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Großfusionen sind in der Wirtschaft der Bundesrepublik Deutschland bisher Ausnahmeerscheinungen geblieben. Die kartellrechtlichen Grenzen für derartige Fusionen sind seit der Einführung der Fusionskontrolle durch die 2. Kartellnovelle eng geworden. Die extensive Auslegung des Begriffs Marktstärke, die nicht nur den Marktanteil, sondern auch Finanzkraft, Zugang zu Beschaffungs- und Absatzmärkten, Verflechtungen mit anderen Unternehmen unter Berücksichtigung rechtlicher oder tatsächlicher Schranken für den Marktzutritt anderer Unternehmen einbezieht, bewirkt, dass Fusionen großer Unternehmen in der Regel im kartellrechtlichen Gitter der §§ 23a, 24 GWB hängenbleiben. Fälle wie die Expansion von Daimler-Benz mit den sukzessiven Übernahmen der Firmen MTU, Dornier und AEG, die alle kartellrechtlich unbeanstandet blieben, sind selten, aber gerade deswegen spektakulär.

Die relativ engen kartellrechtlichen Schranken in der Bundesrepublik werden auch in Zukunft nur wenig Spielraum für echte Großfusionen lassen. Das mindert nicht das wirtschafts- und gesellschaftspolitische Gewicht derartiger „Elefantenhochzeiten“. In den USA hat es dagegen, vor noch nicht allzu langer Zeit, ganze Wellen von Übernahmen gegeben, in die zum Teil gewaltige Finanzmassen involviert waren, ohne dass dies eine spürbare Beunruhigung oder gar Erschütterung der dortigen wirtschaftspolitischen Landschaft bewirkt hätte. Das wirtschaftliche Potential des nordamerikanischen Kontinents ist so ungleich größer, dass nicht nur das relative Gewicht solcher Fusionen trotz der Größe der beteiligten Firmen meist erheblich geringer ist. Auch die Mentalität gegenüber wirtschaftlicher Größe und Macht kann bei den Amerikanern deshalb grundsätzlich eine viel unbefangenere sein, als dies bei uns vorstellbar ist.

In der Bundesrepublik geht von wirtschaftlicher Größe keine Faszination mehr aus. Unser wirtschaftspolitisches Leitbild - darüber gibt es eigentlich kaum noch Streit - ist der dezentrale Wettbewerb, der zwar auch Raum lässt für einzelne Großunternehmen, bei dem jedoch kleine und mittlere Unternehmen das Gepräge bestimmen. Niemand kann bezweifeln, dass wir in der Bundesrepublik mit dieser wirtschaftspolitischen Orientierung insgesamt gut gefahren sind. Auch bei uns gibt es eine Reihe von Märkten mit zum Teil hohem Konzentrationsgrad. Die Erfahrungen in diesen Bereichen, die vor allem durch ihre Nähe zur öffentlichen Daseinsvorsorge bestimmt sind, sprechen nicht für ein grundsätzliches Überdenken unserer wettbewerbspolitischen Leitvorstellungen. Eine Lockerung der Fusionskontrolle nach dem Vorbild der Chicago-Schule ist deshalb in der Bundesrepublik kein Thema. Der politische Streit dreht sich, ungeachtet der zahlenmäßig geringen Bedeutung von „Elefantenhochzeiten“, allein um die Frage einer verschärften Kontrolle von Fusionen.

