Wirtschaftsprogramme gegen die Pandemiekrise – Deutschland im internationalen Vergleich –

Beim Vergleich der Wirtschaftspolitik zur Bekämpfung der Corona-Krise der OECD-Länder fällt auf, dass die wichtigsten staatlichen Konjunkturimpulse in den Politikfeldern Geld- und Fiskalpolitik sowie durch Hilfsmaßnahmen für Haushalte und Unternehmen, weitere Ausgabenprogramme und die Arbeitsmarktpolitik erfolgten. Seit dem Frühjahr 2020 haben die meisten Zentralbanken die Geldpolitik gelockert, um die Konjunktur anzukurbeln und die Kreditversorgung der Staaten und Unternehmen zu erleichtern. Ein weiterer, wohl auch nicht unerwünschter Nebeneffekt war die mögliche Abwertung der nationalen Währung, um die Exporte zu fördern und die Importkonkurrenz zu schwächen. Lockerung der Geldpolitik hieß in der Regel Senkung der Zinsen bzw. Beibehaltung schon vorher niedriger, manchmal sogar schon negativer Zinsen. Da die Pandemie in einer Phase bereits historisch niedriger Zinsen begann, war dieses Instrument nur begrenzt einsetzbar (Senkung um weniger als 2 Prozentpunkte). Japan und die Eurozone blieben bei den schon extrem niedrigen Zinsen (0 bzw. -0,1), wobei die Schweiz, Schweden und Dänemark de facto die EZB-Politik mit teils deutlich negativen Zinsen spiegeln. Deutschland als Teil der Eurozone genießt die gleichen geldpolitischen Impulse und profitiert mit seinen attraktiven Staatsschuldtiteln besonders vom Ankaufprogramm der EZB (vgl. Tabelle 1).

Angesichts der Grenzen der Zinspolitik setzten die Zentralbanken verstärkt auf das sogenannte Quantitative Easing, also den Kauf von Anleihen von Staaten und Unternehmen, um deren Liquidität, Solvenz und Kreditwürdigkeit zu stärken. Sichtbares Zeichen war die Ausdehnung der Zentralbankbilanzen, in deren Aktivseite die gekauften Vermögenstitel einflossen. Zwischen Frühjahr und Herbst 2020 nahmen viele Bilanzen um 20 % bis 40 % zu. Auch die Bilanz der Deutschen Bundesbank stieg um ca. 25 % (von unter 2 Billionen Euro im April auf knapp 2,5 Billionen Euro im November 2020). Eine Ausnahme bildeten Dänemark, Norwegen und Island. Die Anleihenkäufe der EZB machen etwa 85 % des gesamten erwarteten Haushaltsdefizits 2020/2021 der Eurozone von 1,7 Billionen Euro aus (IWF, 2020, 4).

Der unmittelbare Effekt war eine spektakuläre Erholung der Börsen, die im Sommer und Herbst 2020 wieder die Vorkrisenstände erreichten und oft überschritten. Diese Vermögenspreisinflation blieb isoliert. Eine Konsumpreissteigerung blieb weitgehend aus, aber eine deutliche Deflation konnte verhindert werden. Ein – von manchen Beobachter:innen befürchtetes – Wiederaufflammen der Inflation 2021 ist derzeit in den Markterwartungen nicht zu erkennen und wird daher von den Zentralbanken auch kaum als Risiko eingeplant. Keine Bank sieht für die nächste Zeit Zinserhöhungen vor. Die meisten Banken planen sogar noch weitere Ankäufe von Schuldtiteln. Da Staatsanleihen meist den Löwenanteil der Ankäufe ausmachen, trägt das zur weiteren Stabilisierung der Zinsbelastung der Staatshaushalte bei und beugt einer Staatsschuldenpanik vor.

