Das Thema „Macht der Banken“ gehört zu den Dauerbrennern der wirtschaftspolitischen Diskussion. Die Monopolkommission hat sich gleich in ihrem Ersten Hauptgutachten 1973/75 mit dem Problem Banken und Konzentration beschäftigt. Auch in den folgenden Jahren wurde immer wieder der Wettbewerb im Bankensektor analysiert. Kartellamt und Wissenschaft sind weitere, die dieses Feld beackern. Ich selbst habe 1979 als Bundeswirtschaftsminister auf dem Deutschen Bankentag dazu gesprochen. Diese Rede hat den damaligen Versammlungsleiter dieser Festveranstaltung zu einer spontanen Entgegnung veranlasst. Zuletzt hat der Wirtschaftsausschuss des Deutschen Bundestages am 8. Dezember 1993 zum Thema „Macht von Banken und Versicherungen“ eine Anhörung von Sachverständigen und Verbänden vorgenommen, und am 27. Mai 1994 hat der Deutsche Bundestag über dieses Thema debattiert. Mit mehreren spektakulären problematischen Engagements, insbesondere der Deutschen Bank, ist das Thema auch wieder in die Überschriften und Kommentare der Medien gerückt. Schnell werden die Fälle Balsam AG, Schneider-Pleite und Metallgesellschaft mit anderen zusammen zu einem Fall der Banken und ihrer Macht gemacht. Tatsächlich liegt die Relevanz der Thematik auf einer anderen Ebene, die sehr viel grundsätzlicher ist.
Der verstorbene Vorstandssprecher der Deutschen Bank, Dr. Alfred Herrhausen, hat einmal gesagt: „Wer leugnet, dass Banken Macht haben, sagt nicht die Wahrheit.“ Dass dem so ist, liegt schon alleine daran, dass das Kreditwesen zentraler Sektor der Wirtschaft ist. Die Banken verfügen über den Saft, der die Wirtschaft am Laufen hält.
Die herausgehobene Stellung der Banken im Wirtschaftssystem begründet sich in einer Vielzahl wichtiger Funktionen. Banken sammeln Sparbeträge ein, bieten Anlagemöglichkeiten und gewährleisten über die Kreditvergabe den Finanzierungsspielraum von Unternehmen und Verbrauchern. Ein leistungsfähiges Kreditwesen sichert dabei nicht nur die effiziente Verwendung knappen Kapitals. Hinzu tritt die Bedeutung für die Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung. Über die Kreditbereitstellung für Investitionen wird die Innovationskraft und die künftige Wirtschaftsstärke mit beeinflusst. Hinzu kommt, dass die der Wirtschaft zur Verfügung stehende Geldmenge von der Geschäftstätigkeit der Banken wesentlich beeinflusst wird. Die monetären Instrumente der Konjunkturpolitik wirken über das Bankensystem. Kreditvolumen und Gestaltung der Kreditbedingungen gehören zu den strukturbestimmenden Merkmalen des Wirtschaftswachstums. Gesamtwirtschaftlich, sektoral und einzelwirtschaftlich trägt die Kreditwirtschaft herausragende Verantwortung. Im Rahmen der seit neuestem verfolgten Allfinanzkonzepte sowie aufgrund der Globalisierung der Finanzmärkte hat ihre Bedeutung noch zugenommen.
Notwendige Schadensvorsorge
Wie zentral die Bedeutung der Banken und Sparkassen für den Wirtschaftsprozess ist, zeigt sich in der Systemtransformation in Russland sehr deutlich. Ohne leistungsfähige Geschäftsbanken ist die privatwirtschaftliche Entwicklung aus eigener Kraft und mit Hilfe ausländischer Investoren nicht vorstellbar. Aber auch in der jüngsten deutschen Vergangenheit hat sich gezeigt, dass Banken und Sparkassen beim Wiederaufbau der Wirtschaft in Ostdeutschland unverzichtbar sind. Ohne ihr Engagement ist das Erreichte in den neuen Bundesländern so nicht vorstellbar. Die häufig geäußerte Kritik an einem zu risikoscheuen Geschäftsgebaren ist letztlich die Bestätigung der Schlüsselfunktion der Kreditwirtschaft für den Aufschwung Ost.
Ob Banken ihre Macht missbrauchen, ist nicht so sehr die Frage. Ich bin keineswegs der Ansicht, dass die Banken ihren Einfluss missbräuchlich ausnutzen. Das ist bisher nicht nachgewiesen worden, und auch die neueren spektakulären Fälle sind kein Beleg dafür. Sie zeugen eher von verbrecherischen Machenschaften einzelner Unternehmer sowie vielleicht ebenso von mangelnder Sorgfalt und Fehlern in der Organisation der Banken. Ob das träge Weitergeben von Zinsveränderungen an den Kunden oder hohe Gebühren Indizien für die Machtposition sind, müssen Berufenere klären. Ebenso sollte sorgfältig erörtert werden, ob die gute Erfolgsbilanz der Banken trotz Rezession der gesamten übrigen Wirtschaft für hohe Leistungskraft oder für die Abschottung der Kreditmärkte mit der Folge einer Konzentration auf geringe Risiken bei dem geschäftlichen Engagement der Banken spricht.
