Bereits vor der russischen Invasion in der Ukraine haben wir einen seitdem breit diskutierten Vorschlag für einen Gaspreisdeckel für den Grundbedarf von Haushalten vorgelegt (Dullien und Weber, 2022a, 2022b). Die Situation hat sich seitdem enorm verschärft. Mit der sukzessiven Reduktion der von Russland nach Deutschland gelieferten Gasmengen hat auch der Erdgaspreis in den vergangenen Wochen neue Rekordstände erreicht. Zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Artikels (Anfang August 2022) waren an den Terminmärkten für die Lieferung einer Megawattstunde (MWh) Gas bis über die Jahreswende 2022/23 hinaus knapp unter 200 Euro fällig – Anfang 2021 war Erdgas noch für rund 20 Euro pro MWh gehandelt worden.
Den notwendigen Gasgrundbedarf von Haushalten von diesen Preisexplosionen abzuschirmen, ist daher dringender denn je. Gleichzeitig gilt es, Gas einzusparen um auf drohende Knappheit vorzubereiten. Unser Vorschlag verbindet eine preisgedeckelte Gasgrundsicherung mit preisbasierten Anreizen zum Gassparen für den verbleibenden Verbrauch. Im Folgenden legen wir die gesellschaftliche und gesamtwirtschaftliche Dringlichkeit des Problems der Gaspreise dar, gehen auf Variationen unseres Vorschlags ein und räumen vorgebrachte Kritikpunkte aus.
Haushalte von hohen Preisen abschirmen
Die Gaspreise spielen bereits jetzt eine herausragende Rolle in der insgesamt deutlich gestiegenen Inflation, obwohl der Gaspreisanstieg im Großhandel aufgrund oftmals lang laufender Verträge und vorausschauender Beschaffung durch die Versorgungsunternehmen bislang nur unvollständig an die Privathaushalte weitergegeben wurden. Knapp 1,5 Prozentpunkte des Anstiegs der deutschen Verbraucherpreise im Juni 2022 um 7,6 % zum Vorjahr lassen sich dabei direkt auf den Anstieg der Endpreise für Gas zurückführen, bei Familien mit geringen Einkommen dürfte die Belastung durch den hohen Gaspreis aufgrund des größeren Gewichts der Haushaltsenergie in ihrem Warenkorb noch einmal größer ausfallen (Dullien und Tober, 2022). In den kommenden Monaten ist mit einem weiteren Anstieg zu rechnen, wenn ein weiterer Teil des Großhandelspreisanstiegs an die Haushalte weitergegeben wird und eine Umlage zur Finanzierung der Kosten der Rettung des Gashändlers Uniper auf die Gaspreise umgelegt wird. Dies wird absehbar zu weiteren Belastungen bis hin zu sozialen Verwerfungen führen. Für eine Familie mit einer durchschnittlichen 100-Quadratmeterwohnung und einem jährlichen Verbrauch von 14.000 kWh ergibt sich schon bei dem durchschnittlichen Preisanstieg in den vergangenen zwölf Monaten von 6,5 auf geschätzt 10,4 Cent pro kWh Mehrkosten von mehr als 500 Euro pro Jahr; wird ein Großhandelspreis von 180 Euro pro MWh vollständig an die Endverbraucher:innen weitergegeben, liegen die jährlichen Mehrbelastungen für einen solchen Haushalt bereits bei mehr als 2.500 Euro.