Diese Diskussion ist von verschiedenen Seiten ausgelöst worden, sie erhält auch heute noch Nahrung aus sehr unterschiedlichen Quellen. Ich weiß natürlich, dass es auch in der SPD Stimmen gibt, die am Wettbewerbsprinzip unserer Wirtschaftsordnung festhalten. Insgesamt erscheint mir jedoch das angelegentliche Bemühen der SPD um eine Fortentwicklung des Kartellrechts - das sogar im letzten Gutachten der Monopolkommission einer ausdrücklichen Erwähnung für wert befunden wurde - nur ein willkommener Vorwand für einen erneuten Vorstoß in Richtung auf mehr staatlichen Dirigismus. Unter dem Deckmantel, den Wettbewerb institutionell sichern zu wollen, sollen neue Eingriffskriterien geschaffen werden, die in der Hand einer lenkungswilligen Behörde leicht als Steuerungsinstrument eingesetzt werden können. Allein das Drohmittel, das von der Existenz der Lenkungsinstrumente ausgeht, reicht erfahrungsgemäß häufig aus, um die gewünschten strukturpolitischen Zielvorstellungen insbesondere gegenüber Großunternehmen durchsetzen zu können.

Gesetzesänderungen?

Man kann allerdings auch der Monopolkommission nicht den Vorwurf ersparen, dass sie es sich mit ihren Vorschlägen für eine neue Großfusionskontrolle zu leicht gemacht hat. Ich räume ausdrücklich ein, dass auch ich gegenüber Elefantenhochzeiten à la Daimler-Benz/AEG ein hohes Maß an Unbehagen empfinde. Von dort bis zu Gesetzesänderungen mit weitreichenden Eingriffsbefugnissen in den Wettbewerbsprozess ist es allerdings ein weiter Weg. Angesichts der grundsätzlichen Fragen, die dabei aufgeworfen sind, muss sehr sorgfältig abgewogen werden, ob dieser Weg wirklich zum richtigen Ziel führt oder ob er nicht im Gegenteil mehr Probleme schafft als löst.

Den Vorschlag, den die Monopolkommission selbst zur Lösung des Problems unterbreitet hat, halte ich im Ergebnis für nicht empfehlenswert. Im Minderheitsvotum des Kommissionsmitglieds Murawski - dies sollte auch der SPD zu denken geben - ist dazu das Wesentliche gesagt. Besonders gravierend erscheint mir dabei der Umstand, dass dem Bundeskartellamt ein kaum noch nachprüfbarer Ermessensspielraum eingeräumt würde. Die Kriterien für die vom Bundeskartellamt zu treffende Entscheidung, ob eine Großfusion überwiegend positive oder negative Auswirkungen auf die Wettbewerbsbedingungen (in welchen Märkten?) haben wird, wäre weder von den betroffenen Unternehmen noch von der Allgemeinheit von vornherein abzusehen. Die Unternehmen könnten ihre künftige Unternehmensstrategie nicht anhand der objektiven Rechtslage, sondern nur nach (gerichtlich nicht nachprüfbaren) Behördenauskünften planen. Die Machtfülle, die dem Kartellamt damit im Bereich von Großfusionen eingeräumt würde, wäre mit der herkömmlichen Aufsichtsstruktur rechts- und ordnungspolitisch kaum noch zu vereinbaren.

Die Kontrolle von Großfusionen könnte im Ergebnis nicht einem weitgehend selbständigen Bundeskartellamt, d. h. einer nachgeordneten Bundesoberbehörde, belassen bleiben, sondern müsste einer unmittelbar politisch verantwortlichen Instanz übertragen werden, die dann auch weitgehend nach politischen Kriterien zu entscheiden hätte. Ich will mich nicht dazu äußern, ob eine solche Lösung rechtlich überhaupt zulässig und verfassungspolitisch vertretbar wäre. Dass sie wirtschaftspolitisch, solange man auf dem Boden der Marktwirtschaft steht, auf keinen Fall ein erstrebenswertes Ziel sein kann, erscheint mir zweifelsfrei.

