In den vergangenen Jahrzehnten haben sich die Lebenswelten der Familien in Deutschland und damit auch die Voraussetzungen für das familienpolitische Handeln deutlich gewandelt. Ein zentraler Punkt ist die grundlegend veränderte Rolle der Frauen in der Gesellschaft. So waren in der Bundesrepublik der Nachkriegszeit zumeist noch beide Geschlechter stolz darauf, wenn für die Ehefrau, anders als in ärmeren Zeiten, keine Notwendigkeit bestand, arbeiten zu gehen, und Frauen, die ihre Kinder nicht weitestgehend selbst betreuten, galten als schlechte Mütter (BMFSFJ, 2022). Dass sich Ehepaare trennten, war selten und im Fall einer Scheidung wurden die Verhältnisse noch bis zum Jahr 1977 grundsätzlich zugunsten des „unschuldigen“ Ehepartners geregelt (Geis-Thöne, 2021a). Auch wurden mit Anteilen von unter 5 % in der Mitte der 1960er Jahre in Westdeutschland nur sehr wenige Kinder außerhalb der Ehe geboren (Statistisches Bundesamt, 2023). Dabei war und ist die Ehe mit der Mutter auch ausschlaggebend dafür, wer als Vater neu geborener Kinder angesehen wird, und erst seit der Entwicklung der Gentests können andere (biologische) Vaterschaften bei Unstimmigkeiten der beteiligten Personen rechtssicher festgestellt werden.
Inzwischen sind nichteheliche Geburten zur Normalität geworden. So lag ihr Anteil im Jahr 2022 bei 33,5 %. Auch waren nur noch 70,4 % der in den Jahren 1996 bis 1998 geborenen Kinder während ihrer ersten 15 Lebensjahre ausschließlich bei beiden Elternteilen aufgewachsen. 26,1 % hatten eine Phase der Alleinerziehung erlebt, 10,8 % zeitweise mit einem Stiefelternteil und 1,7 % haben ohne beide Elternteile gelebt (Geis, 2017). So muss die Familienpolitik heute ihren Fokus auch auf die außerhalb der Ehe beider Elternteile aufwachsenden Kinder richten. Ein wichtiger Schritt war hier die Reform des Unterhaltsrechts im Jahr 2008, mit der die nichtehelichen Kinder den ehelichen gleichgestellt und die Ansprüche vormaliger Ehepartner sehr stark eingeschränkt wurden. Auch wurden die Kinder mit dem staatlichen Unterhaltsvorschuss sehr gut für den Fall abgesichert, dass die an sich unterhaltspflichtigen Elternteile ihren Zahlungen nicht nachkommen. Schlechter gestellt wurden in diesem Kontext hingegen die bisher nicht oder nur in geringem Umfang am Arbeitsmarkt aktiven Ehepartner, die in der Vergangenheit sehr gut geschützt waren. So orientiert sich ihr nachehelicher Unterhalt seit dem Jahr 2008 nur noch an der Bedürftigkeit und nicht mehr an der Sicherung des Lebensunterhalts und ein allgemeiner Anspruch auf einen Betreuungsunterhalt besteht lediglich bei der Versorgung eines Kindes im Alter von unter drei Jahren. Damit stellt die Trennung für sie heute auch ein vergleichsweise großes finanzielles Risiko dar, was vielen von ihnen vor dem Hintergrund der weit verbreiteten Unkenntnis über die genauen Rechtsfolgen von Ehe und Scheidung allerdings gar nicht bewusst sein dürfte (Geis-Thöne, 2021a).
Gleichzeitig haben sich die Biografien junger Frauen so verändert, dass ihnen auch ein Familienmodell kaum mehr gerecht wird, bei dem auf der einen Seite der Mann in Vollzeit erwerbstätig ist und nebenbei einen kleinen Teil der Arbeiten in der Familie übernimmt und auf der anderen Seite die Frau sicherstellt, dass die Betreuungs- und Haushaltsaufgaben erledigt werden und nur die verbleibende Zeit für eine eigene Berufstätigkeit, typischerweise in Teilzeit nutzt. So hatten 33,8 % der Frauen, aber nur 27,4 % der Männer im Alter zwischen 25 und 34 Jahren, im Jahr 2022 einen akademischen Abschluss. Hingegen waren es im Alter zwischen 55 und 64 Jahren mit 20,2 % gegenüber 15,3 % noch weit mehr Männer als Frauen. Keinen berufsqualifizierenden Abschluss hatten 26,9 % der Männer, aber nur 22,7 % der Frauen im Alter zwischen 25 und 34 Jahren, wohingegen es bei den 55- bis 64-Jährigen mit 19,8 % gegenüber 16,9 % mehr Frauen waren (Statistisches Bundesamt, 2023; eigene Berechnungen). Dies impliziert allerdings nicht unbedingt, dass die Mütter heute höhere Einkommenspotenziale am Arbeitsmarkt haben als die Väter, da hierfür auch die Fachrichtungen der Ausbildung und die Alterskonstellationen der Partner von Bedeutung sind.
