Gegen dirigistische Rohstoffmaßnahmen –

Ein zentrales Thema der IV. Welthandelskonferenz, die gegenwärtig in Nairobi stattfindet, ist die internationale Rohstoffpolitik. Die Entwicklungsländer haben im Februar 1976 ihre Vorstellungen und Forderungen in der Manila-Deklaration erneut auf den Tisch gelegt. Dieses Papier faßt die bereits früher auf einer Reihe von internationalen Konferenzen erhobenen Einzelforderungen zusammen. Insofern bringt diese Erklärung inhaltlich wenig Neues. Sie macht jedoch das Ziel der Entwicklungsländer erneut ganz klar: Die Entwicklungsländer wollen durch radikale Veränderungen eine neue Weltwirtschaftsordnung schaffen, weil sie in den zurückliegenden und gegenwärtigen weltwirtschaftlichen Strukturen und marktwirtschaftlichen Austauschbedingungen die Hauptursachen für ihren stagnierenden Entwicklungsprozeß sehen.

Die Suche nach der Ursache der Wachstums- und Fortschrittsprobleme vieler Entwicklungsländer ist primär nach außen gerichtet. Sicherlich haben die Konjunkturzyklen und die weltweite Inflation die Schwierigkeiten der armen Länder vergrößert. Doch dazu haben die OPEC-Länder erheblich beigetragen. Mit ihrer Ölpreisvervierfachung haben sie die weltweite Inflation angeheizt und die Rezessionstendenzen 1974/75 verschärft. Schon deshalb wäre es fair, die Ursachenanalyse auch auf das eigene Verhalten auszudehnen. Nicht in allen Entwicklungsländern werden außerdem genügend Eigenanstrengungen unternommen, um die sicherlich schwierigen Wirtschaftsprobleme zu meistern. Es grenzt an Selbstbetrug zu glauben, in den armen Ländern würde der Wohlstand über Nacht einkehren, wenn die marktwirtschaftlich orientierte Weltwirtschaftsordnung aus den Angeln gehoben und durch ein stark dirigistisches System ersetzt würde.

Vorstellungen der Entwicklungsländer

Wesentlicher Bestandteil der neuen Ordnungsvorstellungen der Entwicklungsländer ist ein integriertes Rohstoffprogramm. Die Ziele dieses Programms müssen nach Ansicht der Entwicklungsländer folgende sein:

• eine Verbesserung der Terms of Trade zugunsten der Entwicklungsländer;
• eine Unterstützung der realen Rohstoffpreise, welche die Weltinflationsrate und die Kursschwankungen führender Währungen voll berücksichtigen;
• eine Beseitigung extremer Preis- und Angebotsschwankungen;
• eine Verbesserung und Stabilisierung der realen Kaufkraft der Exporterlöse des jeweiligen Entwicklungslandes;
• eine Steigerung der Ausfuhr von Rohstoffen und verarbeiteten Produkten;
• eine Diversifizierung sowie Ausweitung der Verarbeitung von Rohstoffen in Entwicklungsländern;
• eine Steigerung der Exporte der Entwicklungsländer in Industrieländer.

Zur Verwirklichung dieser Ziele verlangen die Entwicklungsländer:

• die Errichtung eines gemeinsamen Fonds zur Finanzierung von internationalen Rohstofflagern und anderen notwendigen Maßnahmen im Rahmen von Rohstoffabkommen;
• Vereinbarungen über die Errichtung einer internationalen Lagerhaltung;
• eine Harmonisierung nationaler Lagerhaltungspolitiken und die Bildung koordinierter nationaler Lager;
• die Aushandlung anderer Maßnahmen im Rahmen von Rohstoffarrangements, unter anderem internationale Produktionspolitik, Angebotsmanagement, bilaterale und multilaterale langfristige Versorgungs- und Abnahmezusagen;
• eine Indexbindung der Preise für von Entwicklungsländern exportierte Rohstoffe an die Preise von aus Industrieländern importierten Fertigwaren;
• eine Erweiterung der kompensatorischen Finanzierung in realen Werten um einen ansteigenden Trend herum;
• und schließlich Unterstützung bei der Weiterverarbeitung und Diversifizierung in Entwicklungsländern sowie Garantien für den freien Zugang zu den Märkten der Industrieländer.

