Treibhausgasneutralität 2045/2050: Verschärfung der nationalen und der europäischen Klimaziele –

Das belegt: Der Umsetzung der Energiewende ist nicht mit einer Verringerung des Stromverbrauchs gedient. Die angestrebte Transformation der Energieversorgung aus einem fossilen Zeitalter in ein von erneuerbaren Energien dominiertes System erfordert vielmehr eine zunehmende Elektrifizierung. Damit kann ein wesentlicher Beitrag geleistet werden, die ambitionierten Ziele zu erreichen, für die das Pariser Klimaabkommen 2015 den Rahmen gesetzt hat.

Vorgaben der Europäischen Union

Die Treibhausgasemissionen der EU27 haben sich von 4.871 Mio. t CO₂-Äquivalenten (1990) um 1.621 Mio. t entsprechend 25,9 % auf 3.610 Mio. t CO₂-Äquivalente (2019) verringert (European Environment Agency, 2021). Gemäß dem am 10./11. Dezember 2020 vom Europäischen Rat gefassten Beschluss sollen die Netto-Treibhausgasemissionen der EU27 bis 2030 um mindestens 55 % gegenüber 1990 gesenkt werden. Bis 2050 soll Treibhausgasneutralität erreicht werden. Am 21. April 2021 konnte nach vorangegangenen Trilogverhandlungen eine diesbezügliche Einigung zwischen Europäischem Parlament und dem Rat der EU erzielt werden. Am 9. Juli 2021 ist das Europäische Klimagesetz im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden und Ende Juli 2021 in Kraft getreten.1

Das für 2030 verschärfte Klimaziel (zuvor galt die Zielvorgabe -40 %) bedeutet, dass im laufenden Jahrzehnt eine stärkere Reduktionsleistung erfolgen muss als in den gesamten drei Jahrzehnten zuvor. Dies ist auch deshalb sehr ambitioniert, weil die Konsequenzen der Wiedervereinigung in Deutschland auf Höhe und Struktur des Energieverbrauchs in den neuen Bundesländern sowie die Sondereffekte in den Beitrittsstaaten zur EU (starker Rückgang energieintensiver Industrien in den osteuropäischen Mitgliedstaaten und verbesserte Effizienz durch marktwirtschaftliche Strukturen) nicht wiederholbar sind. Der für 2030 vorgegebene somit sehr ehrgeizige Zwischenschritt wird als erforderlich angesehen, um die im Rahmen des Green New Deal beschlossene Treib­hausgasneutralität der EU bis 2050 zu gewährleisten.

Am 14. Juli 2021 hat die Europäische Kommission das „Fit for 55 Package“ vorgelegt. Mit den darin unterbreiteten Legislativvorschlägen präsentiert die Kommission die Rechtsinstrumente für die Verwirklichung der im Europäischen Klimagesetz vereinbarten Ziele. Sie kombinieren folgende Maßnahmen: Emissionshandel für neue Sektoren und strengere Auflagen im Rahmen des bestehenden Emissions­handelssystems der EU; verstärkte Nutzung erneuerbarer Energien; mehr Energieeffizienz; schnellere Einführung emissionsarmer Verkehrsträger und der entsprechenden Infrastruktur und Kraftstoffe; Angleichung der Steuerpolitik an die Ziele des europäischen Grünen Deals; Maßnahmen zur Prävention der Verlagerung von CO₂-Emissionen; Instrumente zur Erhaltung und Vergrößerung unserer natürlichen CO₂-Senken (Europäische Kommission, 2021).

Schlüsselinstrument für eine kosteneffiziente CO₂-Minderung ist die CO₂-Bepreisung.

