Der Enquete-Bericht über die Zahlungsbilanz –

Es gibt wenige Werkzeuge des nationalökonomischen Denkens, die sich noch vor kurzer Zeit in schlechterem Zustand befanden und die von den ganzen und halben Laien in bedenklicherer Weise mißbraucht wurden als Handels- und Zahlungsbilanzen. Die Berufung auf Ein- und Ausfuhrzahlen zwecks Stützung unhaltbarer Gedankengänge, die Verwendung von Bilanzanalogien zur scheinbaren Verdeutlichung vager Zusammenhänge hat dieses jahrhundertealte Instrument der Forschung in einem solchen Grade diskreditiert, daß einigen reinlicheren und subtileren Geistern seine Nichtbenutzung angezeigt schien. Der „Ausschuß zur Untersuchung der Erzeugungs- und Absatzbedingungen der deutschen Wirtschaft“ hat, von robusteren Instinkten geleitet, den entgegengesetzten Weg eingeschlagen. Er hat die sechste Arbeitsgruppe des „Unterausschusses für allgemeine Wirtschaftsstruktur“ mit einer Untersuchung über die internationale Verflechtung der deutschen Wirtschaft, soweit sie sich in der deutschen Zahlungsbilanz ausdrückt, beauftragt, und hat es geduldet, daß diese Gruppe sich ihres Auftrages in solcher Fundamentalität und Strenge entledigte, daß der vorliegende Bericht als Versuch einer Grundlegung der Zahlungsbilanzforschung bezeichnet werden kann.

Es liegt auf der Hand, daß eine solche Aufgabe sich der Lösung mit den spezifischen Mitteln der enquetemäßigen Befragung entzieht. Die Klärung der nationalökonomischen und der statistischen Problematik ist Sache des Forschers, die Heranschaffung des Zahlenstoffes und die Organisation seiner Bearbeitung erfordert den Apparat eines Amtes. Der Gedanke lag daher nahe, einen einzelnen Gelehrten mit der Erstattung eines umfassenden Gutachtens zu beauftragen und das Statistische Reichsamt um Hilfe und Mitarbeit zu ersuchen, wie denn alle vorliegenden Zahlungsbilanzaufstellungen des Auslandes entweder Arbeiten einzelner Gelehrter oder der zuständigen Ämter sind. Es wird bei solchen höchst vielschichtigen und sich tief ins Bereich der Schätzungen vorwagenden Untersuchungen ein hohes Maß von Einheitlichkeit der Gedankenführung und von geistiger Entschlußkraft erfordert. Durch Befragung und Beredung schien hier, auf den ersten Blick hin, wenig zu gewinnen.

Die Arbeitsgruppe hat indessen unter der Leitung ihres Obmanns, Geheimrat Bücher von der A E G, das Experiment gewagt, auch diese Aufgabe in kollektivem Vorgehen zu lösen; genauer gesprochen: die Sache derart in Angriff zu nehmen, daß sie eine sehr enge Arbeitsgemeinschaft von einigen jüngeren Nationalökonomen und Statistikern als Sachverständige im strikten Sinne organisierte, die weder Mitglieder noch Angestellte der Enquete waren. Jeder von ihnen erhielt den Auftrag zur Ausarbeitung eines der Kapitel des Berichts. Jedes dieser Kapitel aber mußte in allgemeinen Besprechungen so redigiert werden, daß eine möglichst einstimmige Annahme der Texte durch die übrigen Sachverständigen und schließlich auch durch die Ausschußmitglieder der Arbeitsgruppe erreicht werden konnte^[1]. Abweichende Meinungen sollten in persönlich gezeichneten Anmerkungen vertreten werden. Es ist bezeichnend für die strenge Loyalität, mit der diese Maximen befolgt worden sind, daß solche Anmerkungen nur in einem Kapitel nötig wurden, und zwar mit zwei Ausnahmen deshalb, weil der Verfasser dieses Kapitels seine eigene Meinung in dem von ihm geschriebenen Text nicht durchzusetzen vermochte.

