Die von SPD, Bündnis90/Die Grünen und FDP gebildete Ampelkoalition hatte bis zum Ende des vergangenen Jahres eine bemerkenswert pragmatische finanzpolitische Linie gefunden (Schnitzer und Truger, 2022; Dullien et al., 2022). Dies war angesichts der schwierigen ökomischen und politischen Ausgangslage sowie der zusätzlichen Herausforderungen durch den russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine nicht selbstverständlich. Spätestens seit Beginn der Debatte um den Bundeshaushalt 2024 hat die Ampel diese Linie jedoch verloren und ist nun bei schlechterer Finanzlage in einem massiven Haushaltsstreit gefangen. Wenn die Ampel nicht zu einer pragmatischen Kompromisslinie zurückfindet, drohen wesentliche Vorhaben der Koalition (z. B. Kindergrundsicherung, Industriestrompreis, Superabschreibungen) oder zwischenzeitlich angefallene Probleme, wie die Finanzierung von Kosten für Geflüchtete, auf der Strecke zu bleiben. Im schlimmsten Fall kann es zu schweren gesamtwirtschaftlichen Schäden kommen.
Pragmatischer Start
Schon zu Beginn der Ampelkoalition waren die finanzpolitischen Herausforderungen groß: Die Coronakrise hatte zu sehr großen Einnahmeausfällen sowie Mehrausgaben und entsprechend hohen Haushaltsdefiziten bei Bund, Ländern und Gemeinden geführt. Zudem war klar, dass die sozial-ökologische Transformation mit zusätzlichen öffentlichen Ausgabenbedarfen im höheren zweistelligen Milliardenbereich jährlich verbunden sein würde (Dullien et al., 2022). Vergrößert wurden die Herausforderungen noch dadurch, dass die Ampel sich enge finanzpolitische Restriktionen auferlegt hatte, weil sie Steuererhöhungen grundsätzlich ausschloss und zugleich die grundgesetzliche Schuldenbremse nicht reformieren wollte, während größere Ausgabenkürzungen nicht angelegt waren (SPD et al., 2021).
Umso bemerkenswerter war der pragmatische Ansatz des Koalitionsvertrages, im Rahmen der grundgesetzlichen Schuldenbremse Kreditfinanzierungsmöglichkeiten zur Mobilisierung von Finanzierungsspielräumen zu nutzen. Hierzu wurde neben einer Verschiebung und Streckung der Tilgung der aufgenommenen Notlagenkredite vor allem auf die Befüllung des Klima- und Transformationsfonds mit während der Coronakrise zunächst nicht benötigten Kreditermächtigungen als Anschub für einen transformationsgerechten Aufschwung nach der Coronapandemie gesetzt. Zusammen mit weiteren, teilweise allerdings bislang nicht konkretisierten Maßnahmen, wie etwa einer Reform der Konjunkturbereinigung im Rahmen der Schuldenbremse, wäre die Strategie durchaus in der Lage gewesen, einen wesentlichen Teil der transformationsbedingten zusätzlichen Ausgaben des Bundes für die nächsten Jahre zu finanzieren (Dullien et al., 2022).
Der Pragmatismus hielt an, als der völkerrechtswidrige russische Angriffskrieg gegen die Ukraine die Energiekrise auslöste und die Aufstockung der Verteidigungsausgaben erforderlich machte. Ein Sondervermögen zur Kreditfinanzierung von Rüstungsausgaben in Höhe von 100 Mrd. Euro wurde mittels Grundgesetzänderung außerhalb der Schuldenbremse installiert sowie umfangreiche Entlastungsmaßnahmen für Unternehmen und private Haushalte durch erneute Nutzung der Ausnahmeklausel der Schuldenbremse finanziert. Schließlich wurde – nach einigem Zögern – Ende 2022 der Wirtschafts- und Stabilisierungsfonds mittels Ausnahmeklausel zur Finanzierung von Gas- und Strompreisbremse mit Kreditermächtigungen bis Mitte 2024 in Höhe von 200 Mrd. Euro gefüllt („Doppelwumms“) (SVR, 2022, 140 ff.).