Dabei ist auch im Blick zu behalten, dass sich die Arbeitswelt derzeit in einem sehr starken Wandel befindet. Zu verweisen ist hier insbesondere auf die Auswirkungen von demografischem Wandel, Digitalisierung, Umbau der Wirtschaft hin zu CO₂-neutralen Technologien und sich verändernden weltpolitischen Gleichgewichten, die auch Einfluss auf die Handelsnetze und Entscheidungen über den Produktionsstandort haben (Demary et al., 2021). Während die kleiner werdende Erwerbsbevölkerung dabei die Position der Arbeitnehmenden am Arbeitsmarkt grundsätzlich stärkt, machen es die anderen Transformationen wahrscheinlicher, dass es zu Brüchen bei beruflichen Karrieren kommt, die mit (vorübergehenden) Phasen ohne oder mit geringem Erwerbseinkommen einhergehen können. Daher ist auch im Hinblick auf die Sicherung des Familieneinkommens sehr hilfreich, wenn nach der Geburt der Kinder beide Elternteile ihre beruflichen Karrieren weiterverfolgen. Für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung gewinnt es vor dem Hintergrund der zunehmenden Fachkräfteengpässe immer mehr an Bedeutung, dass möglichst wenige qualifizierte Personen im erwerbsfähigen Alter nicht oder nur in geringem Umfang am Arbeitsmarkt aktiv sind. So ist auch die Erwerbsbeteiligung von Müttern (und Vätern) bei weitem nicht nur ein familien- und gleichstellungspolitisches Thema.
Allerdings arbeiteten im Jahr 2021 nur bei 13 % der Paare mit minderjährigen Kindern beide Elternteile in Vollzeit und bei 7 % beide in Teilzeit. Konstellationen mit höherem Erwerbsumfang der Frau waren mit einem Anteil von 5 % noch seltener (BMFSFJ, 2023a). Ein starkes Hemmnis ist dabei, dass die bestehende Betreuungsinfrastruktur meist nicht alle Zeitfenster abdeckt, die zum Teil auch nur fallweise notwendig wären, damit beide Elternteile ihre Karrieren gleichermaßen vorantreiben können. Gleichzeitig möchten die meisten Eltern gar nicht, dass ihre Kinder im vorschulischen Alter in noch größerem zeitlichen Umfang institutionell betreut werden. Vielmehr war im Jahr 2022 sogar für deutlich mehr Kinder ein Ganztagsplatz vertraglich vereinbart als tatsächlich gewünscht (BMFSFJ, 2023b). So ist die doppelte Vollzeit gerade für Familien mit kleineren Kindern meist nicht die geeignete Erwerbskonstellation, und es müssen vielmehr Wege gefunden werden, wie beide Elternteile ihre berufliche Entwicklung auch in Teilzeit gezielt vorantreiben können. Dabei muss bei der Gestaltung entsprechender politischer Unterstützungsmaßnahmen im Blick behalten werden, dass eine sehr gleiche Aufgabenteilung nicht den Bedürfnissen und Wünschen aller Paare entspricht. So sollte hier der Grundsatz der Wahlfreiheit handlungsleitend sein, der besagt, dass der Staat nicht darauf hinarbeiten sollte, die individuelle Lebensgestaltung zu verändern und vielmehr Familien mit unterschiedlichen Formen der Aufgabenteilung gleichermaßen wertschätzen sollte (BMFSFJ, 2013).