• Durch das EU-ETS werden die CO₂-Emissionen von Anlagen der Energiewirtschaft und der energieintensiven Industrie bereits seit 2005 bepreist. Für dieses Cap-and-Trade-System wird die bestehende Zielvorgabe zur Reduktion der CO₂-Emissionen von bisher -43 % bis 2030 gegenüber dem Stand des Jahres 2005 auf -61 % verschärft. Damit verbunden ist eine Erhöhung des linearen Reduktionsfaktors in der vierten Handelsperiode des ETS (2021 bis 2030) von bisher 2,2 % pro Jahr auf 4,2 % pro Jahr – dies nach einer einmaligen Senkung der Emissionsobergrenze um 117 Mio. Zertifikate (Umbasierung). Ein weiterer Vorschlag der Kommission ist, die kostenlosen Emissionszertifikate für den Luftverkehr schrittweise abzuschaffen und mit dem internationalen System zur Verrechnung und Reduzierung von CO₂ für die internationale Luftfahrt (CORSIA) gleichzuziehen sowie Schifffahrtsemissionen erstmals in das EU-ETS einzubeziehen.

• Im ETS-Sektor soll die gegenwärtig für die Stahlindustrie und andere Branchen noch bestehende kostenfreie Zuteilung von Zertifikaten durch einen „Carbon Border Adjustment Mechanism“ (CBAM) ersetzt werden, sofern und gegebenenfalls sobald der neue Mechanismus in Kraft gesetzt wird. Der Vorschlag der EU-Kommission sieht gleichwohl vor, dass die freie Zuteilung von Zertifikaten zugunsten von Industrieproduktionen, die nicht vom CBAM erfasst sind, wie Chemie, Papierindustrie und Öl-Raffinerien, fortgesetzt wird. Für Produkte, die den CBAM-Regeln unterliegen, ist ein schrittweiser Abbau der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten angedacht – mit Enddatum 2035.
• Die Vorgaben zur CO₂-Emissionsminderung für die Sektoren, die nicht in das ETS einbezogen sind, werden ebenfalls verschärft. Sie lauten jetzt für die EU -40 % bis 2030 gegenüber 2005 im Vergleich zu bisher -30 %. Anders als für den bestehenden ETS-Sektor, der nur eine EU-weite Zielvorgabe beinhaltet, gelten für die Non-ETS-Sektoren nationale Verpflichtungen auf Basis der Effort-Sharing-Regulation. Für Deutschland belief sich die Verpflichtung zur CO₂-Rekuktion dieses Sektors bis 2030 bisher auf -38 % gegenüber 2005. In einer Lastenteilungsverordnung werden den Mitgliedstaaten neue strengere Emissionssenkungsziele für Gebäude, Verkehr, Landwirtschaft, Abfallwirtschaft und kleine Unternehmen zugewiesen – im Fall von Deutschland jetzt -50 % bis 2030 gegenüber 2005.
• Für die Treibstoff- und Brennstoffversorgung im Straßenverkehr und im Gebäudesektor wird 2026 ein separates neues Emissionshandelssystem eingeführt. Die im Rahmen dieses Systems vorgesehene Menge an Zertifikaten soll ab 2026 jedes Jahr mit einem linearen Reduktionsfaktor angepasst werden, der auf 2024 als Basisjahr aufsetzt. Ausgehend von der für 2024 festgelegten Menge soll der Reduktionsfaktor mit jährlich 5,15 % angesetzt werden. Ab 2028 soll der Reduktionsfaktor 5,43 % betragen, wobei die durchschnittlichen Emissionen von 2024 bis 2026 als Grundlage herangezogen werden.

Des Weiteren sehen die Vorschläge der Kommission unter anderem folgende Zielverschärfungen vor:

• Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien am Energiemix der EU bis 2030 auf 40 % gegenüber dem bisher gültigen Zielwert von 32 %. 2019 belief sich der Anteil erneuerbarer Energien am Energieverbrauch der EU auf 19,7 %.
• Verschärfung des Energieeffizienzziels für 2030 von bisher 32,5 % auf 36 % für den Endenergieverbrauch und 39 % für den Primärenergieverbrauch. Die neuen Zielwerte sind allerdings nicht unmittelbar mit der bisher gültigen Vorgabe vergleichbar. So ist das neue Ziel auf Basis des Referenzszenarios aus dem Jahr 2020 kalkuliert worden, während das bisherige Effizienzziel an das Referenzszenario zur Entwicklung des Energieverbrauchs aus dem Jahr 2007 anknüpft. Das jetzt vorgeschlagene Ziel ist darauf gerichtet, dass der Energieverbrauch 2030 um mindestens 9 % im Vergleich zur Projektion des Referenzszenarios von 2020 niedriger ausfällt. Der Endenergieverbrauch der EU27 soll demzufolge 2030 auf höchstens 787 Mtoe und der Primärenergieverbrauch auf höchstens 1.023 Mtoe begrenzt bleiben.
• Erhöhung des Ambitionsniveaus beim CO₂-Emissionsstandard neuer Autos. So sollen die Emissionen für die Neuwagenflotte ab 2030 um 55 % (bisher 37,5 %) und ab 2035 um 100 % die für 2021 geltenden 95 Gramm je Kilometer unterschreiten. Für leichte Nutzfahrzeuge betragen die Vorgaben -50 % ab 2030 (bisher -31 %) und -100 % ab 2035. D. h., ab 2035 sollen die Emissionen von Neuwagen auf Null gebracht werden.
• Für den CO₂-Abbau durch natürliche Senken wird ein EU-Gesamtziel von 310 Mio. t bis 2030 (bisher 268 Mio. t) festgelegt. Mit nationalen Zielvorgaben soll sichergestellt werden, dass bis 2035 Klimaneutralität in den Sektoren Landnutzung, Forstwirtschaft und Landwirtschaft – auch bei den landwirtschaftlichen Nicht-CO₂-Emissionen aus z. B. dem Einsatz von Düngemitteln oder der Viehhaltung – erreicht wird.

Die zuletzt 2003 aktualisierte Richtlinie zu Vorschriften und Mindestsätzen für die Verbrauchsteuern auf Energie­erzeugnisse, die als Kraft- oder Heizstoffe verwendet werden, und auf Strom wird auf die Energie- und Klimapolitik der EU abgestimmt. Kraft- und Heizstoffe sollen künftig gemäß ihrem Energiegehalt und ihrem ökologischen Fußabdruck statt nach Maßgabe der Menge besteuert werden. Fossile Brennstoffe, die als Kraftstoff für den Luft- und Seeverkehr innerhalb der EU eingesetzt werden, sollen in der EU nicht länger von der Energiesteuer befreit werden.

Nach dem Vorschlag der Kommission soll eine Aufstockung der Mittel für den Innovation Fund und den Modernisation Fund der EU erfolgen. Unter dem Innovation Fund wird die Einführung einer gesetzlichen Basis für „Carbon Contracts for Difference“ (CCfDs) erwogen – ein neues Instrument, das für Investitionen in innovative klimafreundliche Technologien eine fixe Preiserstattung für CO₂-Emissionsreduktionen anbietet, unabhängig von der Höhe des jeweiligen CO₂-Preises. So könnten CCfDs zur Unterstützung von Investitionen in die Produktion und die Speicherung von Wasserstoff genutzt werden. Außerdem beabsichtigt die Kommission eine zusätzlich finanzielle Unterstützung für „Carbon Capture and Utilization“ (CCU), soweit das CO₂ dauerhaft in Produkten gebunden wird.

Aus einem neuen Klima-Sozialfonds erhalten die Mitgliedstaaten finanzielle Mittel, die sie Bürger:innen zur Unterstützung von Investitionen in Energieeffizienz, neue Heiz- und Kühlsysteme sowie sauberere Mobilität zur Verfügung stellen können. Finanziert wird der Klima-Sozialfonds mit einem Betrag aus dem EU-Haushalt, der 25 % der erwarteten Einnahmen aus dem Emissionshandel für Brenn- bzw. Treibstoffe im Gebäudesektor und Straßenverkehr entspricht. Nach einer Änderung des mehrjährigen Finanzrahmens können dann aus dem Fonds für den Zeitraum 2025 bis 2032 von den Mitgliedstaaten 72,2 Mrd. Euro in Anspruch genommen werden. Da vorgeschlagen wird, dass die Mitgliedstaaten Mittel in derselben Höhe bereitstellen, könnte der Fonds 144,4 Mrd. Euro für einen sozialverträglichen Übergang mobilisieren.