Kein Regelungsbedarf

Gewichtiger ist der Einwand, dass das Bedürfnis für eine gesetzliche Regelung bisher nicht einmal plausibel, geschweige denn zwingend dargelegt worden ist. Die Ausführungen der Monopolkommission zur Daimler-Benz/AEG-Entscheidung sind auffällig zwiespältig. Einerseits zweifelt die Kommission, ob alle wettbewerblichen Auswirkungen des Zusammenschlusses tatsächlich ausreichend gewürdigt worden sind - hält also eine Lösung auf der Basis des geltenden Rechts für denkbar. Aus gesellschaftspolitischen, nicht wettbewerbspolitischen Gründen befürwortet die Kommissionsmehrheit andererseits eine gesetzliche Regelung, mit der die Fusionskontrolle vom Marktbegriff „abgekoppelt“ werden soll. In einem gewissen Gegensatz dazu (weil wettbewerbspolitisch motiviert) steht allerdings die im gleichen Zusammenhang angestellte Überlegung, externes Größenwachstum sei „unter gesamtwirtschaftlichen Gesichtspunkten“ negativer zu bewerten als internes Wachstum.

Aus beiden Ansätzen kann meines Erachtens die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung nicht schlüssig abgeleitet werden. Sicher trifft es zu, dass das Einflusspotential großer und größter Unternehmen ein Ausmaß annehmen kann, das ordnungspolitisch nicht unbedenklich ist. Es gibt aber keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Art gesellschaftspolitischer Gefahren, wie sie von der Monopolkommission zutreffend beschrieben werden, allein durch externes Größenwachstum verursacht würden oder in diesem Falle zumindest ausgeprägter wären. Fragt man sich, welche Unternehmen am ehesten über eine solche „Macht“ verfügen, dass sie „unerwünschte und unkontrollierbare Einflussnahme auf Entscheidungen der verschiedenen politischen Ebenen auszuüben“ in der Lage sind - auf Namen möchte ich in diesem Zusammenhang bewusst verzichten -, scheinen mir dabei typische „Fusionsunternehmen“ keineswegs vorherrschend. Gerade dauerhaftes internes Wachstum ist häufig Ausdruck einer besonderen wirtschaftlichen Stärke des Unternehmens, mit der gesellschaftlicher Einfluss vielfach korrespondieren wird. Ja selbst dann, wenn ein Großunternehmen auf jede Form des Wachstums verzichten würde, ist fraglich, ob nicht von einer prall gefüllten „Kriegskasse“, für die sich viele „effiziente“ Verwendungen denken lassen, ein mindestens ebenso weitreichender negativer gesellschaftlicher Einfluss ausgehen kann. All dies sind hypothetische Überlegungen, die aber nicht minder plausibel sind als die unterstellten Gefahren des externen Größenwachstums.

Praktische Erfahrungen

Auch die praktischen Erfahrungen mit Großfusionen in der Bundesrepublik beweisen nicht unbedingt ihre besondere Gefährlichkeit. Bedenkt man allein, wie lange der Volkswagen-Konzern aufgrund der missglückten Übernahme von Triumph-Adler in seiner Dynamik beeinträchtigt war, verliert eine allzu unkritische Betrachtung viel von ihrem Schrecken.

Ich teile auch nicht die Besorgnis, dass das wirtschaftliche Potential, das durch Großfusionen entsteht, die Strukturen unserer Wirtschaftsordnung nachhaltig zerstören könnte. Dahinter steckt ja die Befürchtung, Großunternehmen würden „allein schon aufgrund der betroffenen Beschäftigtenzahlen, Finanzvolumina und technologischen Kapazitäten“ ein solches Maß an Wettbewerbskraft in sich vereinen, dass ihre schiere Größe den Wettbewerb auf den betroffenen Märkten und darüber hinaus allmählich erstickt. Diese Betrachtung bildet - ins Positive gewendet - auch das Leitbild der Chicago-Schule. Ich habe eine grundsätzlich andere Sicht von der Beweglichkeit und Flexibilität des Mittelstandes und seinen Wettbewerbschancen gegenüber den oft schwerfälligen Großunternehmen. Nur dort, wo der Mittelstand konkreter Marktmacht ausgesetzt ist, kann sich seine Leistungsfähigkeit nicht im Wettbewerb durchsetzen. Dieser Bereich ist aber im geltenden Recht abgesichert. Nicht erst der rapide Verfall der Bank of America, bis vor kurzem der größte Bankkonzern der Welt, sollte von übertriebener Größengläubigkeit endgültig kurieren.

