Problemregion Ostdeutschland –

Aufbau Ost – ist der Osten das
Fieberthermometer für den kranken Westen?

Rolf Eggert

Unzweifelhaft befi ndet sich die Wirtschaft der Bundesrepublik Deutschland derzeit nicht gerade in einer komfortablen Situation. Im letzten Jahr hat das reale Bruttoinlandsprodukt sogar leicht abgenommen. Für 2004 sehen die Perspektiven etwas besser aus, wenngleich man nicht von einer dynamischen Aufwärtsbewegung reden kann. Dabei wird der Außenhandel einmal mehr zum Wachstumsmotor. Demgegenüber bleibt die Binnennachfrage verhalten. Vor allem die privaten Konsumenten halten sich noch zurück. Im Durchschnitt des laufenden Jahres kann man mit einem Wachstum von 1½% „oder etwas mehr“ rechnen – nicht sehr viel, vor allem, wenn man bedenkt, dass es ohne einen günstigen Arbeitstageeffekt noch um einen halben Prozentpunkt niedriger liegen würde: 2004 fallen viele Feiertage auf einen Samstag oder Sonntag.

Im Jahresverlauf wird auch die Wirtschaft in Ostdeutschland an Fahrt aufnehmen. Zwar fällt ihre Exportquote und damit die Verflechtung mit den internationalen Märkten vergleichsweise gering aus, doch profitiert sie über die Zulieferbeziehungen zu westdeutschen Firmen indirekt von der Dynamik des weltwirtschaftlichen Wachstums. Allerdings stehen den Expansionschancen im Verarbeitenden Gewerbe weiter die Probleme der Bauwirtschaft gegenüber. Insgesamt dürfte das Wachstum in Ostdeutschland etwas hinter dem westdeutschen zurückbleiben. Das für eine Aufschwungphase schwache Expansionstempo wird nicht ausreichen, um zusätzliche Beschäftigung aufzubauen. Wenn die Zahl der Arbeitslosen trotzdem zurückgeht, so liegt dies größtenteils an den Bereinigungen in der Arbeitslosenstatistik. Allerdings spielen natürlich auch die Abwanderungen in die westlichen Bundesländer eine Rolle.

Strukturelle Probleme Ostdeutschlands

Noch einmal auf den Punkt gebracht: Das weltwirtschaftliche Umfeld ist trotz Ölpreiserhöhungen insgesamt günstig. Trotzdem gelingt es der deutschen Wirtschaft nicht, in einem ähnlichen Maße wie früher davon zu profitieren. Der Funke springt nicht oder nur kaum auf die Binnenwirtschaft über. Schon hieraus allein kann man ersehen, dass Deutschland mit weit mehr als konjunkturellen Problemen zu kämpfen hat. Es bestehen erhebliche strukturelle Schwierigkeiten. Darum reicht es auch nicht aus, die Entwicklung in Ostdeutschland allein am westdeutschen Maßstab zu beurteilen: Man muss zusätzlich bedenken, dass die Bundesrepublik insgesamt beim Wirtschaftswachstum deutlich hinter dem EWU-Durchschnitt zurückbleibt. Seit der Wiedervereinigung, also von 1991 bis 2003, betrug die durchschnittliche Wachstumsrate der deutschen Wirtschaft 1,3% gegenüber 1,8% für den gemeinsamen Währungsraum. Dieses Gesamtbild wird vor allem durch die Zeit ab 1995 geprägt. Von da an liegt das deutsche Wachstum Jahr für Jahr unter dem europäischen Vergleichswert. Und selbst dieser Vergleich ist noch geschönt, da Deutschland mit einem Anteil von knapp einem Drittel wesentlich zum EWU-BIP beiträgt. Würde man die Bundesrepublik allein mit den übrigen Euroländern vergleichen, dann fiele der Abstand noch entsprechend höher aus. Ostdeutschland konnte immerhin noch bis 1996 Raten deutlich über dem europäischen Durchschnitt erzielen, dann gab es allerdings eine insgesamt noch unbefriedigendere Entwicklung als in Westdeutschland.

Noch deutlicher wird die deutsche Schwäche, wenn man sich die durchschnittlichen Wachstumsraten der einzelnen Euroländer seit 1991 anschaut. Für den Zeitraum ab 1995, also nach dem Vereinigungsboom, liegen Ost- und Westdeutschland am Ende der Skala. Aus dem Vorangegangenen folgt unmittelbar der Handlungsbedarf nicht nur für Ostdeutschland, sondern auch für Westdeutschland. Insofern ist der Osten eben wirklich ein Fieberthermometer für den Westen. Allerdings gibt es in den neuen Bundesländern einige zusätzliche Schwächen.