Wichtig wäre in diesem Kontext ein weiterer Ausbau der Betreuungsinfrastruktur, insbesondere auch für die unter 3-Jährigen. Im Jahr 2022 bestand hier noch eine Lücke von rund 270.000 Plätzen zwischen der tatsächlich in Anspruch genommenen und den von den Eltern gewünschten institutionellen Angeboten, obschon bereits seit dem Jahr 2013 auch für Kinder im zweiten und dritten Lebensjahr ein Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz besteht (Geis-Thöne, 2022). Dass Eltern diesen nicht häufiger einklagen, dürfte zu bedeutenden Teilen darauf zurückgehen, dass ihnen in diesem Fall ein Platz zugewiesen werden kann, der nicht ihren Wünschen entspricht. Dies kann auch das Betreuungsarrangement betreffen. So kann der Rechtsanspruch für die unter 3-Jährigen grundsätzlich durch einen Platz in einer Kita oder bei Tageseltern erfüllt werden. Dabei sind Letztere anders als das Personal in den Kitas zumeist keine einschlägig ausgebildeten Fachkräfte, sondern haben lediglich einen Qualifizierungskurs durchlaufen (Geis-Thöne, 2019). Könnten die Eltern frei wählen, würde die Tagespflege mit ihrem familiäreren Charakter eine gute Ergänzung zu den Kitas darstellen. So sind jedoch die Familien benachteiligt, die aufgrund der Kapazitätsengpässe keinen Platz in den Kitas bekommen und auf die Tagespflege ausweichen müssen.
Bei der Ganztagsbetreuung für Grundschulkinder bestehen ebenfalls noch größere Engpässe. Allerdings fallen nur die Horte und weitere außerschulische Betreuungsangebote in den Zuständigkeitsbereich der Familienpolitik, wohingegen die Ganztagsschulen grundsätzlich der Bildungspolitik zugeordnet sind. Dies bedeutet eine grundlegende institutionelle Trennung, da die Familienpolitik in der gemeinsamen Zuständigkeit von Bund und Ländern liegt, wohingegen die Länder für Schulen allein verantwortlich sind. In der Nachkriegszeit war dies kein Problem, da die beiden Bereiche kaum Überschneidungen aufwiesen. Jetzt müssen die (Grund-)Schulen allerdings auch zunehmend als Betreuungseinrichtungen fungieren, ihre Angebote an den Bedürfnissen und Wünschen der Eltern ausrichten und die Vereinbarkeit von Familie und Beruf gezielt fördern, sodass sie immer mehr auch im familienpolitischen Bereich agieren.
Neben einem Ausbau der Betreuungsinfrastruktur wäre auch eine Überprüfung der finanziellen Anreizsysteme sinnvoll. So kommt insbesondere das Ehegattensplitting Paaren mit einer ungleichen Aufgabenteilung sehr stark zugute. Als es im Jahr 1958 in seiner heutigen Form eingeführt wurde, war dies zielführend, da die Hausfrauenehe das familienpolitische Leitbild darstellte. Heute wäre hingegen eine Form der Besteuerung wünschenswert, die eine umfangreiche Beteiligung beider Partner am Arbeitsmarkt stärker honoriert. Denkbar wären etwa eine Individualbesteuerung mit übertragbarem Freibetrag, ein Realsplitting und Familienrealsplitting. Auch eine Abschaffung der Steuerklassen III und V und eine generelle Überführung in die Klasse IV mit Faktor könnte bereits hilfreich sein (BMFSFJ, 2021a). Allerdings sollten die möglichen Effekte einer Umstellung der Besteuerung auf die Erwerbsbeteiligung der Mütter (und Väter) nicht überschätzt werden (Beznoska et al., 2019).
Ein anderer wichtiger Punkt ist, dass die Gesellschaft durch die starke Zuwanderung in den vergangenen Jahren vielfältiger geworden ist. So ist der Anteil der Kinder unter 15 Jahren mit Migrationshintergrund zwischen den Jahren 2012 und 2022 von 31,6 % auf 41,5 % gestiegen (Statistisches Bundesamt, 2023; eigene Berechnungen). Vor diesem Hintergrund kann auch nicht mehr davon ausgegangen werden, dass die Kinder in den Familien Kenntnisse der deutschen Sprache erwerben. In nichtdeutschsprachigen Haushalten lebten im Jahr 2017 bereits 17,7 % der Minderjährigen, wobei auch hier eine stark steigende Tendenz zu beobachten war (Geis-Thöne, 2021b). Erlernen Kinder bis zum Schuleintritt nicht die deutsche Sprache, müssen sie später nicht nur den Spracherwerb nachholen, sondern es entstehen vielfach auch Lücken in anderen Fächern, wie Mathematik, da sie dem Unterricht nicht unmittelbar folgen können. Dabei haben die betroffenen Kinder häufig auch noch den Nachteil, dass ihre Eltern sie aufgrund unzureichender Deutschkenntnisse beim Lernprozess nur sehr bedingt unterstützen können.
