Reformoptionen – die keine sind –

Die Ausweitung des Versichertenkreises

Es ist eine Standardforderung in der Rentendiskussion, die Beamten in die Rentenversicherung einzubeziehen. Sie entspringt zwar einem ausgeprägten Streben nach Gerechtigkeit auch in der Altersvorsorge. Reformen würden dann Rentenversicherte und Beamte gleichermaßen treffen. Doch könnte eine Einbeziehung der Beamten die Rentenversicherung nur dann entlasten, wenn ihr nicht gleichzeitig auch die zu zahlenden Pensionen aufgebürdet würden, die vor allem die Länder sehr belasten. Aber selbst diese Entlastung wäre nur mittelfristig, weil, sich wegen der um zwei Jahre längeren Lebenserwartung der Beamten der anfängliche Vorteil an Liquidität in einen Nachteil wandelt, wenn dann Leistungen zu zahlen sind.

Das Grundgesetz schließt aber eine solche Reform aus. Es schützt – wie das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) mehrfach entschieden hat¹ – in Art. 33 Abs. 5 als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums auch die Beamtenversorgung.² Sie als Sondersystem sozialer Sicherung abzuschaffen und die Beamten in die Rentenversicherung einzubeziehen, ist nicht möglich.³ Ihre Versorgung darf dem Gewährleistungsbereich des Art. 33 Abs. 5 GG nicht entzogen werden und muss als Konsequenz der Lebenslänglichkeit des Beamtenverhältnisses durch den Dienstherrn erfolgen. Unzulässig wäre selbst die Einführung einer „gespaltenen Versorgung“ nach dem Vorbild der Kombination aus Rentenversicherung und Zusatzversorgung des öffentlichen Dienstes. Zwar kann auch Art. 33 Abs. 5 GG geändert werden. Die dafür notwendigen Zweidrittelmehrheiten sind aber wegen der vielen Beamten in Bundestag und Bundesrat nicht zu erzielen. Da die Beamtenversorgung vor vergleichbaren demografischen Problemen steht, ist es zwingend, auf sie die in der Rentenversicherung getroffenen Maßnahmen systemadäquat zu übertragen. Dazu lässt die Rechtsprechung zu Art. 33 Abs. 5 GG hinreichend Spielraum, doch ist das BVerfG mitunter sehr kleinlich.⁴

Der Sachverständigenrat (SVR, 2023, Rn. 400 ff.) will die nicht anderweitig gesicherten Selbständigen in die Rentenversicherung einbeziehen, um die Rentenfinanzen kurz- bis mittelfristig zu entlasten. Das wäre zwar sozialpolitisch sinnvoll, wäre aber, weil viele Solo-Selbständige die vollen Rentenbeiträge nicht aufbringen können (Jess und Ujhelyiova, 2009, 23 ff.; Kreikebohm 2009, 336 ff.), eher eine Belastung als ein Gewinn für die Rentenversicherung (siehe ausführlich Ruland, 2018, 1, 10). Daran sind bislang alle Versuche einer Lösung gescheitert. Sollte es eine geben, würde sie wegen der notwendigen Ausnahmen und Befreiungen und wegen der Begünstigung niedriger Beiträge im Übergangsbereich (Einkommen unter 2.000 Euro) die Rentenfinanzen kaum verbessern. Auch deshalb nicht, weil die Selbständigen nach dem Koalitionsvertrag zwischen gesetzlicher oder privater Vorsorge sollen wählen dürfen. Dieses Recht würde, da sich die guten Risiken für die private Vorsorge entscheiden würden, zu einer für die Rentenversicherung nachteiligen Risikoselektion führen. Sie braucht auch die guten Risiken, um die schlechten finanzieren zu können. Hinzu kommt, dass die meisten Selbständigen vor, während oder nach ihrer Selbständigkeit in der Rentenversicherung versichert waren, in ihr daher Anrechte besitzen, die ausgebaut werden können. Phasen der Selbständigkeit sind häufig nur vorübergehend, während Lebensversicherungen nur auf längere Zeit abgeschlossen werden können. Auch reagiert die Rentenversicherung viel flexibler auf eine zwischenzeitliche Arbeitslosigkeit.

