Ressourcenpartnerschaften für mehr Rohstoffsicherheit –

Die Vielfalt an Zukunftstechnologien, die unseren Weg in ein digitales, post-fossiles Zeitalter prägen werden, haben eines gemeinsam: Sie hängen am Einsatz einer Gruppe von Mineralrohstoffen (zumeist Metalle), die aufgrund ihrer physikalisch-chemischen Eigenschaften gegenwärtig kaum in der Produktion ersetzbar sind. Seltenerdmetalle, Lithium und Kobalt sind die prominentesten Beispiele, aber auch besonders seltene Metalle wie Gallium und Germanium fallen hierunter. Ihre hohe wirtschaftliche Bedeutung macht aus europäischer Sicht die Tatsache besonders problematisch, dass sich Förderung und Verhüttung in wenigen außereuropäischen Ländern konzentrieren, die noch dazu strategische Rivalen darstellen oder für das Selbstverständnis der EU wesentliche Umwelt- und Sozialstandards nicht teilen. Dabei ist allen voran die Volksrepublik China zu nennen. Im Bereich der Förderung hält das Land bei einigen Metallen globale Marktanteile von weit über 50 % (vgl. Abbildung 1). Bei der Raffinade kann die chinesische Dominanz zum Teil als noch stärker eingestuft werden; sie betrifft hier auch in erheblichem Maß Kobalt (Gulley et al., 2019) und Lithium (LaRocca, 2020). Mit dieser Dominanz ist ein hoher Einfluss möglicher politischer Interventionen Chinas auf die Preisentwicklung und die Versorgungslage verbunden, wie sich am Beispiel der Seltenerdmetalle gezeigt hat (Mancheri, 2015). Die Abkehr von fossilen Ressourcen droht damit, alte durch neue unerwünschte Abhängigkeiten zu ersetzen.

In ihrem Aktionsplan für kritische Rohstoffe aus dem Jahr 2020 hat die Europäische Kommission verschiedene zukünftige Handlungsfelder für die Diversifizierung von Bezugsquellen benannt (European Commission, 2020). Eines davon ist der Aufbau von strategischen Ressourcenpartnerschaften mit Drittländern. Der Horizont ist explizit global angelegt, als potenzielle Partner werden sowohl reiche Volkswirtschaften mit etablierten Bergbausektoren als auch rohstoffreiche Entwicklungsländer erwähnt. Neben der Beseitigung bilateraler Hemmnisse im Rohstoffhandel soll die Kooperation auch finanzielle und praktische Unterstützung beim Aufbau von lokalen Produktionskapazitäten und von Infrastruktur umfassen, sowohl im Bereich der Rohstoffförderung als auch der Verhüttung. Besonderen Wert legt die Kommission in diesem Zusammenhang auf das Konzept des Responsible Sourcing, d. h. die Einhaltung von Umwelt- und Menschenrechtsstandards. Dies soll durch intensive Kooperation im Bereich der lokalen Governance gewährleistet werden. In ihrer Mitteilung zum Green Deal Industrial Plan hat die Kommission unlängst die Erweiterung dieses Konzepts zu einem Club für kritische Rohstoffe angeregt (European Commission, 2023).

Im Juni 2021 kündigte die EU eine erste Ressourcenpartnerschaft mit Kanada an (European Commission, 2021a). Seitdem sind im Bereich der Mineralrohstoffe drei weitere Partner hinzugekommen: die Ukraine, Kasachstan und Namibia. In allen Fällen handelt es sich bei den Vereinbarungen der Form nach bislang lediglich um Memoranda of Understanding, die die Grundzüge der zukünftigen Kooperation skizzieren. Das garantiert einerseits noch erhebliche Freiheitsgrade für die praktische Gestaltung der Partnerschaften in der Zukunft. Für die EU bedeutet das andererseits aber auch, dass beim Aufbau stabiler Partnerschaftsbeziehungen ein wesentlicher Teil der Wegstrecke noch vor ihr liegt. Sie muss sich gut überlegen, welche Kooperationsinstrumente im Einzelfall geeignet sind, um ressourcenstarke Partner an sich zu binden und welcher Fahrplan an Integrationsschritten praktikabel ist. Das erfordert zunächst eine nüchterne ökonomische Analyse der Nutzen und Kosten solcher Partnerschaften aus Sicht beider Seiten.