Ein solches Verfahren, angewandt in einer Schar von lebhaften Geistern der verschiedensten Schulen und Richtungen, erfordert zu seiner Durchführung sehr viel Kraft und Zeit. Aber es schien der Gruppe, daß dieser Nachteil aufgewogen werden könnte durch das verstärkte Gewicht eines Kollektivvotums und durch den erzieherischen Zwang zur Zusammenarbeit unter streitbaren Vertretern der zerrissensten aller Disziplinen. Die Aufnahme des Berichts in der Öffentlichkeit scheint anzuzeigen, daß man damit auf dem rechten Wege war. Nicht weniger beweiskräftig ist das Gefühl des Bedauerns, das die Auflösung der Arbeitsgemeinschaft in ihren Mitgliedern hervorrief: so heftig in den fast drei Dutzend Sitzungen oft Wille gegen Wille, Gedanke gegen Gedanke gestanden hatte, so überwog am Ende doch das Bewußtsein, als Glied eines geistigen Organismus, gebend und nehmend, im Dienste des Ganzen das Seine getan zu haben.

Am schwierigsten, dies war schon in der Natur der Sache begründet, mußte die Verständigung über das erste Kapitel sein, das vom Wesen der Zahlungsbilanz schlechthin zu handeln hatte. Wie eine Zahlungsbilanz mit begrifflicher Schärfe zu definieren sei, welcher Sinn solchen Zusammenstellungen zukomme, welche Schlüsse aus ihnen statthaft und welche nicht statthaft seien, wie sie gegen verwandte Zusammenstellungen abzugrenzen seien und wie sich ihr Wert mit den Wandlungen des Wirtschaftslebens selber wandle — diese Fragen sind in gedanklicher Einheit nur auf Grund einer Verständigung über die Grundprobleme und über einige Fundamentaltheoreme der Nationalökonomie bündig zu beantworten. Man weiß, wie es um die Verwirklichung dieser Bedingung unter Vertretern verschiedener Schulen heute in Deutschland bestellt ist. Nach einer an Spannungen und Peripetien reichen Reihe von Debatten ist dennoch auch hier Einstimmigkeit über den endgültigen Text erzielt worden, ohne daß laue Kompromisse geschlossen worden wären.

Das Kapitel entwickelt ein begrifflich strenges Kriterium, auf Grund dessen in jedem Falle entschieden werden kann, ob ein Posten in die Zahlungsbilanz gehört und in welcher Weise die Einheitlichkeit ihrer Deutung hergestellt werden kann. Die möglichen Leistungen von Zahlungsbilanzen für die Erörterung von Transferproblemen werden, dem gegenwärtigen Hauptinteresse auf diesem Felde folgend, besonders eingehend untersucht: ausgehend von einer Gesamtauffassung, für die der lange fruchtlose Antagonismus einer „Inflations“- und einer „Zahlungsbilanz“-Theorie nicht mehr maßgebend ist. Die Unterscheidung der Zahlungsbilanz und der Auslandsvermögenbilanz wird in theoretischer Strenge durchgeführt. Wem solche Untersuchungen formal nur wenig förderlich scheinen, mag sich aus der Literatur noch der letzten Jahre ein Bild von der Unsicherheit machen, die bis vor kurzem auch bei ausgezeichneten Forschern in diesem Punkt vorlag.

Auf Grund der in den grundlegenden Betrachtungen geklärten Probleme und Begriffe unternimmt das zweite Kapitel die Ausgliederung der Zahlungsbilanz in ihre einzelnen Posten und ihre Zusammenfügung zu einem Musterschema, das sich zwecks leichterer Vergleichbarkeit mit den Zahlungsbilanzen anderer Länder eng an das von der Internationalen Handelskammer entworfene Schema anlehnt. Dreiundfünfzig Gruppen von internationalen Wirtschaftsvorgängen werden auf ihren zahlungsbilanzmäßigen Sinn und auf ihren Ort im Schema hin untersucht, um konkrete Richtlinien des Ob und Wie der Aufnahme zu gewinnen, in besonderer Ausführlichkeit für die Bilanz der Waren und der Dienstleistungen, während der Kapitalverkehr nur in summarischer Kürze abgehandelt wird. Hier liegt für künftige Untersuchungen noch ein der systematischen Erschließung harrendes Gebiet.