Niemand wird bestreiten, dass Großunternehmen im Krisenfall ungleich größere Aussichten auf staatliche Hilfe haben als andere Unternehmen. Das Aus für ein solches Unternehmen kann ganze Regionen und Landesteile auf Jahre hinaus von wirtschaftlicher Prosperität abschneiden. Der Fall AEG zeigt aber auch zweierlei: Schon ein Unternehmen von der Größe der AEG allein kann sich in einer solchen gesteigerten Subventionsnähe befinden. Und zweitens ist nicht selten eine übertriebene Fusionspolitik die Ursache späterer Unternehmenskrisen. Dass AEG nach der Eingliederung in den Daimler-Benz-Konzern näher an die staatlichen Subventionstöpfe gerückt ist, ist empirisch nicht nachweisbar. Im Gegenteil: Wer einem Unternehmen allein aus gesellschaftspolitischen Motiven, ohne wettbewerbliche Veranlassung, bestimmte Wachstumsmärkte vorenthält, nimmt der nicht auch ein gehöriges Maß an gesellschaftlicher Mitverantwortung für den Fall eines eventuellen späteren Scheiterns in Kauf? Ich möchte diese Frage nicht in einem konkreten Fall beantworten müssen.

Das eigentliche Problem

Ich komme also zum Fazit: Solange im geltenden Recht keine gravierenden Mängel sichtbar werden, besteht für eine Änderung der gesetzlichen Kriterien bei der Fusionskontrolle keine Veranlassung. Konstanz der Wettbewerbsbedingungen ist ein Wert an sich - der Jahreswirtschaftsbericht hebt dies zu Recht hervor -, hiermit sollte nicht leichtfertig umgegangen werden.

Das eigentliche Problem im Fall Daimler-Benz/AEG scheint mir tiefer zu liegen. Die Fusion ist nicht Ursache, sondern nur Symptom einer bestimmten Fehlentwicklung, die vor allem aus der enormen Finanzkraft eines Unternehmens wie Daimler-Benz herrührt. Nach einer jahrelangen Ansammlung von hohen Gewinnen, die begünstigt durch die vielfach übertriebene „Verstetigung der Dividendenausschüttungen“ in völlig unzulänglicher Weise an die Eigentümer des Unternehmens weitergegeben werden, ist ein Unternehmen nahezu zwangsläufig zu Wachstum gezwungen; die Frage extern oder intern spielt dabei nur eine untergeordnete Rolle. Der Ansatz der Monopolkommission, auch rein internes Wachstum durch eine Entflechtungsregelung zu begrenzen, hat daher zwar eine gewisse Konsequenz für sich. Ich bleibe aber dabei, dass zumindest unter den gegenwärtigen Umständen jede Entflechtungsregelung im Gesetz auf ganz überwiegende Bedenken stoßen müsste.

Allerdings bin ich auch nicht der Meinung, dass im Bereich der Großfusionen alles in bester Ordnung ist. Vielmehr ziehe ich aus dem bereits erwähnten Unbehagen die Schlussfolgerung, dass Wettbewerb, wo immer möglich, gestärkt und gegen jede Form von Erstarrung geschützt werden muss. Gefahren drohen nicht nur aus Vermachtungen im Markt, sondern auch durch eine übersteigerte staatliche Reglementierung und eine wohlmeinende Bürokratie. Es gibt in der Bundesrepublik noch zahlreiche Märkte, auf denen durch staatliche Normen und Eingriffe sich ein freier Wettbewerb nicht entfalten kann. Die Erhaltung und Wiederherstellung offener Märkte, nach innen wie nach außen, ist unverzichtbarer Bestandteil einer funktionalen Wettbewerbspolitik. Deregulierung und Privatisierung, Abbau von bürokratischen Hemmnissen, die Auflockerung staatlicher Monopole und die Öffnung öffentlicher Dienstleistungen für private Anbieter einerseits, die Offenhaltung der Grenzen für den Wettbewerb nach außen, also eine liberale Außenhandelspolitik andererseits - all dies muss noch viel intensiver und konsequenter als bisher angegangen werden.