Aus der Perspektive der Clubtheorie entspricht dies der Frage nach dem Wesen des Clubgutes (Sandler und Tschirhart, 1980). Es stellt die grundlegende Motivation für die Formierung von Partnerschaften als Club von Volkswirtschaften dar. Bei den sich derzeit herausbildenden Ressourcenpartnerschaften ist das Clubgut nicht einfach ein einzelnes (materielles oder immaterielles) Produkt, sondern es besteht aus dem Aufbau und Erhalt ganzer gemeinsamer Wertschöpfungsketten. Die Wettbewerbsfähigkeit dieser Wertschöpfungsketten zu stärken und zu stabilisieren, ist primäre Motivation aller im Zuge der Partnerschaften vereinbarten Kooperationsformen. Diese Perspektive macht ihre Neuartigkeit gegenüber etablierten Formen ökonomischer Clubs aus. Der Nutzen aus diesem gemeinsam bereitgestellten Clubgut lässt sich in einen direkten und einen indirekt-langfristigen Effekt differenzieren. Direkt besteht er darin, einen Beitrag zur Absicherung gegen vorhandene Lieferkettenrisiken auf den Weltmärkten zu leisten. Aus Sicht von ressourcenverarbeitenden Industrien betrifft dies eine Senkung der Preis- und Versorgungsrisiken im Bezug von kritischen, importierten Ressourcen. Aus Sicht der vorgelagerten Wertschöpfungsstufe besteht er in einer Senkung der Preis- und Absatzrisiken. Ergebnis der Risikominderung ist damit eine größere Sicherheit der Auslastung bestehender Produktionskapazitäten in den Partnerländern. Sofern die Partner komplementäre Positionen in den Lieferketten einnehmen, d. h. clubinterne vertikale Spezialisierung betreiben, ist dieser Nutzen wie bei Clubgütern üblich clubintern nicht-rival (McNutt, 1999). Dies ist eine wesentliche Voraussetzung dafür, dass sich überhaupt eine feste Bindung etablieren kann.

Die von der EU angestrebten Ressourcenpartnerschaften erschöpfen sich aber ihrem Anspruch nach nicht in langfristigen Lieferbeziehungen. Neben dem direkten Nutzen besteht auch Aussicht auf eine Form von langfristig-indirektem Nutzen. Er resultiert aus dem Pooling der partnerschaftlichen Kapitalressourcen zur Stärkung der Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit der gemeinsamen Lieferketten. Indem die Partner Kapital für den Ausbau komplementärer Produktionskapazitäten bündeln, streben sie nach der Realisierung gesamtwirtschaftlicher Produktivitätsgewinne aus vertikaler Spezialisierung. Bei jungen Technologien besteht zudem die Aussicht auf Kostensenkung durch Skalierung.

• Indem die Partner für die Lieferkettenintegration gemeinsam in den Ausbau der Transportinfrastruktur (Transport von Waren, Energie, Informationen) investieren, tragen sie prozessübergreifend zur Senkung von Raumüberwindungskosten bei.
• Indem sie vorhandenes Wissen austauschen, erhöhen sie die Geschwindigkeit der Adoption neuer Technologien.
• Indem sie gemeinsame F&E-Kapazitäten aufbauen, stärken sie die Innovationsfähigkeit der beteiligten Partner.
• Indem sie regulatorische Zusammenarbeit betreiben, können sie administrative Ineffizienzen senken und nicht-tarifäre Handelskosten reduzieren.