Umverteilung von einkommensstarken zu einkommensschwachen Versicherten

Haan und Wagner (2023) haben Anfang 2023 vorgeschlagen, höhere Renten zu kürzen, um niedrige anheben zu können, sind aber auf deutliche Kritik gestoßen (Bofinger, 2023; Ruland, 2023, 16). Der Sachverständigenrat (SVR, 2023, Rn. 496) übernimmt gegen die Meinung von Veronika Grimm diesen Vorschlag. Er widerspräche zwar dem Äquivalenzprinzip, wäre aber durch das Solidarprinzip gerechtfertigt. Schon bisher gebe es in der Rentenversicherung Umverteilungselemente, wie die Witwenrente oder die Grundrente. Außerdem würden einkommensstarke Versicherte ihre Rente länger beziehen als einkommensschwache (SVR, 2023, Rn. 431).

Niedrige Renten sollen aufgestockt werden, um Armut im Alter zu begrenzen. Doch haben 2022 nur 2,8 % der Altersrentner ergänzend Leistungen der Grundsicherung erhalten, der Anteil ist seit 2015 fast unverändert (DRV, 2023, 74). Menschen mit geringerem Einkommen sollen eine niedrigere Lebenserwartung haben als Menschen mit höherem Einkommen. Daraus zu folgern, dass es in der Rentenversicherung wegen unterschiedlich langer Rentenbezugszeiten eine Umverteilung von arm zu reich gebe, die auszugleichen sei, ist unzutreffend. Vor allem Frauen (57 % aller Rentner:innen) beziehen niedrigere Renten, leben aber fünf Jahre länger als Männer. Erwerbsminderungsrenten erhalten zumeist Versicherte mit niedrigeren Einkommen. Besonders niedrige Renten werden an Personen gezahlt, die nach nur kurzer Versicherungsdauer Beamte oder selbständig wurden. Versicherte mit höherem Einkommen sollen die Umverteilung finanzieren. Obergrenzen sind die Beitragsbemessungsgrenze von 7.550 Euro/Monat (2024) und für Renten der Höchstbetrag nach 45 Versicherungsjahren von rund 3.400 Euro. Ab wann Einkommen „überdurchschnittlich“ sind, wird nicht beziffert. Bei dem 1,4-fachen des Durchschnitts (3.332 Euro) wären es 2024 4.700 Euro im Monat und nach 45 Beitragsjahren eine Rente von rund 2.400 Euro. Renten ab dieser Höhe bezogen 2022 nur 261.000 (1,3 %) aller Rentner:innen – viel zu wenige, um den 12,6 Mio. Rentnern nennenswert zu helfen, deren Rente unter 1.200 Euro liegt. Man kann schon deshalb den Vorschlag verwerfen.

Er wäre auch zu ungerecht. In der Rentenversicherung bekommt nur derjenige Leistungen, der sie mit Beiträgen erkauft hat. Von ihrer Höhe hängt vor allem die Höhe der Leistungen ab. Es sind Pflichtbeiträge. Beamte oder Selbständige sind versicherungsfrei und brauchen sie nicht zu entrichten. Die Sonderbelastung mit Pflichtbeiträgen ist mit dem Gleichheitssatz des Grundgesetzes nur dann vereinbar, wenn sie eine äquivalente Gegenleistung auslösen (Ruland, 2022, 1152). Daher ist die Beitragsäquivalenz eine unmittelbare Folge des Gleichheitssatzes. Die Höhe des Beitragssatzes ist für alle gleich. Dass Frauen länger leben als Männer, dass jemand krank oder behindert ist, spielt keine Rolle. Altersarmut ist kein Grund von der Beitragsäquivalenz abzuweichen. Für sie ist in unserem gegliederten Sozialsystem die steuerfinanzierte Grundsicherung zuständig. Die Rentenversicherung kann zwar zu nicht-beitragsgedeckten Leistungen verpflichtet werden, dafür müsste sie aber, wie bei der Grundrente, aus Steuermitteln einen Ausgleich erhalten. Der Vorschlag, nur Versicherte mit höherem Einkommen mit diesen Kosten zu belasten, ist mit dem Gleichheitssatz unvereinbar. Beamte, Selbständige und Einkommen oberhalb der Beitragsbemessungsgrenze sowie aus Vermögen bräuchten nicht zu zahlen. Es gibt keinen Grund, der das rechtfertigen könnte. In der Rentenversicherung besteht, weil sie fast 90 % der Erwerbstätigen erfasst, keine größere Solidaritätsverpflichtung als in der Gesamtgesellschaft. Eine hohe Rente ist nicht unsolidarisch; sie ist mit hohen Beiträgen bezahlt. Das Argument der längeren Lebenserwartung von Personen mit höherem Einkommen trägt nur auf Rentenversicherte bezogen nicht. Es gilt das Prinzip, dass bei Rentenbeiträgen das individuelle Risiko wegtypisiert wird. Weicht man davon ab, müssten Renten an Frauen wegen der längeren Lebenserwartung oder Renten an Kranke wegen des höheren Risikos gemindert werden.