Die wichtigste Schwachstelle in der ostdeutschen Wirtschaftsstruktur stellt die Bauwirtschaft dar. Bedingt durch die Erfordernisse von Neubau und Modernisierung nach der Wende, aber auch durch eine mindestens teilweise unsinnige Subventionierung sind erhebliche Überkapazitäten entstanden. Dies gilt nicht nur für leerstehende Wohnungen und Gewerbegebäude, die aus vermeintlich lukrativen Steuersparmodellen für viele private Investoren ein Fiasko gemacht haben, sondern auch in der gesamtwirtschaftlichen Perspektive: Der Wertschöpfungsanteil des Baugewerbes liegt auch nach den schmerzlichen Anpassungen der vergangenen Jahre deutlich über dem westdeutschen Vergleichswert. Der Abbau wird noch fortschreiten. Entsprechend wird das gesamtwirtschaftliche Wachstum weiter gedämpft. Hinzu kommt, dass sich die Krise der Bauwirtschaft auf andere, mit ihr verbundene Wirtschaftsbereiche auswirkt. Dies gilt etwa für das Transportgewerbe und den Baustoffhandel, aber auch für Teile der Industrieproduktion – wie die Herstellung von Glas, Keramik und Steinen.

Darüber hinaus bestehen im Bereich der öffentlichen Dienste noch deutliche „Ausstattungsvorsprünge“ gegenüber dem Westen. So kommt das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung, Berlin in einer kürzlich durchgeführten Untersuchung zu der Empfehlung, dass die ostdeutschen Länder und Kommunen stärker bei den Personalkosten sparen müssten. Demgegenüber wird zu wenig in Infrastruktur investiert.¹ Nicht nur quantitative Sparziele müssen erreicht werden, so schwer dies allein schon sein kann. Die Anforderungen an die öffentlichen Haushalte gehen darüber hinaus: Es kommt auf eine qualitative Konsolidierung an, d.h., die Mittel müssen in produktive, also investive Verwendungen umgelenkt werden.

Nun ginge es aber an der Realität vorbei, in der ostdeutschen Wirtschaftsstruktur nur Probleme zu sehen. Es gibt durchaus positive Anknüpfungspunkte in einzelnen Bereichen, die aber von der Gesamtentwicklung überlagert werden. So wurden wichtige Dienstleistungsbereiche erheblich ausgeweitet. Schon heute hat der Bereich „Handel, Gastgewerbe und Versicherungen“ eine ähnliche Bedeutung wie in den alten Bundesländern. Der Wertschöpfungsanteil des Wachstumssektors „Finanzierung, Vermietung und Unternehmensdienstleistungen“ ist seit 1991 stärker gestiegen als im Westen, wenngleich sich die Schere hier noch nicht geschlossen hat. Am bemerkenswertesten sind die Entwicklungen sicherlich im Verarbeitenden Gewerbe. Im Westen verliert die Industrie langfristig zugunsten der Dienstleistungsbereiche. Im Osten sieht es anders aus: Hier ist der Bedarf an Industrialisierung bislang nicht gedeckt. Der Wertschöpfungsbeitrag liegt im Niveau noch deutlich unter dem westdeutschen Wert. Entscheidend ist aber: Die ostdeutsche Industrie hat sich in den letzten Jahren außerordentlich dynamisch entwickelt. Häufig wird dies in der Öffentlichkeit nur unzureichend wahrgenommen, da die anhaltende Krise des Baugewerbes die gesamtwirtschaftliche Entwicklung maßgeblich beeinflusst.

Das drängendste Problem in Ostdeutschland bleibt die inakzeptable Lage auf dem Arbeitsmarkt. Die Zahl der Beschäftigten war in den ersten Jahren nach der Wende dramatisch gesunken, hatte sich dann aber einigermaßen stabilisiert. Seit 1999 muss man wieder einen deutlichen Rückgang verzeichnen. Die Arbeitslosigkeit liegt bei etwa 1,6 Millionen Menschen. Das entspricht einer Arbeitslosenquote von 18,5% gegenüber 8,4% im Westen.² Hiermit wird allerdings nur die offene Arbeitslosigkeit erfasst. Es fehlt die verdeckte Arbeitslosigkeit, unter die insbesondere auch die Teilnehmer an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen fallen. Die verdeckte Arbeitslosigkeit ist seit Beginn der neunziger Jahre im Trend deutlich rückläufig, worin sich der Abbau von Arbeitsbeschaffungs- und Strukturanpassungsmaßnahmen widerspiegelt – allerdings mit der Ausnahme der „Wahlkampf-ABM“ von 1998. Aus dem Abbau zumindest der verdeckten Arbeitslosigkeit kann man leider nicht den Schluss ziehen, dass sich die Lage am Arbeitsmarkt verbessert hätte. Denn die Beschäftigung ist ja eben auch zurückgegangen. Anders ausgedrückt: Das in Ostdeutschland zur Verfügung stehende Arbeitsangebot hat sich deutlich reduziert. Dies beruht zum einen auf dem Absinken der Erwerbsquote, zum anderen auf dem Wegzug vieler Arbeitnehmer nach Westdeutschland.