„Haushaltslücke“ politisch herbeigeführt
Die pragmatischen Zeiten scheinen jedoch vorbei zu sein. Offenbar getrieben von dem Wunsch der FDP, die Kernklientel nach mehreren herben Niederlagen bei Landtagswahlen durch finanzpolitische Prinzipienfestigkeit zu beeindrucken, betont Bundesfinanzminister Christian Lindner seit geraumer Zeit eine noch bestehende Lücke von 14 Mrd. bis 20 Mrd. Euro im Bundeshaushalt 2024 und fordert die Kabinettskolleg:innen zu Sparsamkeit und entsprechenden Kürzungen auf. Höhere Steuern für Wohlhabende, wie sie von Teilen von Bündnis90/Die Grünen und SPD ins Spiel gebracht werden, werden von der FDP abgelehnt. Gleichfalls wird einer weiteren pragmatischen Nutzung von Spielräumen für eine höhere Nettokreditaufnahme im Rahmen der Schuldenbremse eine Absage erteilt. Damit zieht sich die FDP letztlich auf eine Maximalposition zurück, bei der der durch die Schuldenbremse vorgegebene Zwang zur Haushaltskonsolidierung allein durch Kürzungen auf der Ausgabenseite durchgesetzt werden soll.
In diesem Zusammenhang ist es wichtig zu betonen, dass die offenbar noch bestehende Lücke von 14 Mrd. bis 20 Mrd. Euro und der davon ausgehende Druck zur Konsolidierung im Bundeshaushalt 2024 leicht hätte vermieden oder zumindest abgemildert werden können, wenn im vergangenen Jahr zwei wesentliche finanzpolitische (Fehl-)Entscheidungen anders getroffen worden wären. Die erste (Fehl-)Entscheidung betrifft den Abbau der kalten Progression. So hatte der SVR (2022, 156) angeregt, den zur Vermeidung eines schleichenden Anstiegs der Steuerbelastung grundsätzlich wünschenswerten Abbau der kalten Progression zeitlich zu verschieben. Dies hätte nicht nur den abrupten Konsolidierungsdruck im Haushalt 2024 vermindert, sondern auch die Zielgenauigkeit der Entlastungsmaßnahmen, die unnötigerweise auch Haushalte mit hohen Einkommen stark begünstigten, insgesamt verbessert sowie den Inflationsdruck leicht vermindert (Truger, 2022b). Stattdessen wurden mit dem Inflationsausgleichsgesetz (Deutscher Bundestag, 2022b) zusätzlich zur Anhebung von Kindergeld und Kinderfreibeträgen Steuerentlastungen umgesetzt, die sogar über den reinen Abbau der kalten Progression hinausgingen, weil sie sich an der erwarteten Inflationsrate und nicht an der deutlich niedrigeren Wachstumsrate der Nominaleinkommen orientierten. Insgesamt werden die öffentlichen Haushalte der Gebietskörperschaften durch das Gesetz im Jahr 2023 um 18,6 Mrd. Euro und 2024 sogar um 31,8 Mrd. Euro belastet; allein für den Bund sind es 8,1 Mrd. bzw. 14 Mrd. Euro (Deutscher Bundestag, 2022b). Allerdings muss man berücksichtigen, dass eine inflationsbedingte Anhebung des Grundfreibetrags zur steuerlichen Freistellung des Existenzminimums verfassungsrechtlich geboten war, sodass ein Teil der Haushaltsbelastung tatsächlich unvermeidbar war. Aus den Finanztableaus des ursprünglichen Gesetzentwurfes (Deutscher Bundestag, 2022a) und dem des verabschiedeten Inflationsausgleichsgesetzes (Deutscher Bundestag, 2022b) lässt sich näherungsweise bestimmen, welche Haushaltsbelastung vermieden worden wäre, wenn man vom Inflationsausgleichsgesetz nur die vollständige Anpassung von Grundfreibetrag, Kinderfreibetrag und Kindergeld vorgenommen, aber auf den Abbau der kalten Progression in den weiteren Tarifstufen und die Anpassung der Freigrenze beim Solidaritätszuschlag verzichtet hätte. Insgesamt wäre der Bundeshaushalt 2023 dadurch um etwa 3,5 Mrd. und 2024 um etwa 6 Mrd. Euro entlastet worden. Damit wäre die nun beklagte Haushaltslücke 2024 also um 6 Mrd. Euro geringer ausgefallen. Wenn man berücksichtigt, dass der eingesparte Betrag von 3,5 Mrd. Euro im Haushalt 2023 die allgemeine Rücklage im selben Umfang geschont hätte, die dann für die folgenden Haushaltsjahre zur Verfügung gestanden hätte, wären es sogar bis zu 9,5 Mrd. Euro und damit bereits die halbe Lücke gewesen.