Wechsel zur Inflationsanpassung

Eine oft genannte Reformoption ist der Wechsel zur Inflationsanpassung. Auch der Sachverständigenrat schlägt sie jetzt vor, um die Rentenfinanzen zu entlasten (SVR, 2023, Rn. 425 ff.).⁵ Die Lohnentwicklung, die seit 1957 die Anpassung der Renten bestimmt, soll nur noch maßgeblich sein für die Berechnung der Zugangsrenten; die Anpassung der Bestandsrenten soll an die Entwicklung der Verbraucherpreise gekoppelt werden. Dass mit zunehmender Rentenbezugsdauer das individuelle Sicherungsniveau zurückgehe, sei eine gerechtfertigte Umverteilung von lang- zu kurzlebigen Rentnern.

Deutschland stellt mit der Lohnindexierung der Renten im europäischen Vergleich eine Ausnahme dar. Die meisten Länder sind zur Inflationsindexierung übergegangen (Deeken und Freudenberg, 2023, 133, 136). Trotzdem hat 2020 die Kommission „Verlässlicher Generationenvertrag“ (2020) einen solchen Wechsel abgelehnt. Die Lohndynamik trage maßgeblich zur Akzeptanz der Rentenversicherung bei, weil sie die Rentner:innen an der Wohlstandsentwicklung teilhaben lässt. Bei einer Inflationsindexierung hätten sie gravierende Einbußen hinzunehmen. Wenn wie in der Vergangenheit – mit Ausnahme der Jahre 2000 bis 2010 – die Löhne stets stärker steigen als die Inflation, blieben die Renten, je länger sie bezogen werden, umso mehr hinter dem Sicherungsniveau bei Rentenbeginn zurück. So sind zwischen 2010 und 2020 die Löhne um 25 %, die Preise um 13 % und die Renten um 24 % gestiegen (Roßbach, 2023, 43; Deeken und Freudenbach, 2023, 133, 145). Wer diesen Wohlstandsverlust als Ausgleich für eine Umverteilung von kurz- zu langlebigen Personen wertet, übersieht, dass er vor allem Frauen mit den niedrigeren Renten treffen würde. Sie beziehen ihre Rente mit 22,2 Jahren deutlich länger als Männer mit 18,8 Jahren (DRV, 2023, 66). Viele Kranke und Behinderte, die schon früh in Rente gehen müssen, wären auf die Grundsicherung angewiesen. Probleme gäbe es auch in Biografien, in denen sich Phasen der Erwerbstätigkeit und des Rentenbezugs abwechseln. Steigen in Krisenzeiten die Preise stärker als die Löhne, stiegen auch die Renten stärker als die Löhne – eine wenig sinnvolle Konsequenz.

Statt der Witwenrente ein obligatorisches Rentensplitting

Der Sachverständigenrat hat den Vorschlag der Vorsitzenden, Monika Schnitzer, übernommen, Witwenrenten⁶ nach einer Übergangsfrist abzuschaffen und stattdessen das Rentensplitting obligatorisch zu machen.⁷ Dass das Einkommen auf die Witwenrente angerechnet wird, mindere die Bereitschaft von Frauen, erwerbstätig zu sein und eigene Rentenansprüche aufzubauen. Das Rentensplitting führe zwar zu niedrigeren Rentenansprüchen für den Hinterbliebenen, was das Armutsrisiko erhöhe, andererseits aber auch zu niedrigeren Rentenausgaben (SVR, 2023, Rn. 443 ff.).

