Reichsbank und Reich –

Das Bankgesetz des Bismarckschen Reichs unterstellte die Reichsbank der Führung des Reichskanzlers. In diesem Stande verblieb die Bank 47 Jahre, halb Behörde, halb Kapitalgesellschaft, ohne Gewaltsamkeit unter keinen juristischen Allgemeinbegriff zu bringen, aber von der Rechtsprechung des Reichsgerichts anerkannt als „ein verfassungsmäßiges Organ, ein Institut des Reichs, zu dessen öffentlich-rechtlichen Zwecken sie dient und betrieben wird.“^[1] Das Gesetz vom 14. März 1875 betraute die Bank mit der Regelung des Geldumlaufs, der Pflege geldlosen Zahlungsverkehrs und der Sorge für die beste Verwendung gebildeter Kapitalien. Die Kräfte, die in jenem halben Jahrhundert die deutsche Wirtschaftsverfassung umzumodeln begannen, haben die Reichsbank gezwungen, ihren Aufgabenkreis weit über den Willen der Urheber des Bankgesetzes hinaus zu erweitern: sie wurde aus einer mit geldpolizeilichen Funktionen betrauten Erwerbsgesellschaft im Rahmen des liberalistischen Wohlfahrtsstaates zum ersten gemeinwirtschaftlichen Gebilde einer neuen Wirtschaftsordnung, noch immer kentaurenhafter Artung aber immer sicherer Zielsetzung: Sorge für Ständigkeit der Währung und Stetigkeit des Wirtschaftsganges, nach dem Maß des wirtschaftlich Möglichen und staatlich Notwendigen.

Das Reichsbankdirektorium hat seinen Pflichten in diesem Zeitraum, unter der Obhut bald läßlicher bald rigoroser Persönlichkeiten der hohen Bürokratie, bei fast völligem Fehlen einer wirklichen Oberleitung durch den zuständigen Reichskanzler, nur zum Teil genügt. Die Währung blieb gesichert, der Geschäftsgang im allgemeinen ungehindert. Für den nächsten Tag, für das nächste Jahr wurde vorzüglich vorgesorgt; auch der Fall eines Krieges wurde vorbedacht, freilich nur im engsten Ressortsinn.^[2] Den mit ungewöhnlicher Wucht vorgetragenen Angriffen Plenges^[3] gegen die gedankenlos geführte Kredit- und Kassenpolitik, der schöpferischen Kritik Friedrich Bendixens^[4] an den Grundlagen der Währungsführung überhaupt konnte die Bank mit den ihr zur Verfügung stehenden geistigen Mitteln nicht begegnen. Dennoch blieb sie der deutschen Öffentlichkeit die unantastbare Autorität in Währungsfragen schlechthin. Kritik an der Politik der Reichsbank, auf Grund nicht von Interessen, sondern von Einsichten, galt als der Beachtung nicht wertes Beginnen einiger Sonderlinge, vergleichbar einer Laienkritik an den Arbeiten des Großen Generalstabes.

Dieser Zustand erfuhr keine Änderung bis in die späteren Stadien der Inflation hinein. Wenn Einwendungen laut wurden, so trafen sie nicht die Haltung der Reichsbank in Krieg und Umsturz, sondern die Änderungen des alten Bankgesetzes, die bei Kriegsausbruch beschlossen werden mußten, um die Hilfe der Reichsbank in außerordentlichen Lagen möglich zu machen. Nicht in diesen unvermeidlichen Paragraphenänderungen lag der Fehler, sondern in dem Unvermögen der Reichsbankleitung, dem Reichskanzler, später der Reichsregierung, die Notwendigkeit einer anderen Finanzpolitik deutlich und dringlich zu machen. Die Reichsbank war Organ des Reichs, aber nicht Magd des Reichsschatzamts. Die Ernennung des Reichsbankpräsidenten durch den Kaiser auf Vorschlag des Bundesrats, später des Reichspräsidenten auf Vorschlag des Reichsrats, zeigt an, mit welcher außerordentlichen Machtfülle die Leitung der Notenbank ausgestattet werden sollte. Es war die Pflicht (und es ist auch heute noch die Pflicht) des Reichsbankdirektoriums, sich unter völliger Ausnutzung aller ihrer rechtlichen Befugnisse und faktischen Machtmittel einer währungsschädlichen Politik anderer Reichsorgane entgegenzusetzen und auf die Behebung jeder mangelnden Koordination zwischen Wirtschafts- und Finanzpolitik zu drängen. Denn es gibt in der heutigen Verfassung des Staates und der Wirtschaft kein anderes zentrales Verwaltungsorgan, das durch seine eigentümlichen Aufgaben verpflichtet und durch seinen Sachverstand und sein Kräftemaß instand gesetzt ist, für die innere Einheit der Wirtschafts-, Finanz- und Währungspolitik des Reiches zu sorgen. Die Leitung der Reichsbank hatte diese Verantwortung oft betont. Wenn sie jetzt den Dingen ihren Lauf ließ, so machte sie sich die Fehler der Reichsregierung zu eigen und stellte ihren Apparat für eine Politik zur Verfügung, die mit der völligen Zerrüttung der alten Reichswährung geendet hat.

