Die Verlängerung einer modifizierten Strompreisbremse zur Stärkung der deutschen Wirtschaft –

Die Energiekrise hat die deutsche Wirtschaft schwer getroffen. Nach fast zwei Jahren Coronapandemie gab es Ende 2021 begründete Hoffnung auf eine kräftige wirtschaftliche Erholung. Stattdessen haben der russische Angriffskrieg in der Ukraine und der damit verbundene Energiepreisschock die deutsche Wirtschaft in eine Rezession gedrückt. Zudem ist derzeit keine Besserung in Sicht und es droht eine längere Phase der Stagnation.

Jede Krise ist auch eine Chance. Die fossile Energiekrise 2022 wird die Transformation der deutschen Wirtschaft hin zur Klimaneutralität unweigerlich beschleunigen. Das ist gut für den Klimaschutz, aber nicht unbedingt gut für die Wirtschaft. Prinzipiell sind zwei Szenarien für die künftige Entwicklung der deutschen Wirtschaft denkbar. Im Negativ-Szenario führt die Beschleunigung der Klimatransformation zu Wohlstandsverlusten und der gesellschaftliche Zusammenhalt wird geschwächt. Im Positiv-Szenario entsteht ein neuer Wirtschaftsboom getrieben durch Investitionen in klimaneutrale Technologien, der hochwertige Arbeitsplätze schafft und die soziale Gerechtigkeit stärkt. Das Positiv-Szenario kann nur dann Wirklichkeit werden, wenn die Bundesregierung jetzt die wirtschaftspolitischen Weichen stellt. Dazu müssen die wirtschaftlichen Folgen der Energiekrise abgefedert und die transformativen Investitionen gestärkt werden. Dabei kann die Verlängerung einer modifizierten Strompreisbremse ein wichtiger Baustein einer wirtschaftspolitischen Strategie zur Stärkung des deutschen Wirtschaftsstandorts sein (Krebs, 2023a). Denn sie reduziert krisenbedingte Unsicherheiten und stärkt den Anreiz, in strombasierte und somit klimafreundliche Produktionsanlagen zu investieren.

Handlungsbedarf

In Krebs (2023a) wird gezeigt, dass es im einjährigen Zeitraum von Q2-2022 bis Q1-2023 zu einem krisenbedingten Produktionsverlust von rund 4 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) kam. Dabei ist dieser BIP-Verlust hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass die deutsche Wirtschaft aufgrund der Energiekrise nicht wie erwartet gewachsen ist. Damit sind die kurzfristigen wirtschaftlichen Kosten der Energiekrise 2022 vergleichbar mit den entsprechenden Kosten der Coronakrise 2020 und der Finanzkrise 2008, die sich auf knapp 3 % (Coronakrise) bzw. gut 5 % (Finanzkrise) des BIP belaufen. Darüber hinaus sind die Reallöhne 2022 stärker gefallen als in jedem anderen Jahr seit Beginn der Aufzeichnungen seit 1950.¹ In diesem Sinne hat die Energiekrise 2022 die Beschäftigten in Deutschland besonders hart getroffen.

Kurzfristige Produktionsverluste von rund 4 % sind schmerzhaft, aber die größte Gefahr ist aktuell, dass die Energiekrise dauerhafte wirtschaftliche Schäden verursacht. Die langfristigen Auswirkungen von Wirtschaftskrisen sind empirisch hinreichend belegt und theoretisch gut fundiert. Die Energiekrise 2022 droht im Zusammenspiel mit weiteren Faktoren die deutsche Wirtschaft dauerhaft zu schwächen. Dies könnte fatale Folgen für den Wohlstand in Deutschland haben. Aktuelle Konjunkturanalysen deuten darauf hin, dass die kurzfristigen Produktionsverluste von rund 4 % weder in der zweiten Hälfte 2023 noch 2024 durch entsprechend starkes Wachstum kompensiert werden können. In diesem Fall würden sich die Gesamtkosten der Energiekrise allein bis Ende 2024 auf rund 10 % des BIP oder 390 Mrd. Euro belaufen. Die Verlängerung einer modifizierten Strompreisbremse ist ein wichtiger wirtschaftspolitischer Baustein, um eine solches Negativ-Szenario zu verhindern.

