Chancen für mehr Wachstum durch eine mutige Steuer- und Finanzpolitik –

Die deutsche Konjunktur steckt fest, so scheint es. War es bereits im Schlussquartal des vergangenen Jahres zu einer Schrumpfung der gesamtwirtschaftlichen Leistung gekommen, so ist nach einer Stagnation zu Jahresbeginn die wirtschaftliche Entwicklung seit dem zweiten Quartal in einer technischen Rezession gelandet. Es ist nicht ausgemacht, dass es dabei bleibt, auch wenn die Prognosen für das kommende Jahr überwiegend eine konjunkturelle Erholung erwarten lassen. Stagnation und leichte Schrumpfung gehören zu den Konjunkturphänomenen, die das Potenzial nachhaltiger Schleifspuren in der Volkswirtschaft haben. Es fehlt der Trigger für eine Wende zum Besseren, die Fantasie dafür erhält jedenfalls derzeit keine Nahrung.

Konjunkturell ist das Bild klar konturiert: Der Konsum leidet unter realen Kaufkraftverlusten. Die Nettoexporte der deutschen Volkswirtschaft sanken bereits im Jahr 2022 auf den niedrigsten Stand seit 20 Jahren durch verteuerte Importe und die Nachfrageschwäche unserer Exportzielländer. Die Bauinvestitionen sind durch steigende Zinsen und hohe Baukosten deutlich unter Druck geraten. Die Bruttoausrüstungsinvestitionen des Verarbeitenden Gewerbes liegen (preisbereinigt) im Jahr 2022 immer noch 8 % unter dem Niveau des Vor-Corona-Jahres 2019. Auf der Produktionsseite zeigt sich ein massiver Einbruch bei den energieintensiven Industrien infolge der hohen Energiekosten, was sich auch in den geringen Investitionen in den energieintensiven Industrien im Vergleich zu den anderen Branchen widerspiegelt (vgl. Abbildung 1). So investieren die energieintensiven Branchen schon seit längerer Zeit weniger, als es zum Substanzerhalt notwendig wäre. All das zeigt, wie sehr die gesamtwirtschaftliche Lage durch seit Längerem wirksame Schwierigkeiten auf der Angebotsseite geprägt ist.

Schon damit wird deutlich, dass es bei der Frage nach der angemessenen wirtschaftspolitischen Reaktion nicht um die Mobilisierung nachfragepolitischer Instrumente gehen kann. Dies wird umso klarer, wenn einerseits die Vorgeschichte der schwierigen Lage berücksichtigt und andererseits ein Blick auf die strukturellen Herausforderungen gerichtet wird. Das Verarbeitende Gewerbe ist nicht erst mit der Pandemie oder dem Energiepreisschock in eine rezessive Entwicklung gekommen, sondern bereits seit 2018 (vgl. Abbildung 2). Seitdem vollzieht der Produktionsindex in der Industrie einen beachtlichen Rückgang. Offenkundig liegen die Probleme des deutschen Geschäftsmodells mit seinem Industrie-Dienstleistungsverbund tiefer als es die beiden Schocks vermuten lassen. Und die Unsicherheiten über den Fortgang der Globalisierung angesichts der Global Power Competition im Systemkonflikt zwischen China und dem transatlantischen Westen belasten vor allem den großen Gewinner der fortgeschrittenen weltwirtschaftlichen Integration: die deutsche Wirtschaft.

Prognosen zufolge wird das Erwerbspersonenpotenzial bis 2060 um 11,7 % sinken, denn die steigende Erwerbsquote kann den deutlichen Rückgang der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter nur sehr begrenzt abfedern (Hellwagner et al., 2023). Bereits seit Längerem belastet der Fachkräftemangel die Unternehmen in ihrer Anpassungsflexibilität und trübt die Aussichten auf einen angemessenen Erhalt oder gar Ausbau der Kapazitäten; die knappheitsbedingten Lohnprämien sind angestiegen. Zu alledem kommt hinzu, dass die deutsche Volkswirtschaft in einem forcierten Strukturwandel steckt – ein Strukturwandel per Termin, denn im Jahr 2045 sollen laut Klimagesetz Produktion und Konsum klimaneutral sein. Die Unternehmen müssen darauf alle ihre Anstrengungen richten. Doch das erfordert klare, konsistente und verlässliche Rahmenbedingungen bei ohnehin bestehenden Unsicherheiten über die technischen Möglichkeiten.

Erschwert wird die Transformation zur Klimaneutralität dadurch, dass zum einen die Interdependenzen entlang der Wertschöpfungskette und in den Produktionsverbünden sehr groß sind und damit wechselseitige Abhängigkeiten den Erfolg des einzelnen Unternehmens bestimmen. Zum anderen sind die international tätigen Unternehmen von unterschiedlichen politischen Priorisierungen des Ziels der Klimaneutralität unmittelbar in ihrer Wettbewerbsfähigkeit betroffen. Angesichts gezielter wirtschaftspolitischer Ambitionen anderer Länder, vor allem aber angesichts der günstigeren Energiekosten in den meisten Industriestaaten haben sich die Bedingungen für die deutschen Unternehmen seit dem Beginn des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine dramatisch verändert.