Auch bei der Arbeitslosigkeit zeigt sich, dass die ostdeutschen Probleme zwar besonders dramatisch ausfallen, aber im Kern die Situation der alten Bundesländer widerspiegeln. Seit Anfang der siebziger Jahre hat sich die offene Arbeitslosigkeit in Westdeutschland immer weiter aufgebaut: Die Entlastungen in den Aufschwungphasen fielen regelmäßig zu gering aus, um die Beschäftigungsverluste in den Abschwungphasen auszugleichen. Um noch einmal den Vergleich mit den Partnerländern in der EWU zu bemühen: Das deutsche Wachstum bleibt nicht nur hinter dem europäischen zurück; es hat auch eine geringe Beschäftigungsintensität. Der langfristige Trend bei der Arbeitslosigkeit zeigt zudem, dass es viel zu kurz greift, vor allem die Wiedervereinigung für die Probleme in Westdeutschland verantwortlich zu machen.³ Die Wirtschaft der „alten“ Bundesrepublik war eben schon vor 1990 in keiner durchweg guten Verfassung. Vielmehr wurde der Reformbedarf so lange ignoriert, dass jetzt der Anpassungsdruck entsprechend hoch ist.

Natürlich bedeuten die Transferleistungen und vor allem ihre Finanzierung über die Sozialversicherungen eine erhebliche Belastung. Andererseits standen und stehen weiterhin manchen Belastungen die stimulierenden Wirkungen der Nachfrage aus Ostdeutschland für die Unternehmen in den alten Bundesländern gegenüber. Zudem helfen Zuwanderung und Pendeln qualifizierter Arbeitskräfte bei der Beseitigung personeller Engpässe in westdeutschen Unternehmen. Umgekehrt gilt natürlich: die derzeitige Lage in Ostdeutschland wurde nicht unwesentlich durch falsche Weichenstellungen der Bundesregierung und der Tarifparteien nach der Wiedervereinigung hervorgerufen. Ein zu hoher Umtauschkurs der Ostmark in D-Mark, der politisch gewollt war, sowie Lohnanstiege über die Produktivitätsentwicklung hinaus haben die Wettbewerbsposition ostdeutscher Unternehmen erschüttert. Im Außenhandel sind viele Märkte regelrecht weggebrochen. Freilich nützt es nicht mehr viel, über die Fehler von gestern zu klagen, sofern man sie nicht noch korrigieren kann.

Ostdeutschland: Effizientere Verwendung öffentlicher Mittel

In ihrem zweiten Fortschrittsbericht über die wirtschaftliche Entwicklung in Ostdeutschland plädieren die fünf beauftragten Forschungsinstitute angesichts knapper öffentlicher Mittel für eine Konzentration auf Kernbereiche.⁴ Dies bedeutet bei den Infrastrukturmaßnahmen die Bevorzugung von Agglomerationszentren wegen ihrer hohen Inanspruchnahme. Hinsichtlich der Investitionsförderung wird angeregt, stärker auf zwei wesentliche Schwachpunkte abzuzielen: den Mangel an größeren Industriebetrieben sowie das Fehlen von überregional oder international tätigen Unternehmen. Dem Bericht zufolge haben ostdeutsche innovative Unternehmen im Vergleich zu Westdeutschland eine geringe Forschungsproduktivität. Entsprechend wird empfohlen, die voraussichtliche Marktverwertbarkeit bei der Vergabe öffentlicher Förderung stärker zu berücksichtigen. Zusätzlich wird ein besonders wichtiger Punkt betont: Gerade junge und kleine Unternehmen sind auf die Bereitstellung von Risikokapital angewiesen, die privatwirtschaftlich nur unzureichend erbracht wird. Die öffentlichen Förderbanken haben hier deshalb eine wichtige Funktion. Durch den ganzen Bericht hindurch heben die Institute die Wichtigkeit von Effizienz- und Rentabilitätsüberlegungen hervor. Entsprechend kritisieren sie weite Bereiche der aktiven Arbeitsmarktpolitik, die häufig die gesetzten Ziele nicht nur verfehlt hat, sondern sogar kontraproduktiv war.