Eine modifizierte Strompreisbremse

Der Vorschlag einer modifizierten Strompreisbremse enthält die folgenden Elemente:

• Verlängerung der Strompreisbremse perspektivisch bis 2030
• Modifikation I: garantierter Nettopreis von 10 ct/kWh für Stromkunden mit Jahresverbrauch über 30.000 kWh und ein garantierter Bruttostrompreis von 35 ct/kWh für Stromkunden mit Jahresverbrauch unter 30.000 kWh
• Modifikation II: garantierter Nettopreis von 6 ct/kWh für energieintensive Unternehmen, die eine Transformationsverpflichtung eingehen und eine Standort- und Beschäftigungsgarantie abgeben
• Modifikation III: zusätzliche Reduktion des Nettostrompreises um 1 ct/kWh für Unternehmen mit Tarifbindung

Die Finanzierung der Verlängerung einer modifizierten Strompreisbremse sollte aus Mitteln des Wirtschaftsstabilisierungsfonds (WSF) erfolgen, der bereits zur Finanzierung der aktuellen Gas- und Strompreisbremse verwendet wird. Eine Finanzierung aus dem WSF ist gerechtfertigt, denn es handelt sich um eine zeitlich befristete Maßnahme zur Abfederung der wirtschaftlichen Folgen der Energiekrise (Krebs, 2023a). Die Verlängerung einer modifizierten Strompreisbremse ist also eine Maßnahme zur Bekämpfung von Krisenfolgen, die gleichzeitig eine Brücke zur klimaneutralen Zukunft schlägt. Darüber hi­naus ist eine Finanzierung dieser Maßnahme aus dem WSF finanzpolitisch und makroökonomisch sinnvoll, denn es erfordert keine weiteren Ausgabenkürzungen im aktuellen Regierungsentwurf für den Bundeshaushalt 2024 und den Finanzplan 2025 bis 2027.

Ökonomische Logik

Die Energiekrise hat zu Turbulenzen im Strommarkt geführt, die noch nicht abgeklungen sind und dazu führen, dass der Marktpreis aktuell und wahrscheinlich noch für einige Jahre über seinem langfristigen Gleichgewichtsniveau liegt. Es braucht also eine staatliche Strompreisbremse, um dieses Marktversagen zu korrigieren. Doch wie hoch ist der langfristige Strompreis? In einem funktionierenden Strommarkt ist der langfristige Strompreis hauptsächlich durch die durchschnittlichen Stromgestehungskosten bestimmt. In der Studie werden diese Kosten für Deutschland auf 5 ct/kWh bis 8 ct/kWh geschätzt (Krebs, 2023a). In den Vorkrisenjahren lag der durchschnittliche Börsenstrompreis bei rund 4 ct/kWh und aktuell liegt der Marktpreis bei circa 10 ct/kWh. Der aktuelle Strompreis übersteigt also krisenbedingt den langfristigen Strompreis und es wird voraussichtlich noch einige Zeit dauern, bis der Strompreis auf sein langfristiges Niveau fällt. Die Verlängerung der Strompreisbremse über 2023 hinaus ist daher ökonomisch sinnvoll. Eine solche Maßnahme bekämpft Krisenfolgen und schlägt gleichzeitig die wirtschaftliche Brücke zur klimaneutralen Zukunft. Die fiskalischen Kosten der Verlängerung einer modifizierten Strompreisbremse werden auf 20 Mrd. bis 60 Mrd. Euro geschätzt, wobei diese Abschätzung mit hoher Unsicherheit behaftet ist.