So müssen die Kitas immer stärker zu Bildungseinrichtungen werden. Hierfür ist teilweise zusätzliches Personal notwendig, wie es im Rahmen des Bundesprogramms „Sprach-Kitas“ Einrichtungen mit besonders hohem Anteil an Kindern aus nichtdeutschsprachigen Elternhäusern zur Verfügung gestellt wurde (BMFSFJ, 2021b). Dass der Bund gerade dieses Förderprogramm im Jahr 2023 auslaufen lässt und in die Zuständigkeit der Länder überführt, stellt ein unglückliches politisches Signal dar. Derzeit kommen bei den Krippengruppen mit Kindern unter drei Jahren im Jahr 2021 auf eine Fachkraft im Schnitt 3,9 Kinder und bei den Kindergartengruppen mit Kindern zwischen drei Jahren und dem Schuleintritt 8,4 Kinder. Wünschenswert wären Verhältnisse von maximal 1:3 bei den unter 3-Jährigen und 1:7,5 bei den Kindergartenkindern, um eine gute pädagogische Arbeit zu ermöglichen. Besonders ungünstig ist die Lage mit Fachkraft-Kind-Relationen von 1:5,3 bei den unter 3-Jährigen und 1:10,7 bei den Kindergartenkindern in den neuen Bundesländern (Bertelsmann Stiftung, 2023). Dafür fehlen hier aber weit weniger Plätze als im Westen (Geis-Thöne, 2022).
Um die Betreuungssituation nachhaltig zu verbessern, reicht es nicht aus, den Kitas finanzielle Mittel für zusätzliches Personal zur Verfügung zu stellen, da auch das Angebot an einschlägig qualifizierten Fachkräften in zunehmendem Maß einen Engpass darstellt. Dieses könnte durch einen Ausbau der Ausbildungskapazitäten für Erzieher:innen gestärkt werden. Zudem wäre über einen stärkeren Professionenmix in den Kitas nachzudenken, bei dem neben den Erzieher:innen auch andere Fachkräfte und Personen mit Qualifizierungskursen in der Tagespflege zum Einsatz kommen (Geis-Thöne, 2019). Auch muss sichergestellt werden, dass insbesondere die Kinder, die besonders gefördert werden sollten, an den entsprechenden Aktivitäten tatsächlich teilnehmen, um eine erfolgreiche Bildungsarbeit zu gewährleisten. Ein Platz in der Kita allein genügt hierfür nicht immer, da die Eltern die vereinbarten Betreuungszeiten nicht ausschöpfen müssen und die Kinder tageweise gar nicht oder erst wesentlich später bringen können.
Ein weiterer Punkt ist, dass nach wie vor viel weniger Kinder geboren werden, als für eine Stabilisierung der Bevölkerungsentwicklung notwendig wären. Trotz eines deutlichen Anstiegs in den 2010er Jahren lagen die zusammengefassten Geburtenziffern in den Jahren 2021 und 2022 mit 1,58 und 1,46 Kindern je Frau noch weit unter dem bestandserhaltenden Niveau (Statistisches Bundesamt, 2023). Um hier eine weitere Verbesserung zu erzielen, muss es Paaren möglichst leicht gemacht werden, sich für Kinder zu entscheiden und ihre Kinderwünsche zu realisieren. Dafür ist ein institutioneller Rahmen wichtig, der es Eltern ermöglicht, entsprechend ihren Bedürfnissen und Wünschen zu leben, und sicherstellt, dass sich alle Kinder gut entwickeln können. Um diesen zu gestalten, hat die Familienpolitik sehr viele unterschiedliche Handlungsmöglichkeiten, die sich zu den folgenden sieben Handlungsfelder zusammenfassen lassen (Geis-Thöne, 2021c):
- Betreuungsinfrastruktur;
- Beratung, Begleitung und spezifische Hilfen für Familien in Konfliktsituationen;
- Mutterschutz, Elternzeit und Elterngeld;
- Geldleistungen und Erleichterungen bei Steuern und Abgaben, die sich nicht vorwiegend an bedürftige Familien richten, wie Kindergeld und Kinderfreibetrag;
- besondere Leistungen für bedürftige Familien;
- öffentliche Einrichtungen, wie Spielplätze, Vergünstigungen bei öffentlichen Leistungen, wie rabattierte Fahrscheine im ÖPNV, und Förderung von privaten Angeboten für Familien sowie
- besondere Rechte für Eltern und Kinder außerhalb der Gewährung staatlicher Leistungen, wie Kinderkrankentage und Jugendschutz.