Durch eine der wunderlichsten Irrungen der neueren Geschichte wurde sie dafür, auf Betreiben der Tributgläubiger Deutschlands, im Jahre 1922 mit der Gewährung der Autonomie belohnt.^[5] Die Reparationskommission forderte damals die restlose Loslösung der Reichsbank vom Willen des Reiches als eine der unerläßlichen Bedingungen für die Gewährung eines Zahlungsaufschubs. Die Reichsregierung fügte sich diesem Verlangen. Durch Gesetz vom 26. Mai 1922 wurde bestimmt, daß die Leitung der Reichsbank künftig allein dem Reichsbankdirektorium zustehe, als der verwaltenden, ausführenden und die Bank nach außen vertretenden Behörde. Es blieb bei der Ernennung des Präsidenten auf Vorschlag des Reichsrats durch den Reichspräsidenten. Aber das Direktorium erhielt das Recht auf Gehörtwerden seiner gutachtlichen Äußerung; das gleiche gilt von der Vertretung der Anteilseigner. (Im Fall der Wahl des einzigen nach diesen Bestimmungen zu ernennenden Präsidenten, nämlich des gegenwärtig amtierenden, hat der Reichsrat sich über die in diesem Fall ablehnenden Gutachten der beiden Stellen hinweggesetzt.) Die Reparationskommission war auch mit dieser Regelung nicht zufrieden, sondern forderte, daß die Ernennung durch Reichsorgane umgewandelt werde in ein bloßes Ablehnungsrecht. Schließlich begnügte sie sich mit den gesetzlich festgelegten Bestimmungen, falls in praxi in der von ihr gewünschten Weise verfahren würde. Wäre in der Tat im Jahre 1923 so gehandelt worden, so ist mit großer Sicherheit zu vermuten, daß Helfferich der Nachfolger Havensteins geworden wäre. Denn das Reichsbankdirektorium hatte sich einstimmig für ihn ausgesprochen, der Zentralausschuß mit allen gegen drei Stimmen.

Die Haltung der Reparationskommission ist in ihrer ganzen Torheit leicht verständlich. Der Glaube, daß Institutionen sich von einem Lande, in dem sie sich bewährt haben, ohne weiteres in ein anderes Land verpflanzen lassen und dort die gleichen wünschenswerten Folgen zeitigen werden, ist überall dort verbreitet, wo tiefere Einsichten in die geschichtlichen und volksmäßigen Grundlagen allen Staatsbaus nicht entgegenwirken. Die Kommission wurde auch nicht stutzig, als sie bemerken mußte, daß ihre Forderungen in Deutschland von einer Gruppe konservativer Politiker lebhaft verteidigt wurden, die nicht unzufrieden waren, die Politik der Gläubigermächte durch Währungszerrüttung ad absurdum geführt zu sehen. Dieser Erfolg, gewollt oder nicht gewollt, ist eingetreten. Unter der Herrschaft des Autonomie-Gesetzes ist der Kurs der Mark von einem Zwölftel auf ein Billionstel des Friedensstandes gesunken.