Zur Vermeidung von Carbon Leakage als mögliche Folge der internationalen Vorreiterrolle der EU bei den Klimazielen schlägt die EU-Kommission ein CO₂-Grenz­ausgleichssystem für Importe aus Drittstaaten vor. Mit dem geplanten CBAM soll sichergestellt werden, dass für importierte Produkte die gleiche CO₂-Bepreisung zur Anwendung kommt, die für die Produktion in der EU im Rahmen des ETS gilt. Nach dem Vorschlag der Kommission soll es eine Übergangsphase von 2023 bis Ende 2025 geben, in der die Importeure die CO₂-Emissionen melden müssen, die mit den vom System erfassten Gütern verbunden sind, ohne bereits einen finanziellen Ausgleich zahlen zu müssen. Eckpunkte des Systems, das 2026 voll funktionsfähig sein soll, sind:

Bei Importen aus Drittstaaten, für die der CBAM zur Anwendung kommen soll, wären detaillierte Angaben zu den eingeführten Waren zu machen. Dazu gehören die Art des Produkts und die Menge, Ursprungsland und eine Berechnungsgrundlage für die durch das Erzeugnis entstandenen CO₂-Emissionen. Die Importeure bzw. Lieferanten aus Drittstaaten sollen verpflichtet werden, digitale CBAM-Zertifikate im Umfang der jeweils ermittelten CO₂-Emissionen zu erwerben. Der Preis der Zertifikate wäre mit den jeweils gültigen Kosten für die EU-ETS-Zertifikate (EUA) verbunden – basierend auf den durchschnittlichen EUA-Notierungen der jeweiligen Woche. Folgende Erzeugnisse sollen zunächst erfasst werden: Zement, Strom, Düngemittel, Eisen, Stahl und Aluminium.

Der CBAM soll für die direkten Emissionen von Treibhausgasen während des Herstellungsverfahrens der betroffenen Produkte zur Anwendung kommen. Bis zum Ende des Übergangszeitraums will die Kommission bewerten, wie das Instrument funktioniert, ob sein Anwendungsbereich auf weitere Produkte und Dienstleistungen – auch entlang der Wertschöpfungskette – ausgeweitet werden soll und ob auch indirekte Emissionen, also CO₂-Emissionen aus dem zur Herstellung der Ware verwendeten Strom, erfasst werden sollen. Im Fall von Stromimporten soll sich die Zertifikatpflicht an Standardwerten orientieren, die den EU-weiten Erzeugungsmix reflektieren, es sei denn, der Lieferant aus dem Drittstaat kann belegen, dass der Strom mit – im Vergleich zum EU-Erzeugungsmix – niedrigeren spezifischen CO₂-Emissionen pro kWh erzeugt wurde. Schließlich ist eine Kompensation für im Herkunftsland gezahlte CO₂-Preise vorgesehen. So kann ein EU-Importeur bzw. Exporteur in die EU bei der Kommission einen Abzug von der Importabgabe in Höhe des im Herkunftsland gezahlten CO₂-Preises für die in dem importierten Produkt enthaltenden CO₂-Emissionen geltend machen.

Internationale Verständigung auf Mindestpreis für CO₂

Bereits die dargelegten Punkte, die nur eine sehr komprimierte Wiedergabe des in 36 Artikeln gefassten Verordnungsvorschlags der EU-Kommission darstellen, geben einen Hinweis auf den enormen bürokratischen Aufwand, der mit der Einführung des CO₂-Grenzausgleichssystems verbunden wäre, das von der Kommission als Schutzschirm gegen Abwanderung von Industrieproduktion in Drittstaaten aufgrund CO₂-Preis-bedingter Wettbewerbsnachteile vorgeschlagen wird. Zudem gibt es berechtigte Zweifel, ob ein Carbon Border Adjustment, also eine Art Klimazoll auf importierte Produkte, ein geeignetes Mittel ist, um Carbon Leakage zu verhindern. Zum einen besteht eine Vielzahl ungelöster methodischer Probleme. Dazu gehört unter anderem die Frage, welcher CO₂-Fußabdruck in einem importierten Produkt enthalten ist, das mehrere Wertschöpfungsstufen in verschiedenen Ländern durchlaufen haben kann. Eine weitere Frage ist, wie viel davon aufgrund außerhalb der EU bestehender CO₂-Bepreisungssysteme bereits kostenseitig internalisiert ist. Eine sachgerechte Ermittlung wäre um so aufwändiger, je mehr Produkte – über Zement, Eisen und Stahl, Dünger, Strom sowie Aluminium hinaus – mit deutlich komplexeren Wertschöpfungsschritten in das System einbezogen werden. Weiterhin bietet der CBAM keine Kompensation für Produkte, die aus der EU in Drittstaaten exportiert werden. Zudem bestehen Zweifel hinsichtlich der WTO-Kompatibilität von Carbon Border Adjustments. Schließlich sind Gegen­reaktionen betroffener Länder – etwa in Form von Retaliationszöllen – zu erwarten, was sich negativ auf die in der EU bestehende exportorientierte Industrie auswirken würde.