Fiskalpolitik: weiter expansiv, aber schwächer

Die durch die oben beschriebene Geldpolitik „entfesselte“ Fiskalpolitik leistete den Hauptbeitrag bei der Krisenbekämpfung. Alle hier behandelten Länder haben einen – wenn auch unterschiedlich stark ausgeprägten – Wohlfahrtsstaat keynesianischer Prägung, bei dem in einer Krise zunächst die automatischen Stabilisatoren wirken, d. h. die Steuereinnahmen sinken und Ausgaben für Arbeitslosen- und Sozialhilfe steigen. In der Corona-Krise, die keine typische Rezession war, sondern sowohl angebots- wie nachfrageseitig wirkte, wurden diese automatischen Prozesse durch eine Fülle zusätzlicher Maßnahmen ergänzt und verstärkt.

Dazu zählen einnahmeseitig weitere Steuererleichterungen wie etwa auch Aufschübe bei der Zahlung von Steuern und Sozialabgaben und ausgabeseitig Zahlungen an Haushalte und Unternehmen sowie Bürgschaften und Kreditgarantien, wobei letztere den Staatshaushalt erst belasten, wenn tatsächlich der Kreditausfall eintritt. In vielen Ländern übertreffen diese Zusagen im Volumen die unmittelbaren Ausgaben, sodass der fiskalische Gesamtimpuls und die letztendliche Schuldenbelastung noch schwer abzuschätzen sind. Aber im ersten Ergebnis haben in allen Ländern gegenüber dem Vorjahr 2019 die Staatsausgaben beträchtlich zu- und die Einnahmen abgenommen.

Damit stiegen die Haushaltsdefizite deutlich (vgl. 2. Spalte, Tabelle 2), was auch zu einem höheren Schuldenstand (außer in Norwegen) geführt hat (vgl. 4. Spalte, Tabelle 2). Diese Werte müssen aber mit Vorsicht beurteilt werden, da sie auch einen Rückgang des Bruttoinlandsprodukts (BIP) widerspiegeln, das ja bei den gewählten Indikatoren im Nenner steht. Für das Jahr 2021 planen die meisten Länder niedrigere Haushaltsdefizite (vgl. 3. Spalte, Tabelle 2), weil sie von einer Wiederbelebung der Konjunktur ausgehen, aber auch eine weitere Zunahme der Staatsverschuldung vermeiden oder zumindest bremsen wollen. Wie man beim Vergleich von Spalte 2 und 3 der Tabelle 2 sehen kann, würde aber in keinem Land das Defizit auf das Niveau von 2019 abgesenkt werden, sondern weiter deutlich darüber liegen. Das gilt besonders für Deutschland, dessen Defizit 2021 sogar über 2020 liegen dürfte. Im Durchschnitt nahm das Defizit von 2019 auf 2020 um über 7 Prozentpunkte des BIP zu (Deutschland etwas unterdurchschnittlich). Für 2021 erwartet der Internationale Währungsfonds (IWF) im Durchschnitt ein um 1,4 Prozentpunkte niedrigeres Defizit, das aber immer noch 6 Prozentpunkte über dem Niveau von 2019 liegen würde. Insofern bleibt die Fiskalpolitik weiter expansiv. Auch die Verschuldung stieg gegenüber 2019 durchschnittlich um knapp 10 Prozentpunkte an, wobei Deutschland mit 8,6 % etwas darunter liegt. Auch 2021 wird die Verschuldung in allen Ländern voraussichtlich weiter ansteigen (vgl. 4. Spalte, Tabelle 2). Letztlich machen die Länder eine Abkehr von der stark expansiven Fiskalpolitik von der weiteren Entwicklung der Pandemie und der Konjunktur abhängig. Die derzeitigen Prognosen hoffen auf eine Erholung in der zweiten Jahreshälfte 2021, um dann die diversen Unterstützungsprogramme zurückfahren zu können.