Die Kritik an den Witwenrenten ist nicht neu (dazu Scheiwe et al., 2015). Sie würden Verheiratete gegenüber Ledigen begünstigen und seien nicht beitragsfinanziert. Deshalb hat ihnen das BVerfG den Eigentumsschutz des Grundgesetzes versagt.⁸ Das ist aber unzutreffend. Die Renten an Hinterbliebene sind ebenso beitragsfinanziert wie die an Versicherte. Die Absicherung der Hinterbliebenen gehört mit zu dem „Versicherungspaket“, für das der Versicherte seine Beiträge zahlt.⁹ Deshalb ist ihm die nach seinem Tod erbrachte Leistung zurechenbar; sie dient der Existenzsicherung der Hinterbliebenen. Die Kriterien für den Eigentumsschutz sind erfüllt. Auch der Einwand, dass die Witwenrenten deshalb dem sozialen Ausgleich zuzurechnen seien, weil Verheiratete und Ledige einen gleich hohen Beitragssatz zu entrichten haben, ist nicht zutreffend. Der Ledige kann bis in das hohe Alter¹⁰ noch heiraten und dem Ehegatten eine Rente hinterlassen, die aus all seinen Beiträgen errechnet wird. Umgekehrt kann der sein ganzes Erwerbsleben hindurch Verheiratete Witwer werden, sodass aus seinem Konto keine Rente wegen Todes zu zahlen ist. Der Ledige und der Verheiratete haben die gleichen Anspruchsmöglichkeiten und das ist für eine Versicherung entscheidend (Bieback, 1985, 585; Papier, 1985, 272, 273 ff.; Papier, 2001, 350, 352 f.).

Frauen verzichten nicht wegen der Aussicht auf Witwenrente auf eine (volle) Erwerbstätigkeit, sondern weil sie die Kinder aufziehen und deshalb vielfach nur in Teilzeit arbeiten können. Ihre Renten machen, obwohl sie heutzutage viel länger gearbeitet haben als früher (2000: 25,5 Jahre; 2022: 38,5 Jahre) und auf über 91 % der Versicherungsjahre für Männer kommen (DRV, 2023, 126 f.), im Durchschnitt nur 70 % der Renten für Männer aus (DRV, 2023, 90 f.). Dieses Defizit an Eigenvorsorge soll auch die Witwenrente ausgleichen. Ergänzend werden für jedes Kind drei Jahre Kindererziehungszeit gutgeschrieben, die die Frauen so stellen, als hätten sie in dieser Zeit das Durchschnittseinkommen verdient. Beides ist sozial gerecht. Das im Umlageverfahren finanzierte Rentensystem muss dafür sorgen, dass diejenigen, die für den Nachwuchs an Beitragszahlern sorgen, dafür nicht noch Nachteile bei der Rente hinnehmen müssen. Dies geschieht durch das Zusammenwirken von Kindererziehungszeiten und Witwenrenten. Ohne sie würden viele Frauen, weil sie Kinder erzogen haben, in die Sozialhilfebedürftigkeit abrutschen, wenn ihr Partner stirbt. Andererseits wird die Kumulation von eigener Rente und Hinterbliebenenrente dadurch begrenzt, dass Einkommen, soweit es einen Freibetrag übersteigt, zu 40 % auf die Witwenrente angerechnet wird. Auch deshalb ist die Zahl der Witwenrenten seit 2000 um fast 10 % zurückgegangen.

Gerechtfertigt ist die Witwenrente aber nur für Personen, die Kinder betreut haben. Deshalb sollte die Witwenrente auch nur Personen zugebilligt werden, denen mindestens zwei Jahre Kindererziehungszeit gutgeschrieben wurden.¹¹ Das bedeutet aber nicht, dass kinderlose Ehegatten leer ausgehen. Zum Wesen der im Grundgesetz garantierten Ehe gehört nach der Rechtsprechung des BVerfG die gleiche Berechtigung beider Partner, die auch bei Auflösung der Ehe bei der Aufteilung des ihnen gemeinsam zustehenden Vermögens zu berücksichtigen ist.¹² Zu ihm gehört auch die Rente. Das rechtfertigt den Versorgungsausgleich, der die Aufteilung der in der Ehezeit erworbenen Versorgungsanrechte bei der Scheidung regelt, und das im Rentenrecht seit 2001 als Alternative zur Hinterbliebenensicherung angebotene Rentensplitting, durch das die in der Ehezeit erworbenen Rentenanrechte zwischen den Ehegatten geteilt werden. Es erlangte bisher nur in Ausnahmefällen Bedeutung, weil fast immer die Hinterbliebenenrente günstiger ist. Sie errechnet sich mit 55 % aus allen Rentenanwartschaften des Verstorbenen vor und in der Ehezeit, während das hälftige Splitting nur die Rentenanrechte der Ehegatten aus der Ehezeit einbezieht. Da auf die Splittingrente kein Einkommen angerechnet wird, kann mit ihr ein Ruhen der Hinterbliebenenrente infolge der Einkommensanrechnung und ein Wegfall der Leistung bei Wiederheirat vermieden werden (siehe ausführlich Ruland, 2002, 575 ff.). Das vorgeschlagene obligatorische Rentensplitting darf aber nicht die eigene Rente des überlebenden Ehegatten kürzen. Dies hat bei dem Versorgungsausgleich das BVerfG untersagt, da die Kürzung bei dem einen Ehegatten nicht mehr zu einem angemessenen Vorteil des anderen führen kann.¹³ Die übertragenen Entgeltpunkte erhöhen die Rente des überlebenden Ehegatten, wenn er erwerbsgemindert wird oder die Altersgrenze erreicht. Für seine Versicherung ist jedoch der Tod des anderen Ehegatten kein Risiko und löst aus ihr keine Leistung aus. Der kinderlose Ehegatte wäre, gäbe es nur das Rentensplitting, somit nach einer Verwitwung ohne jede soziale Absicherung. Die Erziehungsrente kann zwar auch verwitweten Ehegatten zustehen, für die ein Rentensplitting durchgeführt wurde,¹⁴ sie setzt aber voraus, dass ein Kind betreut wird, was bei dem hier in Betracht kommenden Personenkreis aber gerade nicht der Fall ist. Hier müsste der Gesetzgeber eine Lösung finden, die sich an der bisherigen, auf zwei Jahre befristeten kleinen Witwenrente orientieren könnte, ohne dass sich aus ihr wie bisher im Alter von 47 Jahren ein Anspruch auf die große Witwenrente ergibt.