Dieser Anstieg der Heizkostenbelastung dürfte dann deutlich stärker ausfallen als bei typischen Haushalten mit Ölheizung – die Preise für Heizöl haben sich im Jahresvergleich „nur“ verdoppelt. Haushalte mit niedrigem Einkommen werden besonders hart getroffen. Ausgaben für Gas machten hier bereits vor der gegenwärtigen Eskalation mit 6 % des Einkommens einen rund 50 % höheren Anteil aus als beim Medianhaushalt und mehr als viermal so viel wie beim reichsten Dezil (Kröger, Longmuir, Neuhoff und Schütze, 2022). Die zusätzlichen Belastungen würden um ein Mehrfaches stärker Geringverdienerhaushalte treffen. Hinzu kommt, dass die Möglichkeit, die Mehrkosten zu tragen, bei Haushalten mit geringeren Einkommen niedriger ist, weil diese oft auch keine Ersparnisse haben, mit denen sie vorübergehend höhere Belastungen auffangen können und gleichzeitig von der hohen Nahrungsmittelinflation stärker betroffen sind als Haushalte mit höheren Einkommen. Zugleich ist das Sparpotenzial bei Geringverdienenden sehr viel kleiner aufgrund des niedrigeren absoluten Verbrauchs.
Anders als Preise für die meisten Güter und Dienstleistungen hat der Gaspreis eine gesamtwirtschaftlich relevante Rolle. Der Preisanstieg beim Haushaltsgas alleine könnte alle Versuche der Europäischen Zentralbank zunichte machen, im kommenden Jahr die Inflationsrate wieder in die Nähe des Ziels von 2 % zu bringen. Würde ein Großhandelspreis von 180 Euro pro MWh-Stunde an die Endkundschaft weitergegeben, wäre mit einem Endpreis in Deutschland von ca. 25 Cent pro kWh zu rechnen. Aus den Daten von Eurostat zum durchschnittlichen Gaspreis im ersten Halbjahr 2021 und dem Teilindex der Verbraucherpreisstatistik von Destatis lässt sich schätzen, dass die Haushalte in Deutschland zuletzt (im Juni 2022) etwa 10,4 Cent pro kWh gezahlt haben. Damit stände ein weiterer Anstieg um etwas mehr als 140 % an. Ein solcher Anstieg der Gaspreise würde den Verbraucherpreisindex um etwa 5 % erhöhen, oder anders ausgedrückt: Würde die Anpassung der Endpreise beim Gas an dieses Großhandelspreisniveau in den kommenden zwölf Monaten vollständig umgesetzt, würde dies alleine etwa 5 Prozentpunkte zur aktuellen Inflationsrate beitragen.
Bisherige Maßnahmen und Diskussionen um Gaspreisdeckel
Die Bundesregierung hat mit ihren vor der Sommerpause verabschiedeten Entlastungen wie der Energiepauschale, der Erhöhung von Freibeträgen in der Einkommensteuer, dem Tankrabatt und dem 9-Euro-Ticket bereits einen ersten Schritt getan, um die Privathaushalte in Deutschland für die überschießenden Inflation zu kompensieren. Laut Dullien et al. (2022) gleichen die Maßnahmen für eine vierköpfige Familie mit einem monatlichen verfügbaren Einkommen von 2.000 bis 2.500 Euro rund zwei Drittel der Mehrbelastungen durch hohe Energie- und Nahrungsmittelpreise aus, bei Besserverdienenden immer noch ein Drittel, auch wenn es Lücken bei Rentner:innen und Studierenden gibt und Alleinerziehende und Ein-Verdiener-Haushalte benachteiligt sind. Allerdings kompensieren die verabschiedeten Entlastungen der Bundesregierung nur einen Teil der bisherigen Mehrbelastungen aus 2022, nicht aber die absehbaren Belastungen 2023, und vor allem nicht die absehbaren Anstiege beim Gaspreis.
Dies dürfte erklären, warum der Vorschlag eines Gaspreisdeckels in den vergangenen Monaten zunehmend Zuspruch erhalten hat. So haben sich Befürworter:innen entlang des gesamten politischen Spektrums gefunden. Der CSU-Vorsitzende Alexander Dobrindt sowie der stellvertretende Vorsitzende der Unionsfraktion, Jens Spahn, haben ebenso einen Deckel für den Gasgrundverbrauch gefordert wie der DGB, die IG Metall, der Mieterbund und die Fraktion der Linken im Bundestag.
