Landwirtschaft im nationalen Wettbewerb und die Rolle des Bodenmarktes –

Ab Dezember 2023 kam es zu massiven deutschlandweiten Protesten von Landwirt:innen. Auslöser war die Ankündigung der Bundesregierung nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Haushalt 2024 die Steuervergünstigungen für den in der Landwirtschaft verbrauchten Diesel sowie für landwirtschaftliche Kraftfahrtzeuge zu streichen. Doch auch nach Rücknahme der Streichung der Kraftfahrzeugsteuerbefreiung und einem auf drei Jahre gestreckten Abbau der Agrardieselbeihilfe hielten die Proteste an und es stellt sich die Frage, was sich hinter den Protesten tatsächlich verbirgt.

Ein seitens der Landwirtschaft vielfach vorgebrachtes Argument lag darin, dass durch die Streichung der Agrar-
dieselbeihilfe die internationale Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigt würde, wie etwa gegenüber Frankreich. Dieses Argument erstaunt, abgesehen von der für die meisten Betriebe überschaubaren Mehrbelastung von lediglich etwa 30 Euro je ha, insofern, als landwirtschaftliche Haupterwerbsbetriebe im Wirtschaftsjahr 2021/2022 für die Pacht landwirtschaftlicher Flächen durchschnittliche Pachtpreise von 378 Euro je ha gezahlt haben. In manchen Regionen, wie etwa dem Landkreis Cloppenburg, lagen die Pachtpreise laut Landwirtschaftszählung 2020 bei fast 1.000 Euro je ha (Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2021a). Aufgrund derartiger Pachtpreise wäre eigentlich davon auszugehen, dass Grundrenten erwirtschaftet werden, die nicht nur eine grundsätzliche Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Landwirtschaft nahelegen, sondern auch Subventionskürzungen in Höhe der Dieselbeihilfe leicht wegpuffern könnten.

Das Thema Bodenpreise wurde in den vergangenen 15 Jahren in Deutschland vielfach diskutiert. Forciert wurden diese Diskussionen durch erhebliche Bodenpreissteigerungen. Zwar betraf dies vor allem die Kaufpreise landwirtschaftlicher Flächen, allerdings bedeutsamer sind für die allermeisten landwirtschaftlichen Betriebe die Pachtflächen, die nach Angaben des Statistischen Bundesamtes im Jahr 2020 60 % der landwirtschaftlichen Flächen umfassten, während zugleich im selben Jahr weniger als 0,5 % der landwirtschaftlichen Fläche veräußert wurde. Bevor auf Bodenmärkte näher eingegangen wird, wird im Folgenden die Einkommenslage und Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe betrachtet.

Zur Einkommenslage landwirtschaftlicher Betriebe

Tatsächlich gibt es in der deutschen Landwirtschaft ein Einkommensproblem. Entsprechend Abbildung 1 erzielten kleinere landwirtschaftliche Haupterwerbsbetriebe zwischen den Wirtschaftsjahren 2012/2013 bis 2021/2022 kontinuierlich nur ein Einkommen (als Summe aus Gewinnen und Löhnen) von durchschnittlich etwa 21.000 Euro je Arbeitskrafteinheit, was bei etwa 2.000 Arbeitsstunden und Jahr nur knapp dem im Jahr 2022 gültigen Mindestlohn von 10,45 Euro entspricht. Nicht einberechnet ist dabei ein Entlohnungsanspruch für das eingesetzte Eigenkapital in Höhe von etwa 400.000 Euro je Arbeitskrafteinheit, der ebenfalls aus dem Einkommen zu bestreiten wäre. Noch ungünstiger sieht die Rentabilität der Nebenerwerbsbetriebe aus, die den überwiegenden Anteil ihres Haushaltseinkommens außerhalb des jeweiligen landwirtschaftlichen Betriebes erwirtschaften. Diese erzielten im selben Zeitraum sogar nochmals deutlich ungünstigere Ergebnisse mit einem durchschnittlichen Einkommen von nur etwa 16.000 Euro je Arbeitskrafteinheit bei einem Eigenkapitaleinsatz von sogar über 430.000 Euro je Arbeitskraft. Mit durchschnittlich etwa 32.000 Euro je Arbeitskraft liegt das Einkommen der mittleren Haupterwerbsbetriebe etwas höher, allerdings wäre auch bei diesen Betrieben ein Entlohnungsanspruch für das eingesetzte Eigenkapital von ebenfalls fast 400.000 Euro zu bedenken, sodass auch diese Betriebsgruppe im Durchschnitt kaum eine angemessene Entlohnung der eingesetzten Faktoren erzielt. Eher wäre die Anforderung einer angemessenen Entlohnung für den Durchschnitt der größeren Haupterwerbsbetriebe sowie der in Ostdeutschland verbreiteten juristischen Personen erfüllt. Letztere erzielten im Durchschnitt des Betrachtungszeitraums immerhin eine Eigenkapitalverzinsung von etwa 4,4 %.