Aus diesen Erfahrungen zog der Dawes-Ausschuß die Folgerung, daß die Autonomie der Reichsbank nicht genüge: er forderte die Internationalisierung und erhielt sie zugestanden. Daß inzwischen unter eben jener Regelung ein neuer Geist in die Reichsbankleitung eingezogen war, schien man zu übersehen; zum mindesten verlangte man zusätzliche Sicherungen. So wurde das neue Bankgesetz vom 30. August 1924 Bestandteil eines völkerrechtlichen Vertragswerks, die Ausübung eines der wichtigsten Hoheitsrechte des Staates, die Ordnung der Geld- und Währungspolitik der Allein-Entscheidung des Reichs entzogen. Hierbei wiegt, was gemeinhin übersehen wird, die Bindung des Gesetzgebers sehr viel schwerer als die Einflußnahme auf die faktische Verwaltung. Nach der Annahme des Dawes-Plans stand es dem Reich nicht mehr frei, die Grundlagen seiner Gesetzgebung über Währungsform und Geldschöpfung ohne Einwilligung der Gläubigermächte zu ändern. Innerhalb des hiermit gezogenen Rahmens aber war den ausländischen Stellen keine Möglichkeit ernsthafter Bewirkung der Reichsbankleitung gegeben. Ausdrücklich ist bestimmt, daß es das ausschließlich aus deutschen Reichsangehörigen bestehende Reichsbankdirektorium ist, das die Währungs-, Diskont- und Kreditpolitik der Bank bestimmt. Auf die Führung der Geschäfte hat weder der Zentralausschuß Einfluß, eine Vertretung der Anteilseigner, die das Direktorium zu gutachtlichen Äußerungen heranziehen kann, aber (ungleich der Lage nach dem Bankgesetz von 1875) in keinem Fall anhören muß, noch auch der Generalrat, der lediglich über solche Angelegenheiten Beschlüsse fassen darf, in denen das Direktorium es für gut befunden hat, ihm Vorschläge zu unterbreiten, unbeschadet der Rechte, die dem Direktorium im übrigen vorbehalten sind.

Die weitaus wichtigste Funktion des Generalrats nach dem Gesetz von 1924 ist die Entgegennahme und Prüfung von (mindestens monatlichen) Berichten, die das Direktorium ihm zu erstatten hat, und die Ernennung des Präsidenten des Direktoriums, der wiederum die übrigen Mitglieder dieser Körperschaft nach Anhören des Generalrats zu ernennen hat. Dem Reichspräsidenten steht ein zweimaliges Ablehnungsrecht zu: beim dritten Vorschlag ernennt der Generalrat den Präsidenten ohne Gegenzeichnung des Reichsoberhaupts. Bei Entlassung des Reichsbankpräsidenten, die dem Generalrat „aus einem wichtigen Grunde“ jederzeit möglich ist, hat der Reichspräsident kein Einspruchsrecht. Ernennung wie Abberufung bedürfen aber eines qualifizierten Mehrheitsbeschlusses durch den Generalrat, der aus dem Präsidenten des Reichsbankdirektoriums, sechs deutschen und sechs ausländischen Mitgliedern besteht. Von diesen müssen neun Stimmen für den Vorschlag gestimmt haben, darunter mindestens sechs deutsche Mitglieder. Werden die deutschen Stimmen geschlossen abgegeben, so entfällt also jede Möglichkeit einer Überstimmung durch die ausländischen. Überhaupt kann ein solcher Beschluß nur gefaßt werden, wenn sich mindestens die Hälfte der ausländischen Stimmen mit sechs Siebenteln der deutschen Stimmen vereinigen.

Die Aussagen des Reichsbankpräsidenten vor dem Enquete-Ausschuß^[6] zeigen deutlich, daß die Leitung der Bank unter dem neuen Gesetz faktisch in derselben Weise erfolgt ist wie unter dem alten. Die neuen Bestimmungen haben mehr symbolische als praktische Bedeutung. Dies gilt vor allem von der Einsetzung eines Kommissars für die Notenausgabe, der dem Generalrat als eines der ausländischen Mitglieder angehört und dem lediglich obliegt, die Innehaltung der gesetzlichen Bestimmungen über die Notenausgabe zu überwachen. Er versieht jede Note mit seinem Kontrollstempel und erinnert damit an den Tatbestand, daß die politischen Gläubiger des Reichs den Schuldner in ehrenrühriger Weise unter Aufsicht zu stellen für gut befunden haben. Aber er übt keinen Einfluß auf den Gang der Geschäfte.^[7]

Grundgedanke des Young-Plans ist eine Zwischenlösung des Tributproblems, die es möglich macht, alle ausländischen Kontrollen und Kommissariate auf deutschem Boden unnötig zu machen. Die Folgerungen daraus für den Aufbau eines neuen deutschen Bankgesetzes zu ziehen, war die Aufgabe eines Organisationsausschusses, der im Herbst 1929 in Baden-Baden getagt hat. Es gehörten ihm von Ausländern an Sir Charles Addis, einer der Direktoren der Bank von England, und der Belgier Delacroix, von deutscher Seite Dr. Vocke, eines der jüngeren Mitglieder des Reichsbankdirektoriums, und Dr. Schäffer, damals Ministerialdirektor im Reichswirtschaftsministerium, jetzt als Nachfolger des Staatssekretärs Dr. Popitz in das Reichsfinanzministerium berufen. Das Ergebnis der Arbeiten dieses Ausschusses ist für Deutschland außerordentlich unbefriedigend. Es sollen danach zwar die ausländischen Mitglieder des Generalrats und mit ihnen der ausländische Kommissar für die Notenausgabe verschwinden. Das bedingte Vetorecht des Reichspräsidenten bei der Wahl des Reichsbankpräsidenten wird in ein absolutes verwandelt und auf den Fall der Abberufung ausgedehnt. Aber fast alle Paragraphen des Gesetzes bleiben international gebunden: ihre Abänderung ist nur möglich mit Zustimmung der Bank für Internationale Zahlungen. Frei von dieser Bindung bleiben eigentlich nur die Bestimmungen über die Vertretung der Anteilseigner, die Gewinnverteilung und die Auswahl der erlaubten privaten Kreditgeschäfte. Aber auch an diesen Paragraphen hat sich die Gläubigerseite, wie eine amtliche deutsche Meldung besagt, nicht uninteressiert gezeigt. Das soll vermutlich heißen, daß sie es als einen wenig freundlichen Akt betrachten würde, wenn eine Änderung vorgenommen würde, ohne daß ihr eine aufklärende Mitteilung darüber gemacht wird.