Abbau von Bürokratie

Ostdeutschland hat im Zuge der Wiedervereinigung nicht nur die gesamte Gesetzgebung der Bundesrepublik übernommen, sondern mit der gleichzeitigen Integration in die EU auch den „acquis communautaire“, das gemeinsame europäische Regelwerk. Abgesehen von der damaligen Schwierigkeit, dies schnell umsetzen zu müssen, ergibt sich für Ostdeutschland eine besondere Problemlage, die heute noch Gültigkeit hat: Die neuen Bundesländer weisen eine besonders kleinteilige Wirtschaftsstruktur auf. Und gerade für kleine und mittlere Unternehmen fällt die Belastung durch Bürokratie nach Untersuchungen des Instituts für Mittelstandsforschung überproportional hoch aus.⁵ Unzweifelhaft würde ein ehrgeiziger Bürokratieabbau unternehmerische Entscheidungen erleichtern und damit Wachstum und Beschäftigung fördern. Dies gilt umso mehr, als sich die gesamtwirtschaftlichen Kosten, die aus der Verhinderung oder Beeinträchtigung ökonomischer Initiative und Aktivität entstehen, kaum quantifizieren lassen.

Hier tut ein wirklicher Befreiungsschlag not. Vorschläge gibt es genug; sie müssen jetzt umgesetzt werden. Das gilt nicht zuletzt für unser überkompliziertes Steuersystem. Der Ansatz, Ausnahmetatbestände abzubauen und dafür die Steuersätze zu senken, käme vielen zugute. Er würde die Leistungsbereitschaft erhöhen. Weniger Energien müssten in volkswirtschaftlich sinnlose Steuervermeidungsstrategien fließen. Zusätzlich nähme die Attraktivität für die Direktinvestitionen ausländischer Unternehmen zu, für die die Steuersätze einen wichtigen Entscheidungsfaktor darstellen. Wenngleich sich wohl alle politischen Parteien im Grundsatz über die Notwendigkeit eines Bürokratieabbaus einig sind, so beobachtet man doch in der gesetzgeberischen Praxis nichts dergleichen. Die Bürokratie nimmt eher immer weiter zu.

Reformen für ganz Deutschland

Ganz offensichtlich besteht die Notwendigkeit, das Steuersystem zu vereinfachen, nicht nur für Ostdeutschland. Ein sinnvoller Ansatz kann nur die Bundesrepublik insgesamt betreffen. Dies gilt auch für weitere Maßnahmen, die die Wirtschaftspolitik in Deutschland nun dringend angehen muss. Die Agenda 2010 ist in ihrer Richtung vernünftig, sie reicht aber nicht aus. Schon seit längerem lässt sich auf dem deutschen Arbeitsmarkt ein Strukturwandel beobachten, bei dem niedrig qualifizierte Tätigkeiten wegfallen. Entsprechend hoch ist die Arbeitslosigkeit in diesem Bereich. Es stellt sich deshalb die Frage, wie ein marktgerechter Lohn für Niedrigqualifizierte – also eine größere Lohnspreizung nach unten – erreicht und dabei gleichzeitig das Problem der „working poor“ vermieden werden kann. Ein Ansatz besteht dabei in der Zahlung von Lohnzuschüssen durch die öffentlichen Haushalte. Auf diese Weise kann ein Anreiz sowohl für bisherige Arbeitslose als auch für Arbeitgeber entstehen, neue Beschäftigungsverhältnisse einzugehen. Man darf von Lohnsubventionen natürlich keine Wunder erwarten. Es gibt erhebliche Missbrauchsgefahren. Vor diesem Hintergrund wurde auch vorgeschlagen, das amerikanische Modell der negativen Einkommensteuer auf Deutschland auszuweiten – ein durchaus diskussionswürdiger Gedanke.⁶