Für die im Zeitablauf kontinuierlich vorhandenen Rentabilitätsunterschiede der Betriebsgrößenklassen lassen sich eine Reihe von Ursachen anführen. Diese umfassen vor allem erhebliche Produktivitätsunterschiede. So lagen laut den Buchführungsergebnissen der landwirtschaftlichen Testbetriebe im Wirtschaftsjahr 2021/2022 die durchschnittlichen Weizenerträge bei den größeren Haupterwerbsbetrieben etwa 10 % höher als bei den kleineren, die Milchleistungen um 38 % und die Ferkelzahlen je Sau sogar um 55 % höher. Damit verbunden ist eine deutlich geringere Intensität der Flächennutzung kleinerer Betriebe, während umgekehrt der Arbeitseinsatz je Fläche gerade bei den kleineren Haupt- und Nebenerwerbsbetrieben absolut, aber insbesondere im Vergleich zur Intensität deutlich höher ist.

Die erheblichen Rentabilitätsunterschiede zwischen den Betriebsgrößenklassen dürfen jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass auch ähnlich strukturierte Betriebe erhebliche Rentabilitätsunterschiede aufweisen. Leider lassen sich diese Unterschiede nicht einfach und konsistent anhand der Agrarstatistik belegen. Die Diskrepanz dürfte sich allerdings daran verdeutlichen lassen, dass im Wirtschaftsjahr 2021/2022 die 30 % erfolgreichsten Haupterwerbsbetriebe einen Gewinn von durchschnittlich 196.000 Euro erzielten, während die 30 % am wenigsten erfolgreichen Betriebe einen Gewinn von durchschnittlich etwa 0 Euro erwirtschafteten. Allerdings bewirtschafteten die erfolgreichsten 30 % der Betriebe durchschnittlich 138 ha gegenüber 69 ha bei den weniger erfolgreichen, hatten also die doppelte Flächenausstattung, und erzielten 8 % höhere Weizenerträge je ha sowie 30 % höhere Milchleistungen je Kuh.

Bedeutung kleinerer und mittlerer Betriebe

Die beträchtlichen Rentabilitätsdefizite insbesondere der Nebenerwerbs- und kleineren Haupterwerbsbetriebe sind insofern auch absolut gesehen bedeutsam, als diese zusammen mehr als 60 % der landwirtschaftlichen Betriebe in Deutschland umfassen und mit durchschnittlichen Flächenausstattungen von 25 bzw. 45 ha je Betrieb etwa 26,5 % der landwirtschaftlichen Fläche bewirtschaften. Mittlere Betriebe repräsentieren bei einer durchschnittlichen Flächenausstattung von gut 70 ha weitere 18 % bis 19 % der Betriebe und landwirtschaftlichen Fläche. Entsprechend dieser Zahlen kann davon ausgegangen werden, dass wohl zumindest 70 % aller Betriebe im längerfristigen Durchschnitt kaum rentabel sind und diese wohl mindestens 40 % der landwirtschaftlichen Fläche bewirtschaften.

Regional betrachtet sind diese kleineren und mittleren Haupt- und Nebenerwerbsbetriebe besonders in Süd- und Westdeutschland verbreitet, was vor allem an ihrem Flächenanteil in Abbildung 2b deutlich wird. Während in Ostdeutschland Betriebe mit über 500 ha dominieren, sind es in Nord- und Nordwestdeutschland Betriebe mit 100 bis 500 ha, in Westdeutschland Betriebe mit 50 bis 200 ha und in Bayern eher Betriebe mit 20 bis 100 ha.

Aus diesen Ergebnissen lassen sich eine Reihe von Fragen ableiten. Eine zentrale Frage lautet: Warum sind angesichts der nachhaltig geringen Rentabilität kleinere und mittlere Haupt- und Nebenerwerbsbetriebe zahlenmäßig so bedeutsam? Eine zweite Frage besteht darin: Welche Implikationen ergeben sich für die Landwirtschaft aus der Existenz von persistent wenig rentablen Betrieben, wenn diese hinsichtlich ihrer Anzahl als auch ihres Anteils an der Produktion und Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen eine bedeutsame Gruppe darstellen?

Erklärungsansätze für die Persistenz wenig rentabler Betriebe

Die alleinige Betrachtung der Einkommenslage landwirtschaftlicher Betriebe besagt wenig über die Einkommenssituation landwirtschaftlicher Haushalte. Das gilt insbesondere für die Nebenerwerbsbetriebe, die definitionsgemäß den überwiegenden Anteil ihres Haushaltseinkommens außerhalb ihres Betriebes erwirtschaften. Zudem gibt es bei einem Großteil der landwirtschaftlichen Betriebe weitere landwirtschaftsnahe Einkünfte, die nicht den betrieblichen Einkommen zugerechnet sind, wie die Erzeugung erneuerbarer Energien (20 % der Betriebe), Forstwirtschaft (12 %), Arbeiten für andere landwirtschaftliche Betriebe (10 %) sowie die Direktverarbeitung und -vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse (7 %) (Statistische Ämter des Bundes und der Länder, 2021b).