Hilfsprogramme

Die staatlich verordneten Einschränkungen trafen und treffen viele Haushalte und Unternehmen hart. Um deren Einkommensverluste zu kompensieren und dadurch die Konsumnachfrage der Haushalte und das Überleben der betroffenen Unternehmen zu sichern, legten die Regierungen zahlreiche Hilfsprogramme auf (vgl. Tabelle 3). Sie umfassten direkte Zahlungen, Erleichterungen bei Steuern und Sozialabgaben, Kredite und Bürgschaften sowie gelegentlich auch Unternehmensbeteiligungen. Zu diesen Hilfsprogrammen zählen auch die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen (vor allem Kurzarbeitsregelungen und die konventionelle Arbeitslosenversicherung), auf die gesondert eingegangen wird.

In der Summe sind diese Programme hauptsächlich für die steigenden Haushaltsdefizite (vgl. Tabelle 2) verantwortlich, da sie höhere Ausgaben und niedrigere Einnahmen (wegen der Steuererleichterungen) verursachen. In ihrer Masse sind sie strukturkonservativ, da sie versuchen, bestehende Einkommensstrukturen zu erhalten. Zukunftsweisende Maßnahmen finden sich in Spalte 3 der Tabelle 3 und konzentrieren sich auf Klimaschutz, Digitalisierung, E-Mobilität, Infrastruktur, Forschung und Entwicklung. Nicht berücksichtigt sind hier die geplanten Maßnahmen mit Mitteln aus dem im Juli 2020 beschlossenen EU-Programm Next Generation EU, da sie erst im Laufe von 2021 zum Einsatz kommen.

Eine Sonderstellung nehmen die Ausgaben ein, die direkt zur Bekämpfung der Pandemie dienen (z. B. für Krankenhäuser oder Impfstoffe). Zwar sind generell die Ausgaben für Gesundheit während der Pandemie nicht gestiegen (EIU, 2020), da andere Behandlungen unterlassen wurden, aber es kommen noch erhebliche Ausgaben für Impfungen auf die Länder zu. Die Kosten für den Impfstoff allein können bis zu 70 Euro/Impfling betragen. Sollten nur 60 % der Bevölkerung geimpft (um Herdenimmunität zu erreichen) werden, so liegt der Aufwand bei ca. 40 Euro/Einwohner. Für die USA sind das etwa 13 Mrd. Euro, für Deutschland über 3 Mrd. Euro, für große europäische Länder über 2 Mrd. Euro, für kleinere immer noch 400 Mio. Euro. Dazu kommen noch die Kosten der Impfaktion selbst.

Arbeitsmarktpolitik

Ein starker Anstieg der Arbeitslosigkeit war unvermeidlich angesichts des staatlich verordneten Lockdowns und der Zurückhaltung der Bevölkerung, bestimmte, kontakt­intensive Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen. Die Reaktion der Regierungen lässt sich in zwei Varianten unterteilen: Beschäftigungsstabilisierung, vor allem durch Kurzarbeit, und Verbesserung der traditionellen Arbeitslosenunterstützung. Bei der Beschäftigungsstabilisierung befürchten manche Fachleute eine zu starke Strukturkonservierung, die eine Reallokation der Arbeit behindert. Das einzige Land ohne solche Programme sind die USA. Vor allem in der Phase des Abklingens der Krise treten dazu Maßnahmen der Beschäftigungsförderung (z. B. Lohnsubventionen bei Neueinstellungen, Ausbildung). Dazu zählen im weiteren Sinne auch viele der Programme, die die Kaufkraft stabilisieren und private und öffentliche Investitionen fördern und so dazu beitragen, neue Jobs zu schaffen.

Tabelle 4 gibt einen Überblick über die Maßnahmen in den ausgewählten Ländern. Wie man sieht, lag der Schwerpunkt in der Beschäftigungssicherung durch partielle staatliche Übernahme der Lohnzahlungen (Ausnahme: USA). Viele dieser Programme wurden über ihren ursprünglichen Zeitrahmen über 2021 hinaus verlängert. Es bleibt abzuwarten, welche beschäftigungspolitischen Strategien langfristig erfolgreicher sind. In jedem Fall sind Maßnahmen sinnvoll, die die Qualifizierung und Umschulung von Arbeitskräften unterstützen, um ihre Integration in eine – möglicherweise stark veränderte – Post-Corona-Ökonomie zu erleichtern. Je weniger stark die Pandemie die Strukturen verändert, desto nützlicher sind Politiken, die auf den Erhalt von bestehenden Arbeitsplätzen setzen.