Ein weiterer Ansatz liegt in der Verbesserung von Bildung und Qualifikation und damit der Erhöhung der Arbeitsproduktivität. Dass es hier erhebliche Mängel gibt, kann aufmerksamen Menschen nicht erst durch die Pisa-Studie aufgefallen sein. Der Vertiefung vorhandener und dem Erwerb neuer Qualifikationen kommt eine doppelte Bedeutung zu: Zum einen verbessern sich so die Beschäftigungschancen von Arbeitskräften mit bislang geringer Produktivität; zum anderen kann ein Beitrag zur Beseitigung des von Unternehmen beklagten Fachkräftemangels geleistet werden. Auf jeden Fall müssen wir der Bildungs- und Ausbildungspolitik wieder mehr Aufmerksamkeit widmen. In diesem Bereich darf der Staat nicht sparen. Ganz im Gegenteil, die Qualität unserer Ausbildung muss wieder stärker im Mittelpunkt stehen. Deutschland als ein Land ohne nennenswerte natürliche Rohstoffe kann nur auf die Fähigkeiten seiner Menschen setzen.

Wenngleich somit dem Niedriglohnsektor und der Qualifizierung von Arbeitskräften eine besondere Bedeutung zukommt, so versprechen sie letzten Endes nur als Teil einer breiter angelegten Strategie Erfolg. Der bereits angesprochene Bürokratieabbau und Deregulierungen insbesondere auf dem Arbeitsmarkt gehören dazu. Einen wichtigen Beitrag müsste aber auch die Finanzpolitik durch eine einschneidende Reduzierung der Lohnnebenkosten leisten: Die Absenkung der Sozialabgaben stützt ebenso wie eine Steuersenkung die Nettoeinkommen der Arbeitnehmer und bedeutet gleichzeitig eine Kostenentlastung für die Unternehmen. Zusätzlich entfällt ein zentraler Anreiz für Schwarzarbeit. Angesichts der angespannten Lage der öffentlichen Haushalte kann dies in einem größeren Umfang nur durch eine deutliche Rückführung der Staatsausgaben geschehen. Da aber für Investitionen in Infrastruktur und Bildung noch zusätzliche Mittel benötigt werden, müssen wir die konsumtiven Ausgaben deutlich zurückführen. Dies wird auch den Sozialbereich betreffen. Es gibt einfach keine Alternative dazu!

Fazit

Zum Teil haben unsere derzeitigen Probleme auch etwas mit Psychologie zu tun. Warum nicht einmal die Chancen herausheben und erst dann auf mögliche Risiken eingehen? So möchte man in Deutschland häufiger fragen. Die Erweiterung der EU ist eine gutes Beispiel hierfür. Mit der vollen Mitgliedschaft von acht Staaten in Mittel- und Osteuropa sowie der Inseln Zypern und Malta hat die europäische Integration eine neue Stufe erreicht. Neben der unbestrittenen politischen Bedeutung gibt es natürlich auch eine ökonomische Dimension der Erweiterung. Der gemeinsame europäische Markt wächst. Dabei gilt: Es wird nicht nur Gewinnerbranchen geben. Gerade Bereiche mit einem hohen Anteil niedrig qualifizierter Arbeit werden unter Druck geraten. Insofern werden Reformen sogar noch dringlicher. Es spricht vieles dafür, dass Deutschland insgesamt gewinnt, wenn wir uns auf unsere Stärken besinnen. Für Deutschland wäre es illusorisch, mit den östlichen Staaten einen Billiglohnwettbewerb eingehen zu wollen. Stattdessen kommt es darauf an, mit Innovation und gut ausgebildeten Arbeitskräften auf den Märkten zu bestehen.

Hier wie bei allen anderen vor uns liegenden Herausforderungen besteht kein Grund zur Resignation. Die notwendigen Rahmenbedingungen für Wachstum und Beschäftigung müssen zügig geschaffen werden. Jede jetzt noch vertane Zeit macht die Aufgabe nicht nur schwieriger, sondern am Ende auch schmerzvoller. Das gilt für West- und Ostdeutschland gleichermaßen. Der Vorschlag einer Sonderwirtschaftszone für die neuen Länder macht deshalb wenig Sinn.

Für mehr Ehrlichkeit beim Aufbau Ost

Joachim Ragnitz

Wo Licht ist, ist auch Schatten – diese Binsenweisheit gilt auch für den Aufbau Ost. So legt die Bundesregierung zwar Jahr für Jahr einen „Jahresbericht zum Stand der Deutschen Einheit“ vor, zeichnet darin aber ein zu strahlendes Bild der wirtschaftlichen und sozialen Lage in den neuen Ländern. Umgekehrt ist das Bild aber auch nicht so düster, wie es im Gefolge der Veröffentlichung des „Dohnanyi-Papiers“ von vielen (west-)deutschen Medien dargestellt wurde. Die Diskrepanzen zwischen offizieller Darstellung, medialer Verarbeitung und individueller Wahrnehmung sind es aber, die vielfach zu Unzufriedenheit und Enttäuschung beitragen, in Ostdeutschland ebenso wie in Westdeutschland. Eine ungeschminkte Bilanz von Erfolgen und Misserfolgen der deutschen Vereinigung ist daher dringend erforderlich – einige Kernpunkte dieser Bilanz sollen im Folgenden aufgezeigt werden.