Die zweite (Fehl-)Entscheidung betrifft den Verzicht auf die Nutzung der Ausnahmeregel für das Haushaltsjahr 2023 und damit die Rückkehr zur Regelgrenze der Schuldenbremse, also zu einer zulässigen strukturellen Nettokreditaufnahme von nur noch 0,35 % des BIP im Jahr 2023. Für die EU gilt im Jahr 2023 noch die Generalausnahmeklausel für die EU-Fiskalregeln, und auch der SVR (2022, 155 f.) hatte eine erneute Inanspruchnahme der Ausnahmeklausel für ökonomisch vertretbar gehalten. Um die Schuldenbremse 2023 einhalten zu können, musste die allgemeine Rücklage im Umfang von 48,3 Mrd. Euro mit 40,5 Mrd. Euro fast aufgebraucht werden, womit für den Haushalt 2024 nur noch 7,7 Mrd. Euro aus der Rücklage übrigblieben. Wäre auf den Abbau der kalten Progression und die frühzeitige Rückkehr zur Regelgrenze der Schuldenbremse verzichtet worden, hätten also bis zu 46,5 Mrd. Euro mehr für den Haushalt 2024 oder die Folgejahre zur Verfügung gestanden. Die Haushaltslücke wäre also vollständig vermeidbar gewesen. Das bedeutet, dass sich Bundesregierung und Ampelkoalition die Fiskalklippe, vor der der Haushalt 2024 nun steht, politisch selbst geschaffen haben. Dies war bereits im Herbst 2022 absehbar (Truger, 2022b).
Pragmatische Auswege
Der im letzten Abschnitt gelieferte Hinweis auf die finanzpolitischen Ursachen ist zur Einordnung der aktuellen Haushaltsprobleme hilfreich. Leider sind die getroffenen Entscheidungen kaum reversibel. Politisch dürfte sich der bereits als Gesetz verabschiedete Abbau der kalten Progression kaum rückgängig machen lassen. Und da sich die Konjunktur bislang nicht schlechter als Ende vergangenen Jahres erwartet entwickelt, wäre eine erneute konjunkturbedingte Inanspruchnahme der Ausnahmeregel der Schuldenbremse für 2023 oder 2024 schwierig zu begründen. Dies käme nur bei einer deutlichen Verschlechterung der Konjunktur im zweiten Halbjahr, etwa infolge der fortgesetzten kräftigen EZB-Zinserhöhungen infrage. Dann allerdings dürfte die Politik auch nicht zögern. Sollte sich die Konjunktur jedoch im Wesentlichen wie erwartet entwickeln, muss innerhalb der gegebenen Rahmenbedingungen nach pragmatischen Auswegen und Kompromissen gesucht werden.