Das dritte Kapitel, das in besonders enger Zusammenarbeit mit dem Statistischen Reichsamt entstanden ist, behandelt die Zahlungsbilanz des Jahres 1927 als Paradigma für künftige Aufstellungen. Die Gewinnung jeder einzelnen Zahl wird in der größten Durchsichtigkeit angegeben und begründet. Für jede Zahl wird die Quelle angeführt und der mögliche Fehler geschätzt^[2].

In einigen wichtigen Fällen (Schiffahrt, Versicherung, kurzfristiger Kapitalverkehr, Grundstücksmarkt) ist es dem Ausschuß möglich gewesen, durch Veranstaltung von Umfragen und Bearbeitung der Antworten auf Fragebögen den Bereich der Unterlagen wesentlich über die bisher den amtlichen Stellen zugänglichen auszudehnen. In diesen Fällen sind die Fragebögen abgedruckt und die mit ihrer Hilfe gewonnenen Ergebnisse tabellarisch dargestellt. Von besonderem Wert ist infolge ihrer Klarheit und Bestimmtheit eine beigefügte Ausarbeitung des Statistischen Reichsamts (Regierungsrat Dr. Berliner) über den Aufbau der Warenhandelsstatistik und über die Probleme ihrer Verwendung für die Zahlungsbilanzen.

Der Ausschuß hatte sich sehr ausführlich mit den Einwendungen beschäftigt, die von verschiedenen Seiten gegen die Zuverlässigkeit der handelsstatistischen Zahlen von Zeit zu Zeit erhoben werden. Er hat sich nicht entschließen können, diesen Bedenken Gewicht beizumessen. Ein Teil der Kritiken scheint ihm Dinge zu betreffen, die für die Zahlungsbilanz nicht von Belang sind. Die Möglichkeit irrtümlicher und wissentlicher Fehldeklarationen, die in jeder Handelsstatistik auftreten können, wird zugegeben, ohne daß angegeben werden konnte, auf welchem Wege die Fehler auszuschalten wären. In der Schätzung der möglichen Fehler (die erheblich größer sind als die wahrscheinlichen Fehler) wird eine Höchstgrenze von 5 % für zu hoch angesetzte Einfuhr und für zu niedrig angesetzte Ausfuhr angenommen (bei Veredelungs- und Niederlageverkehr 10 %). Die Wirkungen eines Fehlers in dieser Höhe (für den Durchschnitt der Fehler aller Posten) sind beträchtlich: für das Jahr 1927 würde sich der Einfuhrüberschuß von 2,8 Milliarden RM möglicherweise auf 2,2 Milliarden RM reduzieren: bei der Erörterung von Reparationsfragen eine nicht zu vernachlässigende Differenz, denn sie wird dem Maß des zwischen den Verhandlungsgegnern strittigen entsprechen. Die übrigen problematischen Posten stecken im Kapitalverkehr. Diese Fehlerquellen werden von dem Bearbeiter des dritten Kapitels außerordentlich gering angeschlagen, obgleich wir nur über die Auslandsanleihen und über die kurzfristigen Kreditgeschäfte der deutschen Banken gut unterrichtet sind. Fast der gesamte Verkehr in Aktien, Beteiligungen, Hypotheken und Devisen entzieht sich einer zahlenmäßigen Schätzung ebenso wie die nicht durch deutsche Banken finanzierten Handelskredite. Der Bericht setzt für das Jahr 1927 unter „Einnahmen aus Valuten- und Effektenhandel, aus Beteiligungen an einzelnen ausländischen Bankgeschäften“ auf der Aktivseite 17 (max. 26, min. 8) Mill. RM ein, auf der Passivseite 10 (max. 20, min. 10) Mill. RM. Die ausländischen Investierungen, abgesehen von der Auflegung von Anleihen, werden für jenes Jahr mit 525 Mill. RM (max. 620, min. 470 Mill.) angesetzt. Diese Fehlergrenzen für notwendigerweise vage Schätzungen scheinen mir sehr eng gezogen.