Der erhoffte indirekt-langfristige Nutzen des clubinternen Poolings besteht damit in der Schaffung neuer nicht-rivaler Güter, und der damit verbundenen gesamtwirtschaftlichen Wachstumseffekte.

Dem erhofften zukünftigen Nutzen stehen schon heute die Kosten der Kooperation gegenüber. Aus Sicht der EU bestehen diese auch in der langfristigen Bindung von eigenem (privaten und öffentlichen) Kapital im Ressourcenpooling. Bei Partnerschaften mit einkommensschwachen Ländern wird die Finanzierung gemeinsamer Investitionsplattformen größtenteils aus europäischen Quellen geleistet werden müssen. Die damit erzeugten Kapitalgüter sind aber weitgehend Gegenstand gemeinschaftlicher Nutzung, sodass Europa in dieser Hinsicht zum Nettogeber wird. Weitere Formen von Kooperationskosten entstehen im Zusammenhang mit der Überwindung partnerspezifischer Hemmnisse. Eine Möglichkeit, die verschiedenen Formen von Kooperationshemmnissen zu konzeptualisieren, ist die Vorstellung von unterschiedlichen Dimensionen von Distanz der jeweiligen Länder zur EU. Ihre sichtbarste Ausprägung ist die räumliche Distanz. Sie beeinflusst die Höhe der Raumüberwindungskosten im wirtschaftlichen Austausch der Partner. Trotz technologischem Wandel ist der bremsende Effekt wachsender Distanz auf die Handelsflüsse zwischen Ländern empirisch über die Jahrzehnte immer wieder bestätigt worden (Chaney, 2018). Im Kontext von Ressourcenpartnerschaften bedeutet höhere räumliche Distanz vor allem höhere Transportkosten im bilateralen Handel mit materiellen Ressourcen bzw. größere Investitionsbedarfe für die Schaffung kostenseitig wettbewerbsfähiger Lieferketten.

Ein weniger intuitives, in jüngster Zeit verstärkt herangezogenes Konzept ist die institutionelle Distanz. Als eine ihrer Ausdrucksformen kann die Distanz in der Qualität der politischen Governance aufgefasst werden. Die Distanz von Drittstaaten zur EU ist in dieser Dimension umso größer, je stärker sie sich in den Grundsätzen ihres politisch-administrativen Steuerungssystems, etwa den Fragen der Rechtstaatlichkeit, der politischen Teilhabe und der Korruptionskontrolle, von der EU unterscheiden (De Groot et al., 2004). Ein solches Maß berührt sowohl Unterschiede in den Staatsverfassungen als auch im praktischen administrativen Handeln. Für Ressourcenpartnerschaften ist eine hohe Distanz angesichts des Willens der EU, elementare Werte wie Rechtstaatlichkeit und Demokratie auch in der Beziehung zu Partnerländern hochzuhalten, problematisch. Intransparentes und mit Korruption verbundenes Verwaltungshandeln kann zudem auch hohe Transaktionskosten für europäische Unternehmen verursachen (Doh et al., 2003).

Davon abzugrenzen ist die regulatorische Distanz. Hier geht es nicht um die Qualität politischer Institutionen, sondern um den Fokus ihrer regulatorischen Aktivität. Je stärker sich die Partner in der Frage unterscheiden, welche Bereiche ihrer inländischen Wirtschaft (Branchen, Produkte) mit welchen Instrumenten staatlich reguliert werden, umso höher ist das Gesamtniveau an regulatorischer Distanz. Auch diese Form von Distanz sorgt für höhere Kosten im bilateralen Austausch, etwa wenn grenzüberschreitend aktive Unternehmen unterschiedliche gesetzliche Mindestanforderungen an die Produktqualität erfüllen oder unterschiedliche Produktzulassungsverfahren durchlaufen müssen. Welche Sprengkraft von solchen Diskrepanzen auch für die Gestaltung von partnerschaftlichen Wirtschaftsbeziehungen ausgeht, hat das Scheitern der TTIP-Verhandlungen eindrucksvoll vor Augen geführt. Auch ist die negative Wirkung regulatorischer Distanz auf das Volumen an bilateralem Handel empirisch dokumentiert (Dhingra et al., 2023).