Mir geht es in der Diskussion um die Macht der Banken vor allem um die wettbewerbs- und ordnungspolitische Vorsorge. Angesichts der Bedeutung der Kreditwirtschaft können keinem Liberalen, können keinem Marktwirtschaftler die Funktionsmechanismen dieses Sektors gleichgültig sein. Ähnlich wie das Kartellgesetz unerwünschter Machtkonzentrationen in der Wirtschaft generell vorbeugen soll, müssen Vorkehrungen ein gesellschafts- und wirtschaftspolitisch unerwünschtes Einflusspotential der Banken begrenzen.
Der Ansatz der Ordnungspolitik ist nicht der der Schadensbehebung, sondern der Schadensvorsorge.
Meiner Ansicht nach stellt sich die ordnungs- und wettbewerbspolitische Problematik der Bankenmacht vor allem in der Kumulation von Einflussmöglichkeiten, die sich aus dem Anteilsbesitz, der Wahrnehmung von Aufsichtsratsmandaten, der Ausübung des Depotstimmrechtes, der Funktion als Kreditgeber und als Beschaffer von Eigenkapital sowie über Beiratspositionen ergibt. Grund für diese Kumulation ist zu einem Teil das Universalbankensystem in Deutschland. Dieses hat sich im Grundsatz bewährt, wie zuletzt die Anhörung zur Macht der Banken im Wirtschaftsausschuss des Deutschen Bundestages im Dezember 1993 nochmals bestätigt hat. Gleichwohl ist diese Konzentration der Funktionen, dieses Zusammenlaufen der roten Fäden und damit von Einfluss und Information nicht einfach zu akzeptieren. Unabhängig von ihrem Marktanteil, der mit ca. 10% relativ niedrig liegt, sind es die Großbanken, die sich in dem Geflecht der finanziellen, personellen und informativen Beziehungen an prominenter Stelle platziert haben.
Argumente für eine Machteingrenzung
Die Argumente, die für eine Eingrenzung der Macht der Finanzinstitute sprechen, sind zahlreich und in der Vergangenheit vielfach diskutiert worden:
- Der Wettbewerb zwischen den Unternehmen wird je nach Intensität der Verbindung mit einer Bank verzerrt.
- Investitionsentscheidungen orientieren sich zu sehr am Bankeninteresse.
Die Innovationsdynamik der Wirtschaft wird gebremst. - Verzerrt wird der Markt für Unternehmensbeteiligungen.
- Beeinflusst werden die Wertpapiermärkte und die Kursbildung von Unternehmen.
- Der Wettbewerb der Finanzinstitute untereinander ist betroffen.
- Der Konzentrationsprozess wird tendenziell gefördert.
Diese Gefahrenpotentiale begründen den ordnungspolitischen Handlungsbedarf.
Ich bedauere, dass in der jetzigen Koalition mit der CDU/CSU eine intensive Diskussion zum Thema „Macht der Banken“ nicht möglich war. Dies liegt zum einen daran, dass der Koalitionspartner das ordnungspolitische Problem nicht in der gleichen Schärfe wie die F.D.P. sieht. Zum anderen waren die wirtschaftspolitischen Aufgaben durch die Herstellung der deutschen Einheit sowie durch die Überwindung der Rezession so fordernd, dass nicht auch noch dieser Bereich mit Verve vorangetrieben werden konnte. Die SPD hat versucht, diese Lücke durch einen eigenen Gesetzentwurf zur Änderung des Wirtschaftsrechts für mehr Transparenz und Wettbewerb politisch zu besetzen. Der jetzt vorgelegte Entwurf ist aus meiner Sicht jedoch nicht sorgfältig formuliert und trotz der nun seit über 15 Jahren anhaltenden Diskussion nicht konsequent durchdacht. Zum Beispiel ist der Vorschlag, das Vollmachtstimmrecht nur noch über Einzelvollmachten auszuüben, gewiss nicht praktikabel und keine Lösung, um die mangelhafte Präsenz auf Hauptversammlungen zu beheben. Die Offenlegung der Einkünfte der einzelnen Organmitglieder verstößt gegen den Schutz des Persönlichkeitsrechtes und ist unter Datenschutzgesichtspunkten nicht mitzutragen. Auch die Forderung nach Begrenzung von Aufsichtsratsmandaten pro Person bedarf meines Erachtens einer sorgfältigeren Diskussion. Den Großen der Branche macht es keine Schwierigkeiten, bei der Begrenzung der Aufsichtsratsmandate in der zweiten und dritten Reihe ihrer Organisation Vertreter zu finden. Kleinere Organisationen von Aktienbesitzern werden hierdurch jedoch behindert.