Positiv ist zunächst, dass der Aufbau Ost keineswegs zum Stillstand gekommen ist, sondern – wenn auch verlangsamt – immer noch weitergeht. Zwar ist das gesamtwirtschaftliche Wachstum mit 0,2% im Jahre 2003 unbefriedigend, doch ist zu berücksichtigen, dass dieser Produktionszuwachs bei schrumpfender Bevölkerung erzielt wurde. Das reale Bruttoinlandsprodukt je Einwohner ist daher auch in den vergangenen drei Jahren im Schnitt noch um 0,9% gewachsen – in Westdeutschland war hingegen eine Stagnation der Pro-Kopf-Einkommen hinzunehmen. Auch wenn die insgesamt schwache Wachstumsdynamik zum Teil konjunkturelle Ursachen hat, die aufgrund der stärkeren regionalen Orientierung der ostdeutschen Wirtschaft dort nicht so stark zu Buche schlagen wie in den alten Bundesländern, kann von einem Ende des Konvergenzprozesses somit keine Rede sein.

Dynamik im Verarbeitenden Gewerbe in Ostdeutschland

Die Dynamik ist dabei insbesondere im Verarbeitenden Gewerbe beachtlich. Im vergangenen Jahr wuchs die Produktion hier um 5,7% (Westdeutschland: –0,3%), vor allem eine Folge zunehmender Markterfolge ostdeutscher Hersteller auf den Auslandsmärkten. Es hat sich inzwischen in der Industrie ein fester Kern von leistungsfähigen Unternehmen herausgebildet, die einen Vergleich mit westdeutschen Konkurrenten keineswegs zu scheuen brauchen. Dabei kommt den ostdeutschen Herstellern zugute, dass die Effektivlöhne im Verarbeitenden Gewerbe seit Mitte der neunziger Jahre – auch als Folge schwächerer Tarifbindung – nicht mehr stärker gestiegen sind als in Westdeutschland; die Lohnstückkosten als ein Indikator preislichen Wettbewerbs liegen aufgrund dessen inzwischen um rund 10% unter westdeutschen Vergleichswerten.

Dass sich das kräftige Wachstum im Verarbeitenden Gewerbe in der gesamtwirtschaftlichen Wachstumsrate kaum niederschlägt, ist vor allem Folge der Schrumpfung der Bauwirtschaft. Dies ist freilich nicht grundsätzlich als ein Problem anzusehen, denn infolge des Baubooms in der ersten Hälfte der 1990er Jahre sind in den neuen Ländern erhebliche Kapazitäten im Baugewerbe errichtet worden, die nun schon seit langem nicht mehr ausgelastet werden können. Die Schrumpfung der Bauwirtschaft ist somit Ausdruck einer notwendigen Strukturbereinigung, die letzten Endes zu einer besseren Ressourcenallokation führen wird. Man muss die Anpassungskrise des Baugewerbes als das nehmen, was sie ist: Eine für die Betroffenen bittere, gleichwohl auf längere Sicht kaum vermeidbare Korrektur struktureller Fehlentwicklungen der Vergangenheit. Dass dies die gesamtwirtschaftlichen Wachstumsraten allerdings mindert, muss auch akzeptiert werden; irreführend, ja schönfärberisch ist es deshalb, die Bauwirtschaft bei gesamtwirtschaftlichen Betrachtungen schlichtweg zu ignorieren, wie dies zuweilen geschieht.

Hohes Wohlstandsniveau

Als positiver Aspekt der Entwicklung in den neuen Ländern muss schließlich konstatiert werden, dass das materielle Wohlstandsniveau der Bevölkerung heute nur noch wenig unter westdeutschen Durchschnittswerten liegt. Die verfügbaren Einkommen je Einwohner liegen – unter Berücksichtigung des niedrigeren Preisniveaus bei vielen Dienstleistungen und bei Wohnraum – bei knapp 90% des entsprechenden Wertes in Westdeutschland. Da eine „reiche“ Oberschicht in Ostdeutschland weitgehend fehlt, ist somit für weite Bevölkerungskreise die „Angleichung der Lebensverhältnisse“ längst erreicht. Allerdings: Ausschlaggebend dafür sind vor allem die hohen Sozialtransfers, denn die selbsterwirtschafteten Einkommen liegen nach wie vor nur bei 64% des westdeutschen Wertes. Die unbestreitbar hohen Transferleistungen von West- nach Ostdeutschland dienen somit zu einem erheblichen Teil der Sicherung der Einkommensverhältnisse in den neuen Ländern, ein Beitrag zur Verbesserung der Wachstumsbedingungen wird insoweit damit nicht geleistet.

