Steuersenkungen ab, weil aus der Eurokrise zusätzliche Belastungen für den Staatshaushalt drohten. Zudem hätte die Schuldenbremse Ausgabenkürzungen erfordert – ein zu großes elektorales Risiko für die CDU (Rixen, 2015, 338 und 346).

Seit der Bundestagswahl 2005 ist zum Vetospieler Bundesrat ein fragmentiertes Parteiensystem hinzugetreten. Klassische Richtungskoalitionen wie Schwarz-Gelb oder Rot-Grün erzielten – ausgenommen 2009 – keine Mehrheit, dreimal wurde ein lagerübergreifendes Bündnis wie die große Koalition notwendig. Ihr fällt ein steuerpolitischer Konsens besonders schwer. 2013 waren CDU/CSU mit der Vorgabe „keine Steuererhöhungen“ in die Koalitionsverhandlungen gegangen (o. V. im Handelsblatt, 2013). Damit waren die Wünsche der SPD, den Spitzensteuersatz zu erhöhen oder die Vermögensteuer wieder einzuführen, Makulatur. Das gleiche „Spiel“ wiederholte sich 2017. Im Wahlprogramm von CDU/CSU (2009, 32 und 34) stand: „Wir wollen keine Steuererhöhungen … Die Wiedereinführung der Vermögensteuer schließen wir aus.“ So waren die Themen Spitzensteuersatz und Vermögensteuer erneut vom Tisch. Bei lagerübergreifenden Parteibündnissen stehen sich diametral entgegengesetzte fiskalische Policy-Ansätze gegenüber (so auch Rixen, 2019, 346 f.), sodass strittige steuerpolitische Vorhaben entweder schon in den Sondierungsgesprächen scheitern, wie sich bei den Jamaika-Verhandlungen gezeigt hat,15 oder ausgeklammert werden.

Obwohl sich in einer jüngst veröffentlichten Spiegel-Umfrage (Diekmann, 2020) die Mehrheit der Bevölkerung für einen höheren Spitzensteuersatz und die Einführung der Vermögensteuer ausgesprochen hat, dürfte es bei der Vetospielerkonstellation in unserem politischen System für ein stärker progressiv ausgestaltetes Steuersystem auch zukünftig kaum Realisierungschancen geben. Selbst eine grün-rot-rote Koalition auf Bundesebene könnte es bei nicht-kongruenter Bundesratsmehrheit16 nicht durchsetzen (ähnlich Rixen, 2019, 367 f.), auch wenn es aus ökonomischer Sicht möglich wäre (Adam, 2014, 697 ff.).

Für unser politisches System ist die steuerpolitische Blockade ausgesprochen problematisch. Die Demokratie findet langfristig nur dann Akzeptanz, wenn sie in Abständen einen Policy-Wechsel ermöglicht und das Spannungsverhältnis zwischen ökonomischer Effizienz und sozialem Ausgleich immer wieder neu austariert wird. Andernfalls besteht die Gefahr wachsender Politikverdrossenheit, weil eine zunehmende Zahl von Bürgern keine Chance mehr sieht, ihre Vorstellungen und Ideen durch Wahlentscheid gegen institutionell verfestigte Vetospielerkonstellationen umzusetzen.