Der Börsenstrompreis wird nur auf das langfristige Gleichgewichtsniveau von 5 bis 8 ct/kWh fallen, wenn der deutsche bzw. europäische Strommarkt einem funktionierenden Strommarkt entspricht. Dazu müssen zwei Bedingungen erfüllt sein. Erstens sollten die Ausbauziele der Bundesregierung für erneuerbaren Energien erreicht werden. Zweitens müssen Marktdesign und Regulierung sicherstellen, dass exzessive Preisvolatilität minimiert und gleichzeitig die notwendigen Investitionen gestärkt werden. Die Frage des Marktdesigns steht im Fokus der aktuellen Debatte zur europäischen Strommarktreform und enthält das Design der Ausschreibungen für Investitionen in erneuerbare Energien. Staatliche Differenzverträge (contracts for difference) für den Bau neuer Windkraft- und Solaranlagen können einen wichtigen Beitrag zum Erreichen der Reformziele leisten (Kröger et al., 2022; Krebs, 2023a). Solche Differenzverträge stellen eine staatliche Absicherung gegen langfristige Preisrisiken dar, die private Investitionen in erneuerbare Energien stimulieren und die Konvergenz der aktuellen Marktpreise zum langfristigen Gleichgewichtswert beschleunigen.

Einwände

In der öffentlichen Debatte wird ein staatlich garantierter Strompreis bzw. Industriestrompreis von verschiedenen Seiten kritisiert. Der erste Einwand betrifft die Finanzierung aus dem WSF. Aktuell befasst sich das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe mit einer Klage der Unionsfraktion, dass die Überführung von Kreditermächtigungen aus der Coronapandemie in das Sondervermögen „Klima- und Transformationsfonds“ nicht vereinbar sei mit der deutschen Schuldenbremse. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts steht noch aus und es sollten daher aus diesem Umstand keine verfrühten Schlüsse gezogen werden. Es ist jedoch wichtig hervorzuheben, dass es einen wesentlichen Unterschied zwischen einer Verlängerung der Strompreisbremse und dem derzeit vom Bundesverfassungsgericht behandelten Fall gibt. Der hier entwickelte Vorschlag zur Strompreisbremse beinhaltet keine Umwidmung der ursprünglichen Kreditermächtigung bzw. -aufnahme, sondern die Umsetzung erfordert nur die zeitliche Verlängerung einer Maßnahme mit unverändertem bzw. erweitertem Zweck. Eine Überführung von Kreditermächtigungen aus der Coronapandemie in das Sondervermögen „Klima- und Transformationsfonds“ wirft hingegen die berechtigte Frage auf, inwieweit eine Förderung der energetischen Gebäudesanierung oder der Wasserstoffindus­trie noch mit dem ursprünglichen Zweck im Einklang steht. Damit verbleibt nur der verfassungsrechtliche Einwand, dass die aus Notfallkrediten finanzierten Maßnahmen einen Krisenbezug aufweisen sollten. Aus ökonomischer Sicht besteht ein solcher Krisenbezug (Krebs, 2023a) und die Finanzierung aus dem WSF ist daher gerechtfertigt. Dies ist kein juristisches Argument, aber eine umfassende juristische Beurteilung sollte die hier dargelegten ökonomischen Erwägungen berücksichtigen.²

Ein weiterer Einwand gegen eine zeitliche Verlängerung der Strompreisbremse entspringt dem Argument einiger Ökonom:innen, dass das deutsche BIP nur leicht zurückgegangen sei und die deutsche Wirtschaft die Energiekrise daher gut verkraftet habe (Moll et al., 2023; Schularick, 2023). Diese Sichtweise impliziert, dass weitere wirtschaftspolitische Maßnahmen zur Krisenbekämpfung nicht notwendig seien. Diese These lässt sich widerlegen (Krebs, 2023a). Die Energiekrise 2022 hat die deutsche Wirtschaft schwer getroffen und die aktuelle wirtschaftliche Situation in Deutschland ist keinesfalls ungefährlich. Dies ist zentral für die politische Diskussion, denn eine Fehldiagnose der aktuellen wirtschaftlichen Lage führt zu fehlerhaften wirtschaftspolitischen Empfehlungen.