Das hat zu einer intensiven politischen und ökonomischen Diskussion über das Risiko einer Deindustrialisierung in Deutschland geführt (Hüther et al., 2023b, 3 ff.). Jüngst hat die Deutsche Bundesbank (2023, 15 ff.) im Monatsbericht dieses Risiko als nachrangig und zugleich die preisliche Wettbewerbsfähigkeit trotz einer beachtlichen Verschlechterung am aktuellen Rand als „im Mittel noch eher günstig“ bewertet. Überzeugend sind diese Relativierungen nicht, denn es mangelt einer konzeptionellen Fassung der Deindustrialisierung und der Blick auf eine Art realer Wechselkurse kann die Standortbedingungen nicht erfassen. Der Sachverständigenrat hat mit Blick auf die Transformation in den neuen Bundesländern seinerzeit „die Gefahr einer Deindustrialisierung“ als „einen nachhaltigen, irreversiblen Verfallsprozess“ beschrieben, der weit über das Schrumpfen im normalen Strukturwandel hinausgeht. Das wäre zu befürchten, „wenn man davon ausgehen müsste, dass die Standortbedingungen in den jungen Bundesländern auf längere Sicht erheblich schlechter blieben als in den alten“ (SVR, 1993).

Entsprechend sind gegenwärtig in der skizzierten Situation die allgemeinen Standortbedingungen als zentraler Ansatzpunkt der Wirtschaftspolitik zu sehen. Die Vielfältigkeit der besonderen Herausforderungen, denen die Unternehmen sich gegenübersehen, verlangt eine breit angelegte Verbesserung. Denn die strukturellen Belastungen für die deutsche Wirtschaft – politisch forcierter Strukturwandel bei Erosion der globalen wie nationalen Grundlagen für das Geschäftsmodell – manifestieren sich in deutlich verminderten Prognosen für das Potenzialwachstum, das mit rund 0,5 % spürbar geringer sein wird als bis zur Pandemie (1,5 % bis 1,75 %) (Boysen-Hogrefe et al., 2023).

Das Wachstumschancengesetz

Die Bundesregierung hat seit ihrem Amtsantritt wenig Augenmerk auf die Standortbedingungen gelegt. Einerseits war der Druck groß, das Tempo für die Dekarbonisierung der Volkswirtschaft zu erhöhen, um die Vorgaben des Klimagesetzes von 2021 zu erfüllen, andererseits war mit dem Kriegsbeginn Russlands gegen die Ukraine Krisenmanagement zur Vermeidung einer Gasmangellage gefordert. Das aber ändert nichts an dem zuvor ermittelten Handlungsbedarf. Im Gegenteil: Es wird immer deutlicher, dass die Transformation nur gelingen kann, wenn sie wachstumspolitisch gerahmt wird. Es funktioniert nicht, diesen Umbau der Volkswirtschaft von den Voraussetzungen für Wertschöpfung und Wachstum zu entkoppeln. Die Bundesregierung sieht sich deshalb mehrfach gefordert (Hüther et al., 2023a):

• Erstens ist sie an die eigenen Versprechen auf mittelfristig günstige Energie gebunden und wird aufgefordert, die Zeit bis dahin – Anfang bis Mitte der 2030er Jahre – durch entsprechende Unterstützung für die Unternehmen (Brückenstrompreis, Stromsteuerabsenkung auf EU-Niveau, Reform der Netzentgelte) zu überbrücken. Da die Unternehmen nun vor großvolumigen Investitionsentscheidungen stehen, um die Transformation leisten zu können, ist es entscheidend, dafür verlässliche Aussichten zu schaffen.
• Zweitens sind allgemein die Investitionsbedingungen am Standort Deutschland zu verbessern. Entscheidend ist dafür, das immanente Kostenproblem in den Griff zu bekommen. Deutschland war auch bisher kein kostengünstiger Standort, konnte diesen Nachteil aber durch andere Vorteile ausgleichen. Dies gelingt immer weniger, weil die anderen Standortvorteile schwinden und die Kostennachteile weiter ansteigen. Handlungsbedarf besteht – abgesehen von den Energiekosten – insbesondere bei der Steuer- und Abgabenbelastung der Unternehmen.
• Drittens müssen bestehende Stärken des Standorts gesichert und ausgebaut werden. Dazu gehört eine Intensivierung von Forschung und Entwicklung ebenso wie die Modernisierung der alternden Verkehrsnetze und die Stärkung digitaler Infrastrukturen. Aufgrund der demografischen Entwicklung droht der Fachkräftemangel sich zu verschärfen. Qualifizierte Zuwanderung, Stärkung der Bildungserfolge sowie längere Lebens- und Wochenarbeitszeit sind Ansatzpunkte, bei denen Verbesserungen notwendig sind, um die hohen Kosten am Standort und damit auch die hohen Gehälter weiterhin rechtfertigen zu können.
• Viertens müssen für einen dynamischen Wettbewerb umfangreiche bürokratische Lasten reduziert, vereinfacht und digitalisiert werden, um unternehmerische Anpassungen und Neugründungen zu ermöglichen. Die Fokussierung der Ressourcen auf die produktiv­sten Verwendungen ist essenziell für die Transformation und Sicherung einer wettbewerbsfähigen Industrie.