Die deutschen Delegierten der Haager Konferenz haben diese für Deutschland schwer erträgliche Regelung wenigstens in einem wichtigen Punkte wesentlich zu verbessern vermocht: während nach dem Baden-Badener Entwurf bei einer Änderung der international gebundenen Bestimmungen eine vorherige Mitwirkung der Internationalen Bank erforderlich war, kann nach den endgültigen Abmachungen die Reichsregierung auch auf diesem Gebiete autonom vorgehen: die entsprechenden Gesetze erhalten Rechtskraft, wenn die Internationale Bank keinen Einspruch erhoben hat. Mag diese Änderung mehr formal als pragmatisch bedeutsam erscheinen, so ist zu bedenken, daß der Wert zeremonieller Unterschiede im Rechtsleben überhaupt und in der Ordnung der zwischenstaatlichen Beziehungen im besonderen durchaus nicht gering geachtet werden darf. Die neue Regelung zeigt an, daß die Gestaltung der Grundlagen der deutschen Währungs- und Kreditpolitik als eine innerdeutsche Angelegenheit zu betrachten ist; daß aber eine unpolitische internationale Instanz die Aussetzung der Verkündigung beantragen kann, bis das für solche Fälle zuständige Schiedsgericht gesprochen hat. Da ebenfalls im Haag beschlossen worden ist, daß die Reichsbank notwendig in der Leitung der Internationalen Bank vertreten ist, gewinnt diese hierbei ein Mitbestimmungsrecht.

Unverändert durch diese Verbesserungen bleibt der grundlegende Tatbestand, daß das Bankgesetz in seiner jetzt zu beschließenden Fassung, gleich dem vorigen, auf internationalen Verträgen beruht. Das bedeutet in der Form eine empfindliche Minderung der deutschen Souveränität, in der Materie einen Ansatz zu einer weltwirtschaftlichen Ordnung des Notenbankwesens: denn die Verfassung einer einzelstaatlichen Notenbank wird hier von der Zustimmung der übrigen abhängig gemacht, soweit sie in der Leitung der internationalen Abrechnungs- und Rediskontbank vertreten sind. Es ist freilich hier wie bei der Abrüstung: das neue Völkerrecht gilt einstweilen nur gegenüber dem Besiegten, der Buße zeigen und Strafe leisten soll: so wird die neue Rechtsordnung der Fortschrittswelt als eine Art unheiligen Kirchenrechts geboren.

Eine kluge Staatsführung wird auch einem so bedenklichen Zustand unter Umständen politisch günstige Wirkungen abzugewinnen wissen. Eine solche Wirkung scheint dem Reichsbankpräsidenten vorgeschwebt zu haben, als er seinen Protest gegen die politische Ausführung einiger im Young-Plan vage vorgezeichneter Linien veröffentlichte und wegen der Nichtbeachtung der von ihm zugunsten Deutschlands erhobenen Forderungen die freiwillige Mitarbeit der Reichsbank an der Internationalen Bank versagte. Er hat sich dabei auf die internationale Verantwortung berufen, die der Leiter eines Institutes tragen muß, das auf Grund von völkerrechtlichen Verträgen gestaltet ist. Eine Regierung mit starker politischer und finanzieller Bewegungsfreiheit hätte sich mit einigem Vorteil gegenüber ihren Gläubigern auf das Votum eines Mannes von solcher Stellung stützen können, der von ihr durchaus unabhängig ist und bei dessen Einsetzung sechs ausgezeichnete Vertreter der ausländischen Hochfinanz mitgewirkt haben. Da aber jene politische Vorbedingung in Wirklichkeit nicht gegeben war, blieb seine isolierte Handlung eine bloße Geste: der Ausdruck einer bestimmten norddeutschen Menschenart, deren trotziger Wille, allein durch inneres Licht und herrisches Gewissen bestimmt, die riegebildende College-Zucht nicht erfahren hat, die in dem stammverwandten England vor ähnlichem politischen Handeln zu bewahren pflegt.^[8]