Hohe Arbeitslosigkeit

Auf der Passivseite der Bilanz steht zunächst die persistent hohe Unterbeschäftigung in Höhe von rund einem Fünftel aller Erwerbspersonen, mehr als doppelt so viel wie in Westdeutschland. Auch wenn dies zu rund 40% auf die höhere Erwerbsbeteiligung in den neuen Ländern zurückzuführen ist, bleibt zu konstatieren, dass unter den gegebenen Rahmenbedingungen ein zufriedenstellendes Beschäftigungsniveau nicht erreicht werden kann. Selbst ein stärkeres Wirtschaftswachstum wird hieran nicht so sehr viel ändern können, zumal viele Arbeitslose aufgrund von Dequalifizierungseffekten für eine Beschäftigung zu den von ihnen gewünschten Löhnen inzwischen nicht mehr geeignet sein dürften. Insoweit besteht gerade in Ostdeutschland ein dringender Bedarf an der Deregulierung des Arbeitsmarktes und der Etablierung eines Niedriglohnsektors – und selbst dann ist nicht auszumachen, dass das Beschäftigungsniveau in überschaubaren Zeiträumen so weit gesteigert werden kann, dass die Arbeitslosigkeit auf ein zufriedenstellendes Niveau abgebaut werden kann.

Neben der Unterbeschäftigung gehört auch das im Durchschnitt noch immer niedrige Produktivitätsniveau von lediglich 72,5% des westdeutschen Vergleichswertes zu den Schattenseiten des Aufbau Ost. Ausschlaggebend hierfür sind vor allem die strukturellen Besonderheiten der ostdeutschen Wirtschaft: Die nach wie vor bestehende Dominanz typischerweise wenig produktiver Branchen, die geringe Präsenz von größeren Unternehmen und eine vielfach auf nachgelagerte und damit wenig wertschöpfungsintensive Produktionsstufen konzentrierte Industrie. Bereinigt um diese Struktureffekte unterscheiden sich die Produktivitätswerte für Ost- und Westdeutschland nur noch wenig. Da sich andere Strukturmuster aber nur ganz allmählich herausbilden können, ist mit einem schnellen Abbau der fortbestehenden Produktivitätslücke kaum zu rechnen – mit allen Konsequenzen, die dies für die weitere Lohnentwicklung und den Abbau der Transferabhängigkeit Ostdeutschlands hat.

Zum dritten ist nicht zu verkennen, dass die Wirtschaftspolitik in vielen Fällen die falschen Prioritäten setzt. So entfällt rund die Hälfte der Transferzahlungen von West- nach Ostdeutschland auf sozialpolitisch motivierte Leistungen. Auch wenn diese zu einem erheblichen Teil auf gesamtdeutschen Leistungsgesetzen beruhen, fehlen damit die für einen Aufbau einer wettbewerbsfähigen Wirtschaftsbasis notwendigen Mittel. Hinzu kommt, dass fast allen ostdeutschen Ländern ganz offensichtlich die Kraft oder die Einsicht fehlt, konsumtive Ausgaben in ihren Etats abzubauen; die massive Fehlverwendung der Zuweisungen aus dem Solidarpakt ist ein Beleg hierfür. Da die finanziellen Spielräume der neuen Länder wegen der Degressivität des Solidarpaktes II und der Abhängigkeit der Zuweisungen im Länderfinanzausgleich von der Entwicklung der Einwohnerzahlen in den nächsten 15 Jahren um rund 40% sinken werden, sind weitere Kürzungen bei den laufenden Ausgaben (insbesondere im Personalbereich) zwingend erforderlich – dies auch deshalb, weil nur dadurch die finanziellen Spielräume zur Finanzierung notwendiger investiver Ausgaben gesichert werden können.