Eine gewisse Entlastung könnte sich durch eine etwas besser als erwartete Entwicklung des Haushalts 2023 ergeben. So könnten die Zinsausgaben möglicherweise um einige Milliarden geringer ausfallen, als unterstellt. Zudem ist wie in den Vorjahren durchaus mit Ausgabenresten, insbesondere bei investiven Ausgaben zu rechnen. So fielen die Zinsausgaben im vorläufigen Abschluss des Bundeshaushalts 2022 um etwa 1 Mrd. Euro geringer aus als erwartet, bei den investiven Ausgaben waren es sogar etwa 5 Mrd. Euro (BMF, 2023a). Auch die Haushaltsansätze bei den Sachausgaben wurden 2022 etwa bei militärischen Beschaffungen und den sächlichen Verwaltungsausgaben zusammen um einige Mrd. Euro im Vollzug unterschritten. Wenn sich Ähnliches im Haushalt 2023 ergäbe, könnten daraus durchaus Beträge im mittleren oder hohen einstelligen Milliardenbereich resultieren, um die die allgemeine Rücklage geschont werden könnte. Darüber hinaus könnten sich die Haushaltsverbesserungen, etwa bei den Zinsausgaben auch im Haushalt 2024 fortsetzen. Beides würde dann für den Haushalt 2024 zur Verfügung stehen und könnte die Lücke dort entsprechend spürbar verkleinern.
Allerdings kann man nicht darauf vertrauen, dass sich die Haushaltslage von allein entspannen wird. Daher braucht es zusätzlich diskretionäre Maßnahmen zur Haushaltsverbesserung. Eine offensichtliche und für den Bund technisch prinzipiell einfach umzusetzende Maßnahme zur Mobilisierung von sicherlich 10 Mrd. Euro bestünde in einem befristeten Energiesolidaritätszuschlag, wie vom SVR (2022, 158) angeregt. Dieser läge in der Gesetzgebungskompetenz des Bundes und sein Aufkommen würde auch nur dem Bund zugutekommen. Allerdings dürfte dies innerhalb der Ampel politisch mit hoher Wahrscheinlichkeit an der FDP scheitern. Eine gewisse Kompromissbereitschaft vorausgesetzt, sollte es jedoch möglich sein durch eine Kombination der folgenden vier Instrumente kurz- und mittelfristig genug Spielräume zu generieren.
Erstens kann eine – im Koalitionsvertrag angesprochene – Reform der Konjunkturbereinigung im Rahmen der Schuldenbremse zumindest in der Erholungsphase noch einige Spielräume eröffnen und in Zukunft eine prozyklische Finanzpolitik vermeiden helfen (Heimberger und Truger, 2020; Truger, 2020). Ferner weisen Krebs et al. (2021) darauf hin, dass eine systematische Berücksichtigung wachstums- und potenzialsteigernder wirtschaftspolitischer Maßnahmen, wie etwa eine Ausweitung öffentlicher Investitionen, in der Steuer- und Potenzialschätzung fiskalische Handlungsoptionen für den Bund in der Größenordnung von 10 Mrd. Euro pro Jahr ermöglichen könnte.