Die Erregung, die durch diese Ausbrüche eines unbequemen Individual-Ethos in einer allein auf reibungslose Förderung des Massenwohlstandes gerichteten Umwelt bewirkt werden mußte (von politischen Gegnerschaften und irrationalen Reaktionen abgesehen, in denen die Person des Reichsbankpräsidenten zum Exponenten verschiedener uneingestandener Gefühle geworden zu sein scheint), hat den Bestimmungen des Bankgesetzes über die Stellung des Bankpräsidenten eine Bedeutung verliehen, die in keinem Verhältnis zu ihrer faktischen Tragweite steht. Die fast unbeschränkte Autonomie der Reichsbank innerhalb der durch das Bankgesetz gezogenen Grenzen entspricht gewiß nicht dem deutschen Rechtsempfinden der Gegenwart, der deutschen Überlieferung und dem Aufbau der übrigen deutschen Einrichtungen. Sie hat ihr Vorbild in England: dort aber beruht sie auf einer von Grund auf anderen Geschichte, unvergleichlichen politischen Sitten und verschieden gearteten wirtschaftlichen Bedingungen. Sämtliche anderen Notenbankgesetzgebungen, auch die amerikanische, räumen dem Staat ein wesentlich größeres Maß von Einfluß ein, vor allem bei der Ernennung des Bankpräsidenten und eines Teils seiner Mitarbeiter. Es ist auch ein höchst bedenkliches Beginnen, die Autonomie der Reichsbank mit der Erwägung zu begründen, „daß die Zeitverhältnisse im Interesse einer gesunden Bankpolitik es erfordern, jeden Einfluß der Regierung auf die Bankleitung auszuschalten“ und sich dabei auf die — Unabhängigkeit der Rechtsprechung zu berufen.^[9] Mit solchen zeitpolitischen Argumenten und so schiefen Analogien wird nichts anderes bewirkt als die Stärkung andersgerichteter zeitpolitischer Gegnerschaften von größerer Fragwürdigkeit. Es wird damit auch nicht der Tatbestand zu verdunkeln sein, daß das Reich nur unter ausländischem Druck sich entschließen durfte, die Führung seiner Währungspolitik ohne organische Verbindung mit den übrigen Organen seiner Wirtschafts- und Finanzpolitik zu lassen.

Es ist nicht unsere Meinung, daß der Reichsbankpräsident Beamter sein und von den Dienstanweisungen eines Reichsministeriums abhängen sollte. Es genügt, wenn ihm durch Gesetz die Verpflichtung auferlegt wird, sein Amt im Einklang mit der Politik der Reichsregierung im Rahmen der übrigen bankgesetzlichen Bestimmungen zu führen. Seine Ernennung durch den Reichspräsidenten auf Vorschlag des Reichsrats und nach Anhören des Generalrats und des Zentralausschusses, besser: eines sachrichtig aufgebauten Reichswirtschaftsrats, wäre der heute vereinbarten Regelung vorzuziehen. Faktisch bietet auch diese annähernd die gleichen Möglichkeiten der Beeinflussung: das Veto des Reichspräsidenten ist absolut geworden; bei einer unbehebbaren Richtungsverschiedenheit der Politik von Reichsbank und Reichsregierung in Angelegenheiten von wirklich nationalem Belang aber wird der Generalrat nicht zögern können, den Reichsbankleiter abzuberufen. In anderen Fällen aber wird auch bei der zweckmäßigeren Regelung, von der oben gesprochen wurde, der Reichspräsident einen so schweren Schritt zu tun sich weigern.

Dringlicher als die Beseitigung dieser Bestimmungen von mehr sinnbildlicher als technischer Bedeutung scheint die verständigere Durchbildung anderer Teile des Bankgesetzes: die Überprüfung seiner währungspolitischen Grundlagen, gemäß dem Stande der neueren Forschung, die Beteiligung von Vertretern der Wissenschaft an der Willensbildung der Bank und die Herstellung einer organischen Verbindung mit anderen zentralen Organen der deutschen Wirtschaftsverfassung. Zu fragen ist nur, ob eine Zeit, in der die politische Lage kaum noch labil genannt werden kann, den „Beruf zur Gesetzgebung“ überhaupt besitzt.