Die Bilanz des Jahres 1927 schließt mit einem ungeklärten Aktivsaldo von 443 Mill. RM ab, der entweder durch eine Unterschätzung von Aktivposten der erweiterten Handelsbilanz (Verkehr der Waren und Dienstleistungen) oder durch Unvollständigkeit der Angaben über die Kapitaleinfuhr erklärt werden kann. Legt man die extremsten Fälle der von dem Ausschuß als möglich in Betracht gezogenen Fehler zugrunde, so können sich die Summen der ungeklärten Posten zwischen einem Aktivsaldo von 1,6 und einem Passivsaldo von 1,1 Milliarde RM bewegen. Die Spanne würde sich noch erweitern, wenn für den Kapitalverkehr die Amplitüde der Fehler vergrößert werden müßte, wobei zu betonen ist, daß die wahrscheinlichen Fehler schwerlich einem der Extreme entsprechen werden. Bei einer Bilanzsumme von 18 Milliarden RM ist ein ungeklärter Saldo von 443 Mill. RM verhältnismäßig geringfügig: er erreicht nicht 2½ %. Da das Hauptinteresse sich aber an einzelne Zahlen der Aktiv- und der Passivseite knüpft (Warenausfuhr, Kapitalabwanderung, Überfremdung usw.), nicht an die Salden, in denen Fehler beider Seiten sich ausgleichen können, bleibt der gegenwärtige Zustand der Unterrichtung höchst unbefriedigend. Seine Beseitigung setzt voraus, daß die internationale Vergleichbarkeit der Zahlungsbilanzen für lange Zeiträume hergestellt wird, so daß eine Annäherung an das Ideal gegenseitiger Kontrollierbarkeit erreicht wird, und daß die Vorgänge der Kapitalanlage in sehr viel höherem Grade als bisher zu Gegenständen eines als legitim erachteten Interesses der Öffentlichkeit werden. Bis diese Bedingungen erfüllt sind, werden die Staaten in unwürdigem Dunkel über die wichtigsten Tatbestände ihrer weltwirtschaftlichen Abhängigkeit leben.

Das letzte Kapitel des Berichts führt die Ergebnisse von 1927 für die beiden folgenden Jahre fort und versucht eine volks- und weltwirtschaftliche Analyse der ursächlichen Zusammenhänge. Maßgebend für die Untersuchung ist der im ersten Kapitel entwickelte Gedanke, daß das Verständnis des Ausgleichs der Zahlungsbilanz nicht aus der Vergleichung von einzelnen Posten der Zahlungsbilanz selber unmittelbar hergeleitet werden kann, sondern daß die gesuchten Tatbestände aus einer Betrachtung des Gesamtzusammenhanges der binnen- und außenwirtschaftlichen Vorgänge und Zustände erschlossen werden müssen. Hierbei geht der Verfasser des Kapitels so vor, daß er von der Analyse der starreren Posten zu den elastischeren fortschreitet. Das entscheidende Faktum ist die Belastung der deutschen Nachkriegsvolkswirtschaft mit „feststehenden Reparations- und Zinsverpflichtungen“. Das dadurch gestellte Zahlungsbilanzproblem kann durch Veränderungen der Kapitalbilanz, der Waren- und Dienstebilanz oder der Gold- und Devisenbilanz gelöst werden. Es hat sich herausgestellt, daß die Kapitalbewegungen am leichtesten, die Waren am schwersten reagieren, durchaus im Gegensatz zur klassischen Theorie des internationalen Handels. Der Bericht führt die Betrachtung der einzelnen Postengruppen gesondert durch^[3], wobei der Gedankengang der Analyse an Schärfe gewinnt, die Erkenntnis des Gesamtzusammenhanges aber bisweilen stärker erschwert wird, als es von der Natur des Gegenstandes gefordert wird. Dies gilt zumal für die isolierende Behandlung der lang- und kurzfristigen Kapitalbewegungen. So wird zum Beispiel die starke langfristige Kapitaleinfuhr der Depressionszeit 1925/26 als eigenartiges Konjunkturproblem behandelt, während die Auflösung durch die unmittelbar vorhergehende Ansammlung ungewöhnlich großer kurzfristiger Schulden eine hinreichende Erklärung zu bieten scheint. Besonderes Gewicht wird auf die unterschiedliche Verursachung der Aktivierung der Handelsbilanz in den Jahren 1926 und 1929 gelegt. Während die erste Spanne ein Beispiel typischer Forcierung der Ausfuhr in Stockungszeiten darstellt, wird in der zweiten Spanne das Ergebnis einer erfolgreichen Annäherung an die deutsche Vorkriegsquote des Welthandels gesehen.