Außerdem müssen die vorhandenen Instrumente im geltenden Recht bis zur Neige ausgeschöpft werden. Da die entscheidenden Überlegungen des Bundeskartellamtes nicht veröffentlicht werden, ist eine sinnvolle Diskussion über den konkreten Fall Daimler-Benz/AEG an dieser Stelle nicht möglich. Mich beunruhigen weniger die recht theoretischen Befürchtungen der Monopolkommission, die eine verstärkte gleichförmige Ausrichtung des Wettbewerbsverhaltens auf bestimmten Oligopolmärkten für möglich hält. Wohl sehe ich gewisse Anzeichen für eine Verengung der Anbieterseite in bestimmten sensiblen Bereichen der Wehrtechnik, die sehr sorgfältiger Beobachtung bedürfen. Den Vorschlag der Monopolkommission, bei Nichtuntersagung von Großfusionen für mehr Transparenz durch die Veröffentlichung der maßgebenden Entscheidungsgründe des Bundeskartellamtes zu sorgen, unterstütze ich deshalb.

Begrenzung der Bankenmacht

Schließlich stellt der Einfluss der Banken ein besonderes Problem dar. Dieser Komplex spielt auch in den Überlegungen der Monopolkommission zum Fall Daimler-Benz/AEG - zu Recht - eine wichtige Rolle. Es zeugt zumindest von schlechtem Stil, wenn die Banken, wie behauptet wird, aktiv an derartigen Großfusionen mitwirken oder der Umgehung der Fusionskontrolle durch sogenannte 24,9-%-Beteiligungen ihre Hand reichen. Darum geht es hier nicht. Vielmehr besteht die Problematik von Großfusionen wieder einmal in der Gretchenfrage nach der Macht der Banken. Bei ihnen kumulieren sich Einflussmöglichkeiten durch Kreditgewährung, Anteilsbesitz, Vollmachtsstimmrecht und Aufsichtsratsmandate. An dieser Konstellation hat sich in den letzten Jahren nichts Entscheidendes geändert.

Diese Machtkonzentration und das darauf beruhende Einflusspotential sind so erheblich, dass ich aus ordnungspolitischen Gründen unverändert eine gesetzliche Begrenzung für erforderlich halte. Ich kann die Gründe hierfür hier im Einzelnen nicht darlegen und verweise deshalb auf meine Ausführungen auf dem XIII. Deutschen Bankentag 1979 in Bonn. Sicher scheint mir, dass ein gesetzgeberischer Ansatz am ehesten beim Anteilsbesitz möglich und sinnvoll sein dürfte. Wettbewerb ist das genialste - und ich füge hinzu: auf Dauer einzig wirksame - Mittel zur Kontrolle wirtschaftlicher Macht. Dieses institutionelle Gegengewicht gegen Bankenmacht zu stärken ist ein legitimes Anliegen liberaler Wirtschaftspolitik. Ich weiß, dass die Diskussion hierüber nicht einfach sein wird. Sie muss aber durchgestanden werden.

Die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs muss in einem so sensiblen und entscheidenden Bereich wie dem der Bankenmacht über jeden Zweifel erhaben sein. Nur so ist unsere freiheitliche Wirtschaftsordnung gegen ideologische Systemveränderer und wirtschaftsfeindliche Weltverbesserer auf Dauer gefeit.

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