• 1In den 1950er Jahren war der Lastenausgleich die zentrale verteilungspolitische Maßnahme. Ansonsten standen wachstums- und strukturpolitische Ziele im Vordergrund der Steuerpolitik, Ende der 1960er Jahre traten auch konjunkturpolitische Ziele hinzu. Vgl. Muscheid (1986, 15 f. und 73 ff.).
• 2 Von 1968 bis 1974 mussten ab einem zu versteuernden Jahreseinkommen von 16.020/32.040 DM (Ledige/Verheiratete) zusätzlich 3 % der Steuerschuld als Ergänzungsabgabe gezahlt werden. Vgl. Reissert (1982, 99 f.)
• 3 Eine vor allem die unteren Einkommensgruppen begünstigende Änderung war der Ersatz der Kinderfreibeträge durch ein einheitliches Kindergeld. Dadurch hatte die Steuerreform unterm Strich eine zumindest geringfügige Umverteilungswirkung zugunsten der unteren Einkommensschichten.
• 4 Kurt Georg Kiesinger erklärte am 22. Februar 1970 in einem Interview des Saarländischen Rundfunks: „Ich sehe im Bundesrat während dieser Legislaturperiode in der Tat ein wichtiges Instrument für die Opposition. Wir haben eine solche Mehrheit … Und wir werden diese Mehrheit selbstverständlich benützen.“ Zitiert nach Heubl und Laufer (1970, 319, Fn. 8).
• 5 Vgl. Bundesgesetzblatt Teil I, Nr. 54/23.12.1982, 1857 ff.
• 6 Vgl. Bundesgesetzblatt Teil I, Nr. 54/28.12.1983, 1583 ff.
• 7 Vgl. Bundesgesetzblatt Teil I, Nr. 34/26.6.1985, 1153 ff., Bundesgesetzblatt Teil I, Nr. 37/22.7.1987, 1629 ff., Bundesgesetzblatt Teil I, Nr. 62/24.12.1985, 2434 f. und Bundesgesetzblatt Teil I, Nr. 21/23.5.1986, 730 ff.
• 8 Vgl. Bundesgesetzblatt, Teil I, Nr. 49/17.9.1993, 1569 ff.
• 9 Den Verlauf schildert detailliert Zohlnhöfer (2001, 236 ff.).
• 10 C-Länder sind Länderregierungen, bei denen eine Partei der Koalition der Bundesregierung, eine andere der Bundestagsopposition angehört. In der Literatur werden diese Länder auch als G-Länder (G = gemischt-regiert) bezeichnet.
• 11 Der Körperschaftsteuersatz musste deshalb weiter reduziert werden, weil in Verbindung mit der Gewerbesteuer die Belastung der Unternehmen im Vergleich zu anderen Ländern der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) zu hoch erschien. Das wiederum hatte Folgen für die Einkommensteuer, weil Personengesellschaften, die der Einkommensteuer unterliegen, im Vergleich zu Kapitalgesellschaften nicht stärker belastet werden sollten, die Spreizung zwischen Einkommen- und Körperschaftsteuersatz somit nicht zu groß werden durfte.
• 12 Die zusätzlichen Einnahmen betrugen 2007 lediglich 650 Mio. Euro, das waren 0,1 % der Steuereinnahmen insgesamt. Vgl. Antwort der Bundesregierung (2010, 4).
• 13 Vgl. Beschluss des Bundesfinanzhofs (BFH) vom 24.2.1999 (X R 171/96) BStBl. 1999 II S. 450. Die Regierung hatte geplant, den Spitzensteuersatz speziell nur für gewerbliche Einkünfte zu senken, den allgemeinen Spitzensteuersatz jedoch auf hohem Niveau zu belassen. Dies sah der BFH als Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz an. Nun waren weitergehende Steuersatzsenkungen für alle Einkünfte mit der Folge massiver Einnahmeverluste unumgänglich.
• 14 Die gewachsene Ungleichheit der Nettoeinkommen von 2000 bis 2005 stellte auch das Institut der deutschen Wirtschaft in seinem Verteilungsreport 2020 fest. Vgl. Stockhausen und Calderón, 2020, 16.
• 15 Die komplette Abschaffung des Solidaritätszuschlags in der aktuellen Legislaturperiode, die die FPD nicht durchsetzen konnte, war einer von mehreren Gründen für das Scheitern der Jamaika-Sondierungsgespräche.
• 16 Kongruente Mehrheiten gab es bisher immer nur kurz: zu Beginn der sozial-liberalen Koalition und der rot-grünen Koalition und in der Kohl-Ära von 1983 bis 1989. Vgl. Kropp (2010, 60).

Literatur

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