Insgesamt meine ich, dass gerade bei der SPD das Verhältnis zum Thema „Macht der Banken“ ausgesprochen zwiespältig ist. So war es der damalige Koalitionspartner SPD von Helmut Schmidt bis Herbert Wehner, der mich als Bundeswirtschaftsminister mit dem Thema gerne alleingelassen hat. Auch dass die Kritik der SPD sich nicht auch gegen die WestLB richtet, ist Anlass zur Nachdenklichkeit. Die Monopolkommission hat schon vor einiger Zeit die WestLB kritisiert. Ihr Verhalten durch den Zusammenschluss mit anderen Banken, sei es die Schleswig-Holsteinische Landesbank oder nun die Idee, die Deutsche Verkehrsbank AG zu kaufen, sind als wettbewerbs- und ordnungspolitisch problematisch hervorzuheben. Die Beteiligungen der WestLB vom Maschinenbau bis zur Rheinschifffahrt zeigen, dass hier ein großes wirtschafts- und strukturpolitisches Einflusspotential nach dem Staatsbankkonzept zusammengeschmiedet wird. Das Halten umfangreicher eigener Beteiligungen tritt in Konkurrenz zu dem eigentlichen Geschäft der Bank, Beteiligungen zusammenzustellen und zu vermitteln. Das Thema „Privatisierung der Banken“ gehört somit auch zum Thema „Macht der Banken“. Hier besteht die Gefahr nicht nur in dem Einfluss einer Bank selbst, sondern auch in den erweiterten Spielräumen durch den staatlichen Hintergrund, nicht zuletzt auch durch die Risikoübernahme des Steuerzahlers.
Falsche Ansinnen des Staates
Allerdings zeigt sich auch an einem anderen Punkt das zwiespältige Verständnis in Politik und Gesellschaft zum Einflusspotential der Banken. Häufig steht populistischen Reden über die Macht der Banken die Forderung gegenüber, sich in den neuen Bundesländern über Beteiligung und Risikokapital stärker zu engagieren. Im Rahmen des Solidarpaktes haben die Banken die Investition von 1 Mrd. DM in den neuen Bundesländern zugesagt. An dieser Stelle hätte ich mir sowohl von Staats- als auch von Bankenseite mehr Zurückhaltung erhofft. Denn noch gefährlicher als das Einflusspotential der Banken ist die Interessenverquickung von Staat und Banken. Kritik an dem Einfluss der Banken erfordert die Konsequenz, auch in besonderen Lagen in der ordnungspolitischen Argumentation konstant zu bleiben. Macht der Banken fordert auch die Stärke, angebotene Einflusspotentiale verantwortungsvoll und aus eigenem Interesse zu beschränken und falschem Ansinnen des Staates mit Stärke und eigener ordnungspolitischer Argumentation entgegenzutreten.
Ordnungspolitisches Rahmenwerk
Aus der Sicht der F.D.P. gehören zum ordnungspolitischen Rahmenwerk für das Kreditwesen als politische Notwendigkeiten:
- die Herstellung der Transparenz personeller Verflechtungen;
- das Verbot, Aufsichtsratsmandate in konkurrierenden Unternehmen wahrzunehmen, wie dies zum Beispiel im Fall des IG-Metall-Vorsitzenden Zwickel (VW- und BMW-AR) der Fall ist;
- die Begrenzung des industriellen Beteiligungsbesitzes von Kreditinstituten. Die bisherige freiwillige Reduzierung des Bankenbesitzes reicht nicht aus.
Eine Reihe der in dieser langen Diskussion angesprochenen Themen haben sich durch die Harmonisierung des EU-Rechts erledigt. So ist auf Brüsseler Initiative eine weitere Meldepflicht der Beteiligten erreicht worden, die nun im 2. Finanzmarktförderungsgesetz in nationales Recht umgesetzt wird. Durch die Zunahme des Wettbewerbs im europäischen Binnenmarkt durch ausländische Konkurrenz und Deregulierung wird generell wohl eine Tendenz zur Begrenzung der Macht der Banken bestehen. Gleichwohl ist von Brüssel der große Befreiungsschlag und die große ordnungspolitische Initiative nicht zu erwarten. Auch halte ich es für falsch und mit dem Subsidiaritätsprinzip nicht vereinbar, Probleme, bei denen wir national schwer eine Lösung finden, nach Brüssel zu schieben.
Für die nächste Legislaturperiode wünsche ich mir eine intensivere Diskussion mit unabhängigen Experten, Banken, Sparkassen und ihrer Verbände über eine Reform der rechtlichen Regelungen des Bankenbereichs mit dem Ziel, endlich aus nationalem ordnungspolitischem Interesse konsistente Rahmenregelungen zu setzen. Ich würde es begrüßen, wenn die anderen dann im Bundestag vertretenen Parteien zu einer Sachdiskussion zur Verfügung stünden. Eine Reform durch konkrete gesetzgeberische Schritte ist nötig, denn die Attraktivität des Finanzplatzes Deutschland bestimmt wesentlich auch die Attraktivität des Produktions- und Investitionsstandortes.