Dabei sind nicht nur die einzelnen Maßnahmen selbst, sondern auch ihr Zusammenspiel von Bedeutung. Dass dies nicht immer optimal funktioniert, haben Ott et al. (2012) aufgezeigt. Diese Studie war Teil einer großangelegten, von Bundesfamilien- und Bundesfinanzministerium in Auftrag gegebenen Gesamtevaluation der ehe- und familienpolitischen Leistungen, die ursprünglich als Ausgangspunkt für eine grundlegendere Reform dienen sollte, zu der es aber nie gekommen ist. Auch ist die Lage teilweise regional sehr unterschiedlich, da viele der Maßnahmen auf kommunaler Ebene gestaltet werden. Dies gilt selbst für die Gebühren der Kitabetreuung. Hier wäre eine stärkere Standardisierung wünschenswert, um insbesondere auch Förderlücken und Fälle doppelter Förderung gezielter vermeiden zu können.
Notwendiger denn je wäre eine kontinuierliche Überprüfung und Weiterentwicklung der familienpolitischen Rahmenbedingungen, da sich die Lebenswelten von Kindern und Eltern mit der Digitalisierung sehr schnell verändern. Etwa stellt sich aktuell die Frage, wie der rechtliche Rahmen für die Nutzung Künstlicher Intelligenz durch Minderjährige ausgestaltet werden sollte, damit diese sie möglichst gefahrlos und gewinnbringend verwenden können. Überdies hat die Coronapandemie gezeigt, dass Familien ihre Alltagsgestaltung in Extremfällen sehr schnell sehr grundlegend verändern müssen, wofür ein hohes Maß an Anpassungsfähigkeit notwendig ist. Auch vor diesem Hintergrund ist es wichtig, dass die Familienpolitik die Bedürfnisse und Wünsche der Eltern und Kinder in Deutschland sehr gut kennt und ihre Maßnahmen so ausrichtet, dass diese den Bedürfnissen bestmöglich gerecht wird.
Literatur
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Beznoska, M., T. Hentze, S. Kochskämper und M. Stockhausen (2019), Die Besteuerung von Ehepaaren in Deutschland. Ökonomische Effekte verschiedener Reformvorschläge, IW-Analysen, 133.
BMFSFJ – Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (2013), Politischer Bericht zur Gesamtevaluation der ehe- und familienbezogenen Leistungen, https://www.bmfsfj.de/resource/blob/76374/2bb96146178ab57f64ae97790ba70c06/familienbezogene-leistungen-data.pdf (31. Juli 2023).
BMFSFJ – Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (2021a), Neunter Familienbericht: Eltern sein in Deutschland, https://www.bmfsfj.de/resource/blob/179392/195baf88f8c3ac7134347d2e19f1cdc0/neunter-familienbericht-bundestagsdrucksache-data.pdf (7. August 2023).
BMFSFJ – Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (2021b), Bundesprogramm „Sprach-Kitas: Weil Sprache der Schlüssel zur Welt ist“ https://www.bmfsfj.de/resource/blob/93442/6e6dd03a7120befc8a3fb06656cc1825/bundesprogramm-sprach-kitas-weil-sprache-der-schluessel-zur-welt-ist-flyer-data.pdf (31. Juli 2023).
BMFSFJ – Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (2022), Familienleben und Familienpolitik in Ost- und Westdeutschland, Monitor Familienforschung 44, https://www.bmfsfj.de/resource/blob/198762/3ffb71ba91a5228bca7d2b409784ff13/mff-familienpolitik-ost-west-data.pdf (31. Juli 2023).
BMFSFJ – Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (2023a), Familienbarometer: Stand und Perspektiven einer krisensicheren und chancenorientierten Familienpolitik, https://www.bmfsfj.de/resource/blob/222674/25e0f2ef258b6cc4192d0836f1c38b9d/familienbarometer-data.pdf (31. Juli 2023).
BMFSFJ – Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (2023b), Kindertagesbetreuung Kompakt: Ausbaustand und Bedarf 2022, https://www.bmfsfj.de/resource/blob/228470/dc2219705eeb5b8b9c117ce3f7e7bc05/kindertagesbetreuung-kompakt-ausbaustand-und-bedarf-2022-data.pdf (31. Juli 2023).
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Geis, W. (2017), Familien in Deutschland: Veränderte Verhältnisse, IW-Kurzbericht, 65.
Geis-Thöne, W. (2019), Beschäftigungsboom im Betreuungsbereich und keine Trendumkehr in Sicht: Aktuelle Entwicklungen bei Beschäftigung, Fachkräfteangebot und -nachfrage, IW-Report, 14.
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Geis-Thöne, W. (2021b), Lebenslagen von Kindern und Jugendlichen mit fremdsprachigen Elternhäusern, IW-Trends, 48(1), 3-22.
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