Darüber hinaus genießt die Landwirtschaft in Deutschland zahlreiche Privilegien (Jensen, 2021). Teilweise fließen diese in die ermittelten Gewinne der Betriebe mit ein, wie die EU-Direktzahlungen, die Umverteilungsprämien oder die Agrardieselbeihilfe. In der Summe umfassen die Direktzahlungen und Zuschüsse bei den Haupt- und Nebenerwerbsbetrieben etwa 500 Euro/ha sowie bei den juristischen Personen etwa 400 Euro/ha, woraus eine erhebliche Abhängigkeit von diesen Zahlungen resultiert.

Neben diesen direkt betriebsbezogenen Begünstigungen resultieren weitere Begünstigungen aus dem Status der Landwirt:innen. Im Rahmen des Einkommenssteuerrechts gilt für Betriebe mit weniger als 20 ha Fläche und die zugleich nicht sehr intensiv wirtschaften, dass deren Gewinn im Regelfall entsprechend § 13a EStG auf 350 Euro/ha geschätzt wird, was deutlich unter dem Gewinn der meisten dieser Betriebe liegen dürfte, also nur knapp dem durchschnittlichen Pachtpreis. Von dieser Regelung dürften insbesondere überdurchschnittlich erfolgreich bewirtschaftete Kleinbetriebe profitieren, da die Gewinne jenseits der 350 Euro/ha steuerfrei sind und sich die Steuerersparnisse aus dem jeweiligen Grenzsteuersatz ableiten lassen. Diese Regelung dürfte etwa 45 % der Betriebe und 7 % der Fläche betreffen. Für Landwirt:innen mit einem Jahreseinkommen unter 30.700 Euro bzw. landwirtschaftliche Ehepaare unter 61.400 Euro ergibt sich aus § 13 (3) EStG ein besonderer Steuerfreibetrag von 900 Euro bzw. 1.800 Euro des landwirtschaftlichen Einkommens. Bei Einkünften aus Verkäufen von Bauland resultieren aus § 6b EStG besondere Abschreibungsmöglichkeiten bei Reinvestitionen. Im Rahmen des Erbschaftssteuerrechts besteht für Haupt- und Nebenerwerbsbetriebe entsprechend § 13a ErbStG bei mindestens siebenjähriger Fortführung des Betriebes über den Erbfall hinaus eine Befreiung von der Erbschaftssteuer. Ferner können landwirtschaftliche Betriebe im Rahmen der Regelungen des landwirtschaftlichen Erbrechts begünstigt an Hofnachfolger:innen vererbt werden, soweit diese fortgeführt werden. Die Größenordnungen der Begünstigungen durch das Erb- und Erbschaftssteuerrecht dürfte gerade mit Blick auf die hohen Bodenpreise in Süd- und Westdeutschland erheblich sein. Auch im Fall von Ehescheidungen gelten Sonderregeln, denen zufolge der Betrieb nicht mit dem Verkehrswert, sondern zum Schutz des Betriebes nur mit dem Ertragswert bewertet wird. Sowohl einzeln betrachtet als auch aufgrund ihrer kumulativen Wirkung dürften all diese Sonderregeln erhebliche Anreize schaffen, auch wenig oder gar unrentable landwirtschaftliche Betriebe fortzuführen.

Auswirkungen der Persistenz wenig rentabler Betriebe auf Wettbewerb und Bodenmärkte

Diese Privilegien und die daraus resultierende Persistenz wenig rentabler, häufig kleinerer und mittlerer Betriebe haben Auswirkungen auf umliegende landwirtschaftliche Betriebe. Das gilt umso mehr, da diese regional konzentriert auftreten und dort auch einen erheblichen Teil der Fläche bewirtschaften, wie insbesondere in Bayern, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen (siehe Abbildung 2). Damit steht den dortigen wachstumswilligen Betrieben wenig Fläche zur Erweiterung ihres Betriebes zur Verfügung und es kommt zu einer enormen Flächenkonkurrenz, bei der die landwirtschaftlichen Privilegien in die jeweilige Zahlungsbereitschaft für Fläche direkt oder indirekt eingepreist werden.

Die Intensität der Flächenkonkurrenz lässt sich insbesondere anhand der Kauf- und Pachtpreise landwirtschaftlicher Flächen verdeutlichen. Wie Abbildung 3 zeigt, sind neben den Bundesländern Niedersachsen und Schleswig-Holstein vor allem in den Bundesländern die Kauf- und Pachtpreise vergleichsweise hoch, die durch kleine und mittelgroße Betriebe geprägt sind, wie Bayern, Nordrhein-Westfalen sowie auch Baden-Württemberg (vgl. Abbildung 2). Im Vergleich dazu sind in den neuen Bundesländern mit einer Dominanz großer Betriebe mit über 500 ha die Bodenpreise vergleichsweise niedrig.