Konkret wurde in Dullien und Weber (2022a) vorgeschlagen, jedem Haushalt eine feste Zahl an Kilowattstunden als Grundbedarf an Gas zu einem gedeckelten Preis zu garantieren, der in der Nähe des durchschnittlichen Gaspreises im ersten Halbjahr 2021 liegen sollte. Als Option war eine Staffelung des Grundbedarfs nach Haushaltsgröße vorgesehen. Für diesen verbilligt abgegebenen Grundverbrauch sollten die Versorgungsunternehmen eine gewisse Kompensation vom Staat erhalten, um die Kostendeckung zu sichern. Dies würde nicht nur Haushalte entlasten, sondern auch die gemessene Inflationsrate drücken. In der öffentlichen Diskussion wurden dann auch Varianten des Gaspreisdeckels ins Spiel gebracht, etwa einen Sockelbetrag als Funktion des Vorjahresverbrauchs (etwa 80 %) oder eine Anwendung des Prinzips auch auf Strompreise (Felbermayr, 2022), die aufgrund der Bedeutung von Erdgas in der Elektrizitätserzeugung zuletzt ebenfalls angezogen haben und deren Großhandelspreisentwicklung auf weitere Preiserhöhungen für Privathaushalte hindeuten. Während wir eine Ausweitung des Preisdeckels auf Strom für sinnvoll erachten, bewerten wir die Ausrichtung am Vorjahresverbrauch aufgrund der Verteilungswirkung kritisch.
Von Befürworter:innen eines am Vorjahresverbrauch ausgerichteten Sockels wird angeführt, dass so Haushalte mit mehr Personen, die tendenziell einen größeren Verbrauch haben, einen größeren Sockel hätten und deshalb stärker entlastet würden. Allerdings vernachlässigt dieses Argument, dass der Gasverbrauch stark einkommensabhängig ist und damit ein vom Vorjahresverbrauch abhängiger Preisdeckel – in absoluten Euro-Beträgen – besonders hohe Subventionen für Besserverdienende bedeuten und mithin auf ein regressives Ergebnis in absoluten Nettotransfers hinauslaufen würde. Zudem würde ein solcher Sockel bedeuten, dass bei Verbraucher:innen mit großem Sparpotenzial möglicherweise zu geringe Sparanreize gesetzt werden.
Haushalte im obersten Dezil geben laut Kröger, Longmuir, Neuhoff und Schütze (2022) im Durchschnitt etwa doppelt so viel für Gas aus wie Haushalte im untersten Dezil und verbrauchen entsprechend mehr. Damit stünde ihnen in etwa das doppelte preisgedeckelte Gasvolumen zur Verfügung wie Haushalten im untersten Dezil. Gleichzeitig ist es für reiche Eigenheimbesitzer:innen deutlich leichter, Energiesparmaßnahmen durchzuführen und inessentiellen Gasverbrauch einzuschränken. Ärmere Haushalte leben im Gegensatz in der Regel in Mietwohnungen, haben nicht die notwendigen finanziellen Mittel für Energieeffizienzmaßnahmen und können aufgrund des kleineren Wohnraums schwerer auf die Beheizung von Räumen verzichten. Wenn ärmere Haushalte als Ergebnis ihren Verbrauch gegenüber dem Vorjahr weniger reduzieren als reichere, hätten sie nicht nur einen geringeren Anspruch auf preisgedeckeltes Gas, sondern auch einen höheren Durchschnittspreis. Es wird bereits vermehrt gewarnt, dass der soziale Frieden in der gegenwärtigen Inflation auf dem Spiel steht. Maßnahmen zur Inflationsbekämpfung müssen sich daher nicht zuletzt am Fairnessprinzip messen lassen.