Ob aber diese Bewegung sich in solcher Stärke fortsetzen wird, daß die Erzielung eines dauernden Überschusses der Waren- und Dienstbilanz in voller Höhe der festen Reparations- und Zinslasten möglich wird — diese entscheidende Frage läßt der Bericht unbeantwortet. Er verweist nur darauf, daß die Analogie des Handelsbilanzumschwungs bei den amerikanischen Neuländern in dem letzten Drittel des neunzehnten Jahrhunderts nicht herangezogen werden kann, da die weltwirtschaftliche Gesamtlage von Grund auf verändert ist. Auf der anderen Seite stellt er fest, daß ein Land von der wirtschaftlichen Struktur und Lage Deutschlands die Aufnahme von Auslandskapital nicht unbeschränkt fortsetzen kann. Einstweilen scheint ihm die Kapitaleinfuhr die künftige Umstellung der Handelsbilanz zu fördern, durch Verbreiterung der Produktionsgrundlage und durch Steigerung des Versorgungsgrades, wobei nur zu fragen wäre, ob nicht die Einstellung der Industrie auf die immer bequemere Befriedigung eines inländischen Massenbedarfs der Erziehung zur Entwicklung eines Ausfuhrüberschusses starke Hindernisse in den Weg legt. Daß in jedem Fall die Aufnahme von Auslandsschulden die Zinslasten bedenklich anwachsen läßt, die die günstigen Wirkungen einer Produktionssteigerung aufheben können, wird am Schluß des Berichts bemerkt. Er läßt es in der Schwebe, ob die ausfuhrfördernde Wirkung, die von der Kapitaleinfuhr erwartet werden darf, größer sein wird als die Erhöhung der Passivposten der Zahlungsbilanz durch die anwachsenden Zinslasten. Man hat dem Ausschuß vorgeworfen, daß er eine solche zahlenmäßige Abschätzung der einander entgegenwirkenden Tendenzen nicht vornimmt. Sie ist infolge der Undurchsichtigkeit der Auswirkungen von Auslandsanleihen auf die Binnenwirtschaft und der Unausgeglichenheit der Tendenzen der Weltwirtschaft schwerlich mit Anspruch auf Allgemeingültigkeit zu geben. In den Jahren 1925 bis 1929 ist zwar festzustellen, daß der Einfuhrüberschuß stärker abgenommen hat als die Zinsverpflichtungen gestiegen sind. Es ist aber weder bewiesen noch beweisbar, daß die Erzielung der gesamten Mehrausfuhr dem Einströmen der Auslandsanleihen zuzuschreiben ist, noch daß die gleiche Bewegung in Zukunft anhalten wird. Von der zuständigen Wissenschaft kann in solchem Fall nichts anderes erwartet werden, als daß sie die Gesichtspunkte angebe und ordne, die für die Beurteilung der konkreten Lage maßgebend sind. Die Wirksamkeit der unmeßbaren Kräfte abzuschätzen ist Sache des Staatsmannes, der zur Entscheidung berufen ist. Die Forschung kann zu dieser Entscheidung nichts wichtigeres beitragen als die Erkenntnis der Grenzen zwischen dem Bewiesenen und dem Geahnten. In diesem Sinne ist der vorliegende Bericht über die deutsche Zahlungsbilanz abgefaßt: er kennzeichnet mit harter Klarheit das Maß und die Schranken des Erreichten, ohne Beschönigung einer Lücke oder einer Unsicherheit. Vielleicht wird hierin eines Tages sein Hauptverdienst gesehen werden, wenn seine Ergebnisse durch künftige Forschungen überholt sind: es ist sein Beruf, sie nötig und möglich zu machen.