Zweitens würde eine periodengerechte Verbuchung von Ausgabeauf- und -abschlägen bei den Bundesanleihen kurzfristig höhere Kreditspielräume schaffen, die symmetrisch in Phasen wieder sinkender Zinsen mit entsprechend geringeren Spielräumen verbunden wären. So ist der aktuell rasante Anstieg der Zinsausgaben im Bundeshaushalt zu einem erheblichen Teil gar nicht direkt auf die gestiegenen Marktzinssätze, sondern auf solche Ausgabeauf- bzw. -abschläge zurückzuführen. In Zeiten sinkender Zinsen begab die Bundesfinanzagentur aus Gründen der Marktpflege Anleihen mit Zinsen, die über dem aktuellen Marktzins lagen. Dies führte zu entsprechenden Ausgabeaufschlägen, die als Mehreinnahmen im Jahr der Ausgabe der Anleihen zinssenkend verbucht wurden. Umgekehrt werden aktuell in Zeiten steigender Marktzinsen Anleihen unter dem Marktzins begeben, die zu Ausgabeabschlägen, also Mindereinnahmen führen, die im Jahr der Ausgabe als zinserhöhend verbucht werden. Durch den schnellen Umstieg von Ausgabeauf- zu -abschlägen ergibt sich aktuell ein besonders starker Anstieg der verbuchten Zinsausgaben. Würden die Auf- und Abschläge dagegen periodengerecht über die Laufzeit der Anleihe verteilt, wäre die rasante Senkung der Zinsausgaben in der Vergangenheit ebenso gedämpft worden wie der aktuelle rasante Anstieg der Zinsausgaben im Bundeshaushalt. Sowohl die Deutsche Bundesbank (2022) als auch der wissenschaftliche Beirat beim Bundesfinanzministerium (2021) haben sich für eine periodengerechte Verbuchung ausgesprochen. Aktuell würde dies den Bundeshaushalt 2024 wohl mindestens um einen hohen einstelligen Milliardenbetrag entlasten.
Drittens könnten die eigentlich bereits gewährten, aber wegen niedrigeren als erwarteten Gas- und Strompreisen nicht genutzten Kreditspielräume für den Wirtschafts- und Stabilisierungsfonds für ähnliche Aufgaben über die ursprünglich geplante Laufzeit bis Mitte 2024 hinaus genutzt werden. Da dort mittlere bis hohe zweistellige Milliardenbeträge nicht genutzt werden dürften (SVR, 2023, 32 f.), könnten sie etwa zur Finanzierung eines Industriestrompreises als Überbrückungsmaßnahme bis zum Hochlauf einer günstigen Stromproduktion aus erneuerbaren Quellen genutzt werden. Dies bedürfte allerdings einer sorgfältigen ökonomischen und juristischen Begründung, möglicherweise mittels einer entsprechenden Notlage aufgrund der kriegsbedingt beschleunigten Transformation.
Viertens schließlich böte sich der schrittweise Abbau ökologisch kontraproduktiver Subventionen/Steuervergünstigungen zur mittel- bis langfristigen Vergrößerung der finanzpolitischen Spielräume an. So identifizierte das Umweltbundesamt (Burger und Bretschneider, 2021) für das Jahr 2018 umweltschädliche Subventionen in Höhe von über 65 Mrd. Euro pro Jahr. Selbst wenn man nur ausgewählte Maßnahmen – wie etwa die Rückführung des Dieselprivilegs – schrittweise über mehrere Jahre umsetzen würde, würden sich mittelfristig erhebliche dauerhafte Spielräume für den Bundeshaushalt in hoher ein- bis niedriger zweistelliger Milliardenhöhe ergeben. Idealerweise würden dann im Zeitablauf kurzfristige temporäre Spielräume – etwa über die periodengerechte Verbuchung von Ausgabeauf- und -abschlägen – durch mittelfristig aufwachsende dauerhafte Spielräume durch Subventionsabbau ersetzt.
Den politischen Willen zum Kompromiss vorausgesetzt, der sich möglicherweise ja nach wesentlichen Landtagswahlen im Herbst 2023 einstellen könnte, gäbe es also hinreichende pragmatische Auswege aus der gegenwärtigen Haushaltskrise. Die Ampel muss zum finanzpolitischen Pragmatismus zurückfinden!
Literatur
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Burger, A. und W. Bretschneider (2021), Umweltschädliche Subventionen in Deutschland, Aktualisierte Ausgabe 2021, Umweltbundesamt, Texte 143/2021.
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Deutscher Bundestag (2022b), Beschlussempfehlung und Bericht des Finanzausschusses (7. Ausschuss) zu dem Gesetzentwurf der Fraktionen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP –Drucksache 20/3496, 9. November.
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