Was folgt aus dieser Situation? Der Schlüssel zur Lösung der Problematik liegt in einer Verstärkung der internationalen Kooperation statt in der Verfolgung eines Konfrontationskurses. In Verhandlungen sollte angestrebt werden, dass die wesentlichen Wettbewerber auf den Weltmärkten, etwa die G20, in vergleichbarem Maß ebenfalls CO₂-Kosten internalisieren. Ein solches Prinzip der Reziprozität könnte durch die Verständigung auf eine internationale Angleichung der Preise für CO₂, in einem ersten Schritt möglicherweise in Form einer Erhebung von Mindestpreisen für CO2, gestaltet werden. Solange dies noch nicht erreicht ist, könnten die Fortführung der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten an Industrieunternehmen in der EU und die Förderung von deren Transformation als Brücke fungieren.

Im Ergebnis ist die Abschottung des europäischen Binnenmarkts durch Zollschranken die falsche Antwort auf eine globale Herausforderung. Vielmehr gilt es, internationalen Handel und Kooperation zu stärken. Dies betrifft auch oder sogar ganz besonders die Regeln der internationalen Klimaschutzarchitektur. Nur globale Zusammenarbeit und vergleichbare weltweite Klimaschutzambitionen können das Klima wirksam schützen. Auch das Bundesverfassungsgericht stellt in seinem Beschluss vom 24. März 2021 fest: „Das Klimaschutzgebot verlangt vom Staat international ausgerichtetes Handeln zum globalen Schutz des Klimas und verpflichtet, im Rahmen internationaler Abstimmung auf Klimaschutz hinzuwirken.“ Der globale Charakter von Klima und Erderwärmung schließt zwar eine Lösung der Probleme des Klimawandels durch einen Staat allein aus, so das Bundesverfassungsgericht. Gleichwohl kann sich der Staat „seiner Verantwortung nicht durch den Hinweis auf die Treibhausgasemissionen in anderen Staaten entziehen“.

Der somit grundsätzlich zu befürwortende Green New Deal der EU kann aber nur dann ein Erfolgsmodell werden, wenn die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft zumindest gewahrt, am besten sogar gestärkt wird. Das gilt analog auch für nationale Maßnahmen. Die internationale Verständigung auf einen Mindestpreis für CO₂ ist Carbon Border Adjustments deutlich überlegen. Bevor Klimazölle eingeführt werden, sollte zunächst dieser Weg beschritten werden – verbunden mit der Ambition, Carbon Border Adjustments als Mittel gegen Carbon Leakage einzusetzen obsolet werden zu lassen (Felbermayr und Schmidt, 2021). Bei erfolgreicher internationaler Verständigung auf CO₂-Mindestpreise könnte zudem das gegenwärtige System der Mengenbegrenzungen von Treibhausgasemissionen über Nationally Determined Contributions wirksam ergänzt, wenn nicht sogar ersetzt werden (Ockenfels, 2021). Eine CO₂-Bepreisung in international vergleichbarer Höhe ist kleinteilig angelegten Förderinstrumenten und Verbotsregelungen deutlich darin überlegen, die in Paris vereinbarten Klimaziele kosteneffizient zu erreichen.

• 1 Verordnung (EU) 2021/1119 des Europäischen Parlaments und des Rats vom 30. Juni 2021 zur Schaffung des Rahmens für die Verwirklichung der Klimaneutralität und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 401/2009 und (EU) 2018/1999 (Europäisches Klimagesetz), Amtsblatt der Europäischen Union, L 243, 64. Jahrgang, 9. Juli 2021.