Deutschland im internationalen Vergleich

Deutschland ging ins Coronajahr 2020 mit einer im internationalen Vergleich guten Wirtschaftslage: Die Beschäftigung war hoch und die Arbeitslosigkeit relativ niedrig (3 %) trotz schwachen Wachstums 2019. Der Staatshaushalt war mehr als ausgeglichen („schwarze Null“) und der Schuldenstand niedrig (unter 60 % des BIP). Zu Beginn der Pandemie im Frühjahr 2020 reagierte das Land etwas zögerlich, aber dann doch entschlossen, sodass in der ersten Welle relativ wenig Opfer zu beklagen waren. Der Konjunktureinbruch war trotzdem massiv. Die zweite, tödlichere Welle ab Oktober 2020 bedroht die Erholung. Die wirtschaftspolitische Reaktion brach mit der heiligen Kuh „schwarze Null“ und lieferte einen für Deutschland ungewöhnlich starken, schuldenfinanzierten Konjunkturimpuls, der durch die Geldpolitik der EZB massiv erleichtert wurde. Der Mix zwischen Einkommenssicherung und Modernisierung war eher konservativ. Einen detaillierten Vergleich nach Politikfeldern liefert Tabelle 5.

Allgemein ist festzuhalten, dass sich die Konjunkturprogramme innerhalb der OECD-Länder stark ähneln. Zwar gibt es in jedem Land andere Akzente und spezielle Programme, aber der grundsätzliche Instrumentenkasten in den diversen Politikfeldern ist weitgehend derselbe, wenn auch die Einsatzintensität variiert. Deutschland liegt im Mittelfeld und damit unter seinen Möglichkeiten angesichts der guten Ausgangslage. Eine solide Bewertung der Programme würde eine Wirkungsanalyse erfordern, für die bisher kaum belastbare Daten vorliegen. Eine Kausalzuordnung von Ergebnissen (z. B. Wachstums- und Arbeitslosigkeitsraten) zu Politiken wäre zusätzlich problematisch. Man könnte immer einwenden, dass es ohne diese Maßnahmen schlimmer gewesen wäre. Im Ländervergleich müsste außerdem die unterschiedliche Wirtschaftsstruktur, politische Handlungsfähigkeit und Corona­-Betroffenheit der Vergleichsländer berücksichtigt werden. Daher seien hier nur einige vorläufige Bemerkungen zum deutschen Konjunkturpaket gemacht:

• Pluspunkte: Pragmatische Bereitschaft zu höheren Ausgaben und Staatsschulden; großzügige Kurzarbeitsregelung (traditionelle deutsche Stärke); einige Zukunftsinvestitionsprogramme (wie Digitalisierung, E-Mobilität, Klimaschutz).
• Minuspunkte: Hilfen ohne gezielte direkte Förderung des Konsums (Mehrwertsteuersenkung fast nutzlos); einseitiger Fokus auf Einkommens- und Beschäftigungssicherung ohne deutliche Priorisierung der sozial Schwachen; keine klare, kohärente Zukunftsstrategie für eine Post-Corona-Wirtschaft mit entsprechenden Investitionsprioritäten.

Ausblick und Exit-Strategie

Die meisten Länder haben angesichts der zweiten Welle und der absehbar noch länger andauernden Pandemie ihre Stützungsprogramme 2021 verlängert. Erst für das zweite Halbjahr rechnen viele Regierungen, internationale Organisationen und Forschungsinstitute mit einer Konjunkturerholung. Dann können viele Programme auslaufen, womit die Staatsausgaben auf ihr normales Niveau zurückkehren und die Einnahmen bei wieder „normaler“ Besteuerung zunehmen. Umstritten ist allerdings das Tempo der Normalisierung. Eine zu schnelle Konsolidierung der Staatshaushalte könnte die aufkommende Konjunktur abwürgen. Diese Gefahr droht in Deutschland ab 2022 (nach der Bundestagswahl). Ähnliches gilt für die Geldpolitik. Die meisten Zentralbanken planen nur ein langsames Zurückfahren der Anleihekäufe und ein noch späteres Anheben der Zinsen, solange eher Deflations- als Inflationsgefahren drohen und die hochverschuldeten Staaten bei höheren Zinsen in eine Schuldenkrise geraten könnten.