Daran gemessen bleiben das Wachstumschancengesetz der Bundesregierung (BMF, 2023c, 8 ff.) und der Deutschland-Pakt des Bundeskanzlers unzureichend. Das gilt vor allem mit Blick auf die steuerliche Entlastung der Unternehmen. Zwar wurden mit der neuen Investitionsprämie für Klimaschutz und der stärkeren steuerlichen Förderung von Ausgaben für Forschung und Entwicklung wichtige Akzente gesetzt, doch bleiben die Impulse zu schwach. Denn die Eingrenzung des neuen Instruments der Investitionsprämie – sofortige Liquiditätswirkung, gewinnunabhängig – auf energieeffizienzsteigernde Investitionen ist viel zu eng und verkennt den oben hergestellten Zusammenhang der grünen Transformation mit den allgemeinen Wachstumsbedingungen. Hier ist im Wachstumschancengesetz eine wirkliche Chance vertan worden.

Und die immer wieder in konjunkturellen Krisen von der Politik bemühte degressive Abschreibung wird angesichts des damit einhergehenden Liquiditätseffekts, verbunden mit einem überschaubaren Zinseffekt, nichts an den Wachstumsperspektiven der deutschen Volkswirtschaft ändern können. Positiv bleibt die Verbesserung der Forschungszulage durch Ausweitung der förderfähigen Aufwendungen auf bestimmte Sachkosten, doch wird das wenig an der insgesamt nicht sehr attraktiven Ausgestaltung der im Jahr 2020 eingeführten steuerlichen FuE-Förderung ändern. Bislang blieb die Nutzung weit hinter den Erwartungen hierzulande und den Erfahrungen anderer Länder zurück. Dass der während der Pandemie im Jahr 2020 erhöhte Maximalbetrag beim Verlustrücktrag beibehalten sowie der Verlustrücktragzeitraum auf drei Jahre ausgeweitet wird, ist letztlich aber nicht mehr als die Aufrechterhaltung des bestehenden Rechtsstatus. Hier wäre mehr möglich und sinnvoll gewesen.

So ist das Gesetz – gerade mit Blick auf die Steuervereinfachung – zwar eine Ansammlung richtiger und wichtiger Änderungen des Steuerrechts, doch ohne einen zu erwartenden durchschlagenden volkswirtschaftlichen Effekt (vgl. Tabelle 1). Da hilft es wenig, wenn das Finanzministerium betont, dass dieses Gesetz „eine ordnungspolitischen Prinzipien folgende angebotsorientierte Wirtschafts-, Finanz- und Steuerpolitik“ (BMF, 2023c, 14) verkörpere. Zu wenig bleibt zu wenig. Fragwürdig ist darüber hinaus das Plädoyer des Ministeriums für „eine klare Ausrichtung der Finanzpolitik am Ziel fiskalischer Resilienz und finanzpolitischer Solidität“ (BMF, 2023c, 14). Denn solide wird eine Finanzpolitik, wenn sie sich langfristig als tragfähig erweist.

Relevant ist dafür vor allem die Zins-Steuer-Quote. Diese wird sich – laut Bundesfinanzministerium (2023a, 24 ff.) – im Jahr 2023 auf rund 8,4 % erhöhen und sich damit gegenüber dem Vorjahr (3,2 %) mehr als verdoppeln. Die hohen Schuldenaufnahmen in den Pandemiejahren wirken sich hier ebenso aus wie die Aufkommenseffekte des Inflationsausgleichsgesetzes sowie das Jahressteuergesetz 2022 (BMF, 2023b, 24 ff.). Allerdings dürfte in den kommenden Jahren die zu erwartende Wachstumsschwäche zu deutlich geringeren Steuereinnahmen führen, sodass deren Bekämpfung auch durch eine mutigere Steuer- und Finanzpolitik sowie damit eine Anregung der Unternehmensinvestitionen, die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen stärken dürfte.

Chancen für mehr Wachstum durch eine mutige Steuer- und Finanzpolitik

Dass der wirtschaftspolitische Handlungsbedarf angesichts der sich abzeichnenden Wachstumsschwäche mit dem Wachstumschancengesetz nicht gedeckt ist, wurde zuletzt für jeden an der aufkeimenden Debatte darüber erkennbar, ob Deutschland nach 25 Jahren erneut der „Kranke Mann Europas“ sei. Anders als seinerzeit formulierte der Economist (2023) diesmal seine These als Frage: „Is Germany once again the sick man of Europe? Its ills are different from 1999. But another stiff dose of reform is still needed“. In der Tat gibt es Unterschiede, doch in ihrer Tiefe und Breite unterscheidet sich die Herausforderung grundsätzlich nicht (vgl. Tabelle 2).