Erwiderung auf Kritik am Gaspreisdeckel
Eine oft vorgebrachte Kritik an dem Gaspreisdeckel mit einem festen (d. h. unabhängig vom Vorjahresverbrauch definierten) Sockel ist, dass dieser entweder unsozial wäre (wenn jeder Haushalt unabhängig von seiner Größe den gleichen Sockel hätte) oder administrativ nicht zu bewältigen, wenn nach Haushaltsgröße differenziert würde. Hinzu kommt das Problem, dass ein Großteil der Haushalte, die in Deutschland mit Gas heizen, an Gaszentralheizungen angeschlossen sind, sodass die Versorger nur mit dem Betreiber (üblicherweise dem Hauseigentümer) einen Vertrag haben und oft nicht wissen, welche Zahl Wohneinheiten sich hinter dem Anschluss verbergen. Administrativer Aufwand ist nicht von der Hand zu weisen. Allerdings scheint dieser durchaus handhabbar, wenn der Prozess entsprechend gestaltet wird. Denkbar wäre etwa, dass die Versorger zunächst pauschal einen Grundbetrag pro Haushalt (bei Mehrfamilienhäusern müsste der Hauseigentümer mit einer Kopie der ohnehin gesetzlich vorgeschriebenen Heizkostenabrechnung des Vorjahres die Zahl der Haushalte melden) berechnen. Darüber hinaus könnte beim Versorger gemeldet werden, dass mehrere Personen im Haushalt leben. In diesem Fall müssen Nachweise beigelegt werden. Abhängig von der Personenzahl im Haushalt würden dann höhere Sockelbeträge gelten. Um die Entlastung schnell umzusetzen, würde der Versorger diese Angabe zunächst sofort bei den Abschlagszahlungen ohne große Prüfungen beachten; bis zur nächsten Jahresrechnung wäre dann Zeit, die Anträge zu prüfen; bei ungerechtfertigten Anträgen wird der niedrigere Abschlag korrigiert und nachberechnet. Jenseits der Programmierung der entsprechenden Software dürfte sich der Verwaltungsaufwand in verkraftbaren Grenzen halten, insbesondere, wenn man bedenkt, dass auch externe Dienstleister beauftragt werden könnten.
Gelegentlich wird auch argumentiert, dass ein Preisdeckel für den Sockelverbrauch auch dann die Spareinschränkungen der Haushalte dämpfen könnte, wenn für den restlichen Verbrauch ein höherer Preis fällig würde, weil sich Haushalte bei ihrem Verhalten möglicherweise nicht (wie es die ökonomische Theorie vorhersagen würde) am Grenzpreis, sondern am Durchschnittspreis orientieren. Tatsächlich zeigt Ito (2014), dass Verhaltensreaktionen auf Änderungen in den Elektrizitätspreisen in Kalifornien in einem System mit mehreren Preisbändern eher auf eine Reaktion auf den Durchschnittspreis als auf eine Reaktion auf den Grenzpreis hindeuten. Allerdings ist fraglich, ob sich diese Ergebnisse auf den hier vorgeschlagenen preisgedeckelten Sockel übertragen lassen: Bei den untersuchten Elektrizitätspreisen in Kalifornien gab es fünf Preiszonen mit unterschiedlichen Größen statt eines einfachen Sockels; es ist plausibel, dass die Verbraucher:innen dort diese Tarife gar nicht im Detail verstanden haben, während der einfache Gaspreisdeckel mit einem Sockel einfach zu verstehen und zu kommunizieren wäre. Auch haben historisch in Krisenzeiten zweigleisige Preissysteme gute Ergebnisse erbracht, wie z. B. im Falle des „Jedermann-Programms“ unter Ludwig Erhard und im chinesischen Wirtschaftsreformprozess (Weber, 2021). Des Weiteren wird der Durchschnittspreis für die meisten Haushalte aufgrund der noch ausstehenden Weitergabe von Großhandelspreisanstiegen an Endkundschaft ohnehin steigen. Ein starker monetärer Sparanreiz bleibt somit in jedem Falle erhalten.