Andere Ökonom:innen lehnen Preiskontrollen grundsätzlich ab, solange solche staatlichen Eingriffe in das Preissystem zu Verzerrungen von Preissignalen führen (Bachmann, 2022; Bayer, 2023; Grimm, 2022). Eine solche pauschale Ablehnung von Preiskontrollen bzw. Preisbremsen entspringt einer naiven Marktgläubigkeit, die auch als Marktfundamentalismus (Stiglitz, 2009) bezeichnet werden kann.³ Sicherlich sind direkte staatliche Eingriffe in das Preissystem als Ultima Ratio der Wirtschaftspolitik zu verstehen, weil die Gefahr von Fehlentwicklungen groß ist. Doch eine zeitlich befristete Strompreisbremse zur Begrenzung des Anstiegs der Strompreise ist ökonomisch gerechtfertigt, wenn Strombörsen in Krisenzeiten überreagieren. In diesem Fall sollte der Staat eine Strompreisbremse umsetzen, um die Krisenfolgen abzufedern und eine Brücke in eine klimaneutrale Zukunft zu bauen.

Ein weiterer Einwand gegen die Verlängerung der Strompreisbremse ist, dass Deutschland bzw. Europa Strom sparen müssten. Pauschalkritik dieser Art greift zu kurz und ist im Grunde nur eine Variante der bereits erwähnten Marktgläubigkeit, die auf der realitätsfernen Annahme beruht, das jedes Preissignal ein gesellschaftlich wünschenswertes Signal ist und daher jede Preisbewegung an den Finanz- und Energiemärkten ungebremst (eins-zu-eins) an die Realwirtschaft weitergegeben werden sollte. Ein niedriger Strompreis verringert zwar den Anreiz zum Stromsparen, aber er vergrößert auch den Anreiz, die Produktion auszuweiten und die Investitionen in die notwendige Elektrifizierung der Wirtschaft zu steigern. Es besteht also ein Trade-off, und nur ein realitätsferner Marktfundamentalismus würde die Annahme rechtfertigen, dass dieser Trade-off in Zeiten multipler Krisen durch die Strombörsen gesellschaftlich optimal aufgelöst wird.

Der Vorschlag des BMWK (2023) für einen garantierten Nettostrompreis von 6 ct/kWh für energieintensive Industrieunternehmen ist in Ökonomenkreisen auf viel Kritik gestoßen (Wiss. Beirat, 2023). Diese Kritik differenziert nicht hinreichend genau zwischen dauerhaften Subventionen und zeitlich befristeten Subventionen zur Bekämpfung krisenbedingter Ungleichgewichte auf den Strommärkten. Insofern läuft diese Kritik ins Leere, da sie sich nicht mit dem wesentlichen Aspekt des Vorschlags auseinandersetzt.⁴ Natürlich kann die Kritik auch so verstanden werden, dass sie aus Prinzip jede Art der Industrieförderung bzw. der Industriepolitik ablehnt. In diesem Fall handelt es sich um eine Spielart der naiven Marktgläubigkeit, die mit der wirtschaftlichen Realität wenig zu tun hat (Dullien und Hackenbroich, 2022; Krebs, 2023b; Juhász et al., 2023).