Fazit

Einige Reformoptionen sind aus rechtlichen oder sozialpolitischen Gründen nicht realisierbar. Trotzdem wird die Einbeziehung der Beamten in die Rentenversicherung vorgeschlagen, um als scheinbare Alternative die Notwendigkeit einer Anbindung der Regelaltersgrenze an die Entwicklung der Lebenserwartung infrage zu stellen. Es ist gut, dass der Sachverständigenrat diese Anbindung erneut mehrheitlich befürwortet (SVR, 2023, Rn. 403 ff.). An ihr führt kein Weg vorbei. Wenn die Lebenserwartung weiter ansteigt, darf dies nicht über eine Verlängerung der Rentenbezugszeiten, die sich seit 1960 ohnehin schon mehr als verdoppelt haben, allein zu Lasten der jüngeren Generationen gehen.

• 1 Entscheidungen des BVerfG (BVerfGE) 9, 268, 286; 61, 43, 56.
• 2 BVerfGE 44, 249, 269; 76, 256, 319 f.; Ruland (1983, Rn. 404 ff.).
• 3 Vgl. BVerfGE 44, 249, 269, 270; 54, 11, 39; 76, 256, 319 f.; Ruland (1983, Rn. 228, 306 ff. m.w.Nachw.).
• 4 Vgl. zu § 5 Abs. 3 BeamtVG BVerfGE 61, 43, 63 ff.
• 5 Die jetzt befürwortete Option ist in dem Gutachten 2020/2021 abgelehnt worden (SVR, 2020, Rn. 626).
• 6 Das Gleiche gilt im Folgenden auch für die Witwerrente.
• 7 Diekmann (2023); ähnlich Allmendinger und Boden (2023, 595, 598). In der Kritik war von einem „Frontalangriff auf Familien“ die Rede, so der parlamentarische Geschäftsführer der Unionsfraktion im Bundestag, T. Frei, und Ministerpräsident M. Söder.
• 8 BVerfGE 97, 271, 283 ff.; Butzer, M., in: GK-SGB VI, § 46, 2023, Rn. 27 ff.; Hase (2000, 591 ff.); Mielke (2011, 25 ff.); Papier (2001, 350, 352); Rolfs (2000, 152 f.); Ruland (1986, 20, 25 ff.).
• 9 Butzer, M. in: GK-SGB VI § 46, 2023, Rn. 39.
• 10 Siehe aber § 46 Abs. 2a SGB VI.
• 11 Das verhindert, dass Ehegatten sich die Kindererziehungszeiten aufteilen und dadurch beide berechtigt würden.
• 12 BVerfGE 105, 1, 11 f.; 66, 324, 330.
• 13 BVerfGE 53, 257 ff.; vgl. § 37 VersAusglG; zu Einzelheiten Ruland (2015, 416 ff).
• 14 § 47 Abs. 3 SGB VI.

Literatur

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