Unklar ist auch der Weg zu einem Schuldenabbau, soweit er überhaupt ein wünschenswertes Ziel darstellt. Selbst eine längere Phase ausgeglichener Haushalte würde nur bei ordentlichem nominalen BIP-Wachstum die Schuldenstandsquote (= Schulden/BIP) langsam sinken lassen. Optionen eines schnelleren Schuldenabbaus durch Haushaltsüberschüsse würden Ausgabenkürzungen und/oder Steuererhöhungen erfordern. Beides könnte das Wachstum einbrechen lassen und eine Deflation auslösen, womit – entgegen dem eigentlichen Ziel – die Schuldenstandsquote wieder steigen würde (wie z. B. in Griechenland durch die Sparpolitiken ab 2010). Dies könnte eventuell vermieden werden, wenn die Steuererhöhungen weder Konsum noch Investitionen beeinträchtigen würden, was vor allem bei einer Besteuerung hoher Einkommen und Vermögen wahrscheinlich wäre. Noch radikalere Konzepte sehen eine Vermögensabgabe (etwa nach dem Modell des deutschen Lastenausgleichs nach dem Zweiten Weltkrieg) vor.

Oft wurde gefordert, die massiven Staatsausgaben in der Pandemie dafür einzusetzen, ohnehin notwendige Modernisierungsprozesse umzusetzen oder zumindest anzustoßen („Building back better“). Diese Priorität reibt sich mit den etablierten Interessen, bestehende Einkommensquellen zu erhalten. Obendrein konkurrieren auch innerhalb dieses weit gefassten Imperativs unterschiedliche Ziele: Klimaschutz, bessere Vorbereitung auf künftige Pandemien, Digitalisierung (vor allem im Bildungs- und Gesundheitssystem), E-Mobilität, Forschung und Entwicklung und Behebung von Defiziten in der Infrastruktur. Sie alle finden sich in wechselnder Zusammensetzung in den meisten nationalen Programmen, haben aber quantitativ oft ein vergleichsweise geringes Gewicht gegenüber der Einkommenssicherung. Das gilt auch für Deutschland. Indirekt trägt aber auch die Einkommenssicherung zur Modernisierung der Wirtschaft bei, wenn etwa Haushalte die Finanzmittel für neue Bedürfnisse (z. B. Digitalisierung) einsetzen, die sie erhalten und nicht für herkömmliche Zwecke (wie Reisen, Veranstaltungen, Gastronomie etc.) ausgeben wollen oder können.

Diese Studie wurde im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung erstellt.

Literatur

BIS (o. D.), https://www.bis.org/cbanks.htm (18. März 2020).

Bruegel (2020), The fiscal response to the economic fallout from the coronavirus, https://www.bruegel.org/publications/datasets/covid-national-dataset/ (18. März 2020).

EIU (2020) Covid-19:the impact on healthcare expenditure, https://www.eiu.com/n/campaigns/covid-19-the-impact-on-healthcare-expenditure/#mktoForm_anchor (20.4.2021)

ILO (International Labour Organization) (2020), https://www.ilo.org/emppolicy/Whatsnew/WCMS_754961/lang--en/index.htm (18. März 2020).

IWF (2020), World Economic Outlook, https://www.imf.org/en/Publications/WEO/weo-database/2020/October/download-entire-database (18. März 2020).

OECD (2020), Tackling coronavirus (COVID-19), Policy responses, http://www.oecd.org/coronavirus/en/policy-responses (18. März 2020).