Schließlich gibt es noch eine Pauschalkritik, die eher psychoanalytisch argumentiert und Industriepolitik als Ausdruck eines Industriefetischismus versteht (Economist, 2023). Kritik dieser Art zeichnet sich durch zwei Eigenschaften aus, die eine ökonomisch fundierte Diskussion erschweren. Erstens enthalten die Analysen in der Regel nur eine oberflächliche Auseinandersetzung mit den länderspezifischen Gegebenheiten und der notwendigen Transformationsherausforderung. Zweitens zeichnet sich diese Art der Kritik dadurch aus, dass sie in der Regel keine positive Vision für einzelne Länder unter Transformationsdruck wie z. B. Deutschland aufzeigen kann. Anders gesagt: Was ist der Plan der Industriekritiker? Soll Deutschland wie Großbritannien werden, nur ohne den entsprechenden Finanzsektor und ohne den Disneyland-Effekt von Harry Potter und die Oxford Universität? Oder braucht es keinen Plan, weil der Markt das schon regeln wird und der Staat sich unbedingt raushalten sollte? Ein solcher Marktfundamentalismus erscheint gefährlich naiv in einer Zeit, in der die USA die Industriepolitik wiederentdeckt und China seinen wirtschaftlichen Einfluss immer weiter ausdehnt.

Fazit

Eine Strompreisbremse ist ein direkter Eingriff des Staates in den Preismechanismus und daher ein eher umstrittenes wirtschaftspolitisches Instrument. Es gibt jedoch gute ökonomische Gründe für einen solchen staatlichen Eingriff in Zeiten, in denen Marktpreise krisenbedingt über ihr langfristiges Gleichgewicht hinausgeschossen sind. Eine solche Situation erleben wir derzeit am deutschen bzw. europäischen Strommarkt, und besondere Zeiten erfordern besondere Maßnahmen. Die Bundesregierung hat in der Energiekrise 2022 bereits einmal eine politisch schwierige Entscheidung getroffen, als sie sich gegen ein sofortiges Embargo auf russische Erdgasimporte ausgesprochen hat. Diese zum damaligen Zeitpunkt unpopuläre Entscheidung hat wesentlich dazu beigetragen, dass im vergangenen Jahr ein Extremszenario mit dramatischen wirtschaftlichen Verlusten vermieden werden konnte.⁵ Die Bundesregierung muss jetzt nochmals entschieden handeln und eine kraftvolle Antwort auf die Energiekrise und die damit verbundene Transformationsherausforderung geben. Die Verlängerung einer modifizierten Strompreisbremse ist zentraler Bestandteil einer solchen wirtschaftspolitischen Antwort.

• 1 Die guten Tarifabschlüsse 2023 lassen zwar darauf hoffen, dass die Reallöhne bald steigen werden. Es bräuchte jedoch einen kräftigen Reallohnzuwachs, um die bereits erlittenen Kaufkraftverluste auszugleichen.
• 2 Stiftung Arbeit und Umwelt der IGBCE (2023) bietet eine juristische Einschätzung und kommt zum Schluss, dass eine Finanzierung durch den WSF rechtskonform ist.
• 3 Konkret wird implizit angenommen, dass das erste Wohlfahrtstheorem gilt und das Marktergebnis (Pareto) effizient ist (Krebs, 2022a).
• 4 Wiss. Beirat (2023) kritisiert den Vorschlag des BMWK (2023) explizit mit der Aussage: „Nicht sinnvoll ist dagegen, dauerhafte Kostennachteile an einem Standort durch Subventionen auszugleichen.“ Die dauerhafte Subvention ist jedoch gerade nicht intendiert, auch wenn BMWK (2023) keine nähere Begründung für den Strompreis von 6 ct/kWh als langfristigem Preis enthält. Allerdings liegt ein Strompreis von 6 ct/kWh im Spektrum der geschätzten langfristigen Strompreise (Krebs, 2023a).
• 5 Konkret wären BIP-Verluste zwischen 8 % bis 10 % zu erwarten gewesen, wenn ein Risikoszenario mit Gasmangellage eingetreten wäre (Bundesbank, 2022a,b; GD, 2022a, b; Krebs, 2022b). Zudem hätte ein sofortiges Gasembargo im März 2022 mit hoher Wahrscheinlichkeit zum Eintreten eines solchen Risikoszenarios geführt (Krebs, 2023a).