Undifferenzierte Maßnahmen

Eine Verwirklichung dieser Ziele und Maximalforderungen würde die Weltrohstoffwirtschaft grundlegend umstrukturieren und die Grundlagen der marktwirtschaftlichen Weltwirtschaftsordnung durch einen umfassenden Dirigismus gefährden, wenn nicht gar beseitigen. Wegen der wirtschaftlichen Interdependenzen bestünde die Gefahr zunehmender Interventionen im gesamten Welthandel. Ein Abbau der Leistungsfähigkeit der Weltwirtschaft wäre die Folge. Würden sich im Welthandel Interventionismus und Dirigismus ausbreiten, so würde dies auf unsere eigene Wirtschaftsordnung ausstrahlen. Unsere marktwirtschaftliche Ordnung hat sich jedoch im Prinzip bewährt. Deshalb sollten wir alles tun, um externe Störeinflüsse zu mindern. Die Bundesregierung lehnt aber nicht nur zum Schutze der deutschen Volkswirtschaft, sondern auch in Erkenntnis der weltwirtschaftlichen Zusammenhänge undifferenzierte, globale, dirigistische Maßnahmen im Rohstoffbereich ab. Unser tiefes Mißtrauen gegen die Formulierung allgemeiner Prinzipien oder gar globaler Modelle, die angeblich für alle Einzelfälle passen sollen, hat mit dazu beigetragen, daß wir uns mit dem Vorschlag eines gemeinsamen Fonds zur Finanzierung von internationalen Rohstofflagern nicht befreunden können. Wir sind keine Anhänger eines integrierten Rohstoffprogramms und gegen inflationstreibende Indexierungen. Wir sind jedoch bereit, den Entwicklungsländern durch geeignete marktwirtschaftliche Maßnahmen zu helfen.

Erfahrungen mit Rohstoffabkommen

Die Bundesrepublik beziehungsweise die Europäische Gemeinschaft ist Mitglied fast aller bestehenden internationalen Rohstoffabkommen. Sie hat an den entsprechenden Verhandlungen aktiv mitgewirkt und wird dies auch weiterhin tun. Internationale Rohstoffabkommen können durchaus sinnvoll sein,

• wenn sie sich zur Vermeidung übermäßiger Schwankungen der Rohstoffpreise
• eignen;wenn sie Preise vorsehen, die geeignet sind, Angebot und Nachfrage langfristig auszugleichen; und
• wenn die Kosten in einem vertretbaren Verhältnis zum Nutzen stehen.

Die bisherigen Erfahrungen mit internationalen Rohstoffabkommen lassen jedoch wenig Euphorie aufkommen. Zur Zeit gibt es sechs Abkommen; die meisten davon bestehen jedoch nur formal.

• Das älteste Abkommen ist das Weizenabkommen (1944); ihm gehören vorwiegend Industrieländer an. Es zerbrach 1971 durch gegenseitiges Unterbieten der im Abkommen festgelegten Preise. Ein neues Abkommen soll im GATT ausgehandelt werden. Die Entwicklungsländer sind an einem solchen Abkommen jedoch nicht interessiert; es steht nicht auf ihrer Forderungsliste.
• Das Zweitälteste Abkommen ist das Zuckerabkommen (1953), dem die Bundesrepublik nicht angehört. Es existiert zur Zeit nur formal und enthält keine Bestimmungen über Preise und Quoten, da eine Einigung zwischen Erzeuger- und Verbraucherländern nicht zustande kam.
• Das Zinnabkommen (1956) ist derzeit das einzige funktionierende Abkommen mit Preisspanne, Exportquoten und Bufferstock, dessen Finanzierung durch die Erzeugerländer obligatorisch erfolgt. Einige Verbraucherländer leisten freiwillige Beiträge. In dem 1975 neu ausgehandelten Abkommen wurden die Bufferstocks verdoppelt, was — bei erhöhtem Mindestpreis — zu weit mehr als einer Verdopplung der erforderlichen Mittel führt.
• Das Kaffeeabkommen (1962) zerbrach 1972 und existiert seitdem nur noch formal. 1975 wurde ein neues Abkommen ausgehandelt, das wegen der derzeit hohen Preise voraussichtlich für weitere zwei Jahre ohne Preisspannen und Exportquoten in Kraft treten wird.
• Das Olivenölabkommen (1963) ist kein Abkommen im herkömmlichen Sinne, da es ohne direkte Markteingriffe arbeitet. Seine Funktion beschränkt sich auf die gegenseitige Information und auf Werbemaßnahmen zur Verbrauchsförderung.
• Das Kakaoabkommen (1972), über das zehn Jahre lang verhandelt wurde, enthält Preisspannen, Ausfuhrquoten und Bufferstock; diese Elemente sind aber wegen der günstigen Marktlage nicht in Funktion. 1975 wurde die im Abkommen vorgesehene Preisspanne erheblich angehoben. Der Bufferstock wird durch eine relativ bescheidene Exportabgabe finanziert.