Vereinzelt wird zudem angeführt, dass ein gedeckelter Sockelbetrag mit einer Kompensation der Versorger für die Versorgungsunternehmen einen Anreiz schafft, den Normalpreis möglichst hoch zu setzen, um eine höhere Kompensation abzugreifen. Dieses Argument hätte nur Gültigkeit, wenn die Kompensation tatsächlich anhand der normalen Abgabepreise der Unternehmen berechnet würde. Sinnvoller wäre, den Kompensationsbetrag in Abhängigkeit der durchschnittlichen Beschaffungskosten im Großhandel zu berechnen.
Ein weiterer Einwand gegen einen Gaspreisdeckel sind die fiskalischen Kosten. Tatsächlich könnte ein Gaspreisdeckel – je nach Höhe des Subventionsbetrags – einen zweistelligen Milliardenbetrag pro Jahr kosten. Es ist jedoch auch zu beachten, dass der Subventionsbedarf von der Struktur der Preise jenseits des gedeckelten Grundverbrauchs abhängt und insofern ein gewisser Gestaltungsspielraum besteht. Auch ließe sich ein solcher Deckel für die deutschen öffentlichen Finanzen ohne langfristigen Anstieg der Verschuldung finanzieren, indem diese Subvention jetzt zwar zunächst kreditfinanziert wird, dafür aber für die Zukunft ein Boden für den Gaspreis eingezogen wird und die Differenz zwischen dem Boden und dem Großhandelspreis dann als Abgabe fällig wird. Derzeit gehen Future-Märkte davon aus, dass ab Mitte des Jahrzehnts Gas wieder deutlich billiger wird, sodass sich die Ausgaben heute mit einer solchen künftigen Abgabe finanzieren ließen. Wenn man diese Subvention und die spätere Abgabe über die Energie- und Klimafonds abwickeln könnte, würden die zusätzlichen Ausgaben zudem nicht dem von der Regierung verkündeten Ziel entgegen laufen, die Schuldenbremse ab 2023 wieder einzuhalten.
Der Subventionsbedarf könnte zudem gesenkt werden, sollte es auf EU-Ebene zu einer Einigung auf eine Obergrenze für Großhandelseinkaufspreise kommen (Neuhoff, 2022), wie sie derzeit von der EU Kommission (2022) geprüft wird und von einigen Regierungen bereits im Frühjahr gefordert wurde. Auch in Deutschland hat dieser Vorschlag mit einer Allianz aus Handel und Verbraucherschützer:innen breite Zustimmung bekommen (Spiegel, 2022). Könnte der europäische Gaseinkaufspreis unter das sehr hohe Marktniveau gesenkt werden, würde das die Differenz zu dem gedeckelten Grundverbrauchspreis reduzieren und entsprechend den Subventionsbedarf vermindern.
Im Kern unseres Vorschlages steht der Gedanke, die Absicherung des Grundbedarfs mit preislichen Sparanreizen zu verbinden. In Anbetracht der drohenden Notlage auf dem deutschen Gasmarkt müssen Preisanreize in jedem Fall auch mit politisch abgestimmten Sparprogrammen ergänzt werden, worauf sich die EU mit dem „Save Gas for a Safe Winter“-Plan bereits geeinigt hat. Dabei gilt es, klare Sparziele zu formulieren und mit den Verbraucher:innen zu kommunizieren, um Momentum für die Sparanstrengungen zu generieren (Neuhoff et al., 2022). Der von uns vorgeschlagene Gaspreisdeckel könnte auch um Sparprämien, wie von Scheer und Südekum (2022) vorgeschlagen, ergänzt werden. Diese würden allerdings aus den oben angeführten Gründen vorwiegend reicheren Haushalten zugutekommen.