Eine Gegenüberstellung dieser beiden Formen institutioneller Distanz im Ländervergleich kann allgemein Aufschlüsse über das zu erwartende Ausmaß an Hemmnissen bei Partnerschaften mit rohstoffreichen Ländern geben. Die Distanz zur EU im Bereich Governancequalität quantifizieren wir auf Basis aktueller Ergebnisse der Worldwide Governance Indicators der Weltbank (World Bank, 2022). Wir berechnen hierzu für alle sechs enthaltenen Indikatoren (Effektivität Regierungshandeln, Korruptionskontrolle, Mitspracherecht und Verantwortlichkeit, Politische Stabilität, Regulatorische Qualität, Rechtstaatlichkeit) den EU-Länderdurchschnitt. Anschließend ermitteln wir für die einzelnen Drittstaaten je Dimension die betragsmäßige Differenz ihrer Indexwerte zum EU-Länderdurchschnitt und bilden den Mittelwert über alle sechs Dimensionen. Um die theoretisch maximal mögliche Distanz auf der vorhandenen Skala [-5;+5] auf eins zu normieren, teilen wir diesen Wert am Schluss durch zehn. Zur Abbildung der regulatorischen Distanz greifen wir auf die von Cadot et al. (2015) entwickelte Methodik zurück. Sie basiert auf den Daten des Trade Analysis Information Systems (TRAINS) der United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), einer sehr umfangreichen Datenbank (ca. 20 Mio. Beobachtungen) zur Abbildung nahezu sämtlicher Formen von Maßnahmen von Ländern im Bereich Produktregulierung, differenziert nach Regulierungstyp und betroffener Produktkategorie (UNCTAD, 2023). Der Cadot-Indikator ermittelt als 0-1-Maß jeweils, ob zwei Länder denselben Regulierungstyp (z. B. Herkunftsnachweise) auf dieselbe Produktgruppe (Viersteller-Ebene der HS-Klassifikation) anwenden oder nicht und bildet hieraus den Durchschnitt über alle Regulierungstypen und Produktkategorien. Er ist somit ein Maß für Länderunterschiede im Fokus von staatlicher Regulierung, nicht in ihrer Intensität. Wir berechnen auf Basis des jüngsten bei TRAINS verfügbaren Researcher Files das Maß von Cadot et al. (2015) als regulatorische Distanz der Drittstaaten zur EU.

Abbildung 2 zeigt die Verteilung der errechneten Distanzmaße nach Ländern. Pink eingefärbt sind solche Länder, die nach USGS-Schätzungen zu den globalen Top 3 der Länder mit den größten heimischen Rohstoffreserven für mindestens einen der drei folgenden im Kontext der Energiewende besonders wichtigen kritischen Rohstoffe gehören: Lithium, Kobalt sowie die Gruppe der Seltenerdmetalle. Neben der Sonderstellung Chinas als regulatorischer Ausreißer werden im Vergleich der insgesamt 90 erfassten Länder in der regulatorischen Dimension auch für andere rohstoffreiche Länder relativ große Diskrepanzen zur EU gemessen. Dies betrifft vor allem Argentinien (Reserven von Lithium), Brasilien (Seltenerdmetalle) und Vietnam (Seltenerdmetalle). Für die Demokratische Republik Kongo als Land mit den weltweit größten Kobaltreserven liegen keine Datengrundlagen zur Schätzung der regulatorischen Distanz vor, die Distanz in der Dimension Governance ist aber besonders groß. In beiden Dimensionen deutlich näher an der EU liegen die Lithiumproduzenten Australien und Chile. Kooperationshemmnisse sind also stark rohstoffspezifisch und erfordern ein individuelles Management.