Mäßiger Nutzen

Die Zielsetzungen der bestehenden Abkommen konnten in der Vergangenheit nur teilweise oder zeitweise erreicht werden. Es besteht daher wenig Grund zu der Annahme, daß künftige Abkommen störungsfrei funktionieren werden. Solange solche Abkommen lediglich die Beseitigung extremer Preisschwankungen bewirken sollen, können sie im Einzelfall nützlich sein. Rohstoffabkommen sind jedoch ungeeignete Mittel für einen Ressourcentransfer. Ein solcher Transfer würde erfordern, daß die Preisspanne oberhalb des längerfristigen Gleichgewichtspreises gehalten werden müßte. Dies ist nur möglich, wenn die daraus resultierenden Überproduktionen fortlaufend aus dem Markt genommen und dauernd gelagert würden. Zins- und Lagerhaltungskosten in unbekannter Höhe wären dann unausweichlich. Die bekannte EG-Agrarmarktpolitik sollte uns allen eine Lehre sein.

Die bisherigen Rohstoffabkommen haben den Entwicklungsländern nur einen mäßigen Nutzen gebracht. Mit Hilfe einer gesteuerten Preispolitik — gleichgültig, ob Ware für Ware oder im Rahmen eines integrierten Rohstoffprogramms — wird sich auch in Zukunft in den meisten Fällen keine nennenswerte Erlössteigerung auf Dauer oder ein Ressourcentransfer erreichen lassen. Soweit Preisvorteile in Form von höheren Exporterlösen aus Rohstoffverkäufen erzielt werden können, kämen sie nur wenigen Entwicklungsländern zugute. Gerade die rohstoffarmen Länder wären die geschädigten. Zu den Begünstigten würden im übrigen auch mehrere Industrieländer gehören, da eine Rohstoffpreisdifferenzierung nicht praktikabel ist.

Verstärkte Eigenanstrengungen notwendig

Zur Verstetigung und Beschleunigung der wirtschaftlichen Entwicklung in den armen Ländern eignen sich andere Instrumente und Mechanismen besser als Rohstoffabkommen oder gar ein integriertes Rohstoffprogramm. Nicht durch administrierte und überhöhte Preise, sondern durch Stabilisierung der Exporterlöse kann den armen Rohstoffländern sinnvoll geholfen werden. Wir haben deshalb das Lome-Abkommen begrüßt und uns im Internationalen Währungsfonds für eine Verbesserung und Ausweitung der kompensatorischen Finanzierungsfazilität und für die Schaffung eines Trust Fund eingesetzt. Sollten noch schwerwiegende Erlösausfälle ungedeckt bleiben — was wenig wahrscheinlich ist —, dann könnten weitere Maßnahmen geprüft werden.

Mit Hilfe dieser kreditären Stabilisierungsmittel und mit den Mitteln der klassischen Entwicklungshilfe sollte es gelingen, den Entwicklungsprozeß relativ störungsfrei voranzutreiben. Allerdings müssen die Entwicklungsländer in Zusammenarbeit mit den Industrieländern verstärkte Eigenanstrengungen zum Abbau der Monostrukturen unternehmen. Die starke Abhängigkeit vieler Entwicklungsländer von einzelnen Rohstoffen muß abgebaut werden. Das kann nur gelingen, wenn der Anteil der Verarbeitung von Rohstoffen zunimmt. Dazu bedarf es unter anderem ausländischen Kapitals und fremder Technologie. Die Entwicklungsländer müssen für ein beständiges Vertrauensklima sorgen, damit mehr Kapital und Know-how in die armen Regionen fließen.

Industrialisierung der Entwicklungsländer bedeutet für die alten Industrieländer, daß sie bereit sein müssen, mehr Produkte aus den Entwicklungsländern aufzunehmen. Der Zugang der Entwicklungsländer zu den Märkten der Industrieländer kann und muß noch weiter erleichtert und garantiert werden. Die Industrieländer müssen daraus die Konsequenzen ziehen und sich dem erforderlichen Strukturwandel stellen. Auf diese Weise werden die Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft besser integriert. Dieser Strukturwandel ist zu bejahen. Einer neuen dirigistischen und protektionistischen Weltwirtschaftsordnung bedarf es dazu aber nicht. Mit weniger Dirigismus und Protektionismus und dafür mehr Marktwirtschaft, Freiheit und Kooperation kommen wir dem angestrebten Ziel am besten näher.