Für ärmere Haushalte wäre auch eine Kombination des Gaspreisdeckels mit weiteren Zuschüssen denkbar, die nach einer Härtefallregel über bestehende Transfersysteme beantragt werden könnten. Das ist insbesondere vor dem Hintergrund der relativ großen Varianz des Gasverbrauchs innerhalb von Einkommensgruppen wichtig, die unterschiedliche Isolierungs- und Heizeffizienz widerspiegeln, die gerade in Mietshäusern nicht von den einzelnen Mieter:innen beeinflusst werden können.
Zusammenfassend lässt sich also sagen, dass die Argumente für einen Preisdeckel auf den Grundverbrauch von Haushalten heute noch wichtiger sind als im Februar, als der Vorschlag zuerst präsentiert wurde (Dullien und Weber, 2022a). Um die konjunkturellen Folgen und sozialen Verwerfungen aus dem absehbaren Gaspreisanstieg wirksam abzufedern, sollte deshalb ein solcher Deckel nun möglichst zügig umgesetzt werden.
Literatur
Dullien, S., K. Rietzler und S. Tober (2022), Die Entlastungspakete der Bundesregierung – Ein Update, IMK Policy Brief, 126.
Dullien, S. und S. Tober (2022), IMK Inflationsmonitor: Belastungsschere geht im Mai weiter auf, IMK Policy Brief, 124.
Dullien, S. und I. M. Weber (2022), Inflation: Der Staate muss den Gaspreis deckeln, Süddeutsche Zeitung, 12. Februar.
Dullien, S. und I. M. Weber (2022), Mit einem Gaspreisdeckel die Inflation bremsen, Wirtschaftsdienst, 102(3), 154-155, https://www.wirtschaftsdienst.eu/inhalt/jahr/2022/heft/3/beitrag/mit-einem-gaspreisdeckel-die-inflation-bremsen.html (5. August 2022).
EU Kommission (2022), Questions and Answers on the EU “Save Gas for a Safe Winter” Plan, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/QANDA_22_4609 (5. August 2022).
Felbermeyer, G. (2022), Top Ökonom im Gespräch, Kronezeitung, 24. Juli, https://www.krone.at/2767725 (5. August 2022).
Ito, K. (2014), Do Consumers Respond to Marginal or Average Price? Evidence from Nonlinear Electricity Pricing, American Economic Review, 104(2), 537-563.
Kröger, M., M. Longmuir, K. Neuhoff und F. Schütze (2022), The Costs of Natural Gas Dependency: Price Shocks, Inequality, and Public Policy, DIW Discussion Papers, 2010.
Neuhoff, K. (2022), Defining Gas Price Limits and Gas Saving Targets for a Large-scale Gas Supply Interruption, DIW Politikberatung kompakt, 180.
Neuhoff, K., I. Weber, K. Szulecki und A. Goldthau (2022), How to Design EU-Level Contingency Plans for Gas Shortages? Evidence from Behavioral Economics, Policy Research and Past Experiences, DIW Politikberatung kompakt, 177, https://www.diw.de/de/diw_01.c.839774.de/publikationen/politikberatung_kompakt/2022_0177/how_to_design_eu-level_contingency_plans_for_gas_shortages____economics__policy_research_and_past_experience__final_report.html (5. August 2022).
Scheer, N. und J. Südekum (2022), Energiesparbonus (ESB), Diskussionspapier, 21. Juni, https://www.nina-scheer.de/wp-content/uploads/sites/1229/2022/06/Energiesparbonus_NS_JS.pdf (5. August 2022).
Spiegel: Handel und Verbraucherschützer Verlangen Preisobergrenze bei Gaseinkauf, https://www.spiegel.de/wirtschaft/service/gas-preis-limit-handel-und-verbraucherschuetzer-fordern-eu-obergrenze-a-27f5200d-e632-4724-8e45-c4b88b949a29 (5. August 2022).
Weber, I. (2021), How China Escaped Shock Therapy: The Market Reform Debate, Oxon, Routledge.