Entvölkerung ganzer Landstriche

Viertes Problemfeld ist schließlich die absehbare demografische Entwicklung. Stellt die Abwanderung für sich schon ein Problem dar, wird in den nächsten Jahren noch viel stärker der Geburtenausfall in den Jahren nach der Vereinigung an Bedeutung gewinnen: Zum einen ist deswegen die potenzielle Elterngeneration nur schwach besetzt, zum anderen fehlen junge Fachkräfte, die die altersbedingt aus dem Erwerbsleben ausscheidenden Berufstätigen ersetzen können. Dementsprechend wird sich, regional differenziert, ein zunehmender Mangel an qualifiziertem Humankapital und an kaufkräftiger Nachfrage herausbilden, der die betroffenen Regionen als Investitionsstandort immer unattraktiver machen wird. Da überdies mit schrumpfender Bevölkerung – für einzelne Regionen werden Bevölkerungsrückgänge von 30% und mehr bis zum Jahre 2020 vorhergesagt – heutige Standards bei der Ausstattung mit Einrichtungen der „Daseinsvorsorge“ nicht mehr aufrechtzuerhalten sein werden, ist mit dem „Wüstfallen“ ganzer Landstriche zu rechnen. Rezepte dafür, wie damit umzugehen ist, sind auf politischer Ebene bislang nicht zu erkennen – vielmehr scheint man häufig die Augen vor dieser inzwischen fast schon unvermeidlichen Entwicklung zu verschließen.

Nimmt man dies alles zusammen, so wird deutlich, dass eine eindimensionale Beschreibung der Situation in den neuen Ländern nicht gerecht wird. Deutlich wird aber auch, dass der Aufbau Ost auch künftig hohe Priorität in der Wirtschaftspolitik haben muss. Auch wenn die grundgesetzliche Zielsetzung der „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“ in ihrem bisherigen Verständnis kaum mehr aufrechtzuerhalten ist, kann sich Deutschland eine dauerhaft strukturschwache Region in der Größe Ostdeutschlands weder gesellschaftlich noch ökonomisch leisten. Es stellt sich die Frage, was die Wirtschaftspolitik tun soll, was sie noch tun kann, um der wirtschaftlichen Entwicklung in den neuen Ländern neuen Schwung zu geben.

Sicherlich ist eine Politik, die in ganz Deutschland wieder zu verstärkter Dynamik führt, auch mit Blick auf die neuen Länder notwendig, denn ohne ein kräftigeres Wachstum in Westdeutschland wird auch die wirtschaftliche Entwicklung in Ostdeutschland nicht Fuß fassen können. Notwendig sind dafür tiefgreifende Strukturreformen an Güter- und Faktormärkten, denn nicht so sehr die finanzpolitischen Belastungen aufgrund der Vereinigung, sondern vor allem die bis heute in weiten Bevölkerungskreisen fehlende Bereitschaft, wachstumshemmende Regulierungen abzubauen und die Sozialversicherungssysteme zukunftsfest zu machen, sind die Ursache für die deutsche Wachstumsmisere. Eine Politik des Aufbau Ost erfordert aber darüber hinaus weitere, speziell auf Ostdeutschland bezogene Maßnahmen.

Regionale Unterschiede akzeptieren

Notwendig ist es zunächst, die regional unterschiedlichen Entwicklungsperspektiven anzuerkennen. Ebenso wie Westdeutschland kein homogener Wirtschaftsraum ist, gilt dies auch, und zwar in zunehmendem Maße, für die neuen Bundesländer. Man wird daher auf regional angepasste Entwicklungskonzepte setzen müssen: Auf flächen- oder umweltintensive Produktionen in den bevölkerungsschwachen peripheren Regionen, auf Erholungsfunktionen, Gesundheitsdienstleistungen oder Altenbetreuung im weiteren Umland der größeren Städte und in landschaftlich reizvollen Gebieten, auf Zulieferfunktionen für die Wirtschaftszentren Westdeutschlands und des angrenzenden Auslands in ostdeutschen Mittelstädten, schließlich auf Hochtechnologie und anspruchsvolle Unternehmensdienstleistungen dort, wo Agglomerationsvorteile genutzt werden können oder Universitäten und Forschungseinrichtungen Möglichkeiten des Technologietransfers erschließen. Natürlich ist es nicht ausgeschlossen, dass sich „moderne“ Technologiezweige wie die Biotechnologie auch an peripheren Standorten entwickeln können; letzten Endes wäre es aber eine Illusion zu glauben, dass alle Regionen in gleicher Weise für die Entwicklung einer technologieintensiven Hochlohnwirtschaft geeignet seien.

Sicher ist der Politik durchaus bewusst, dass die Entwicklungsperspektiven nicht überall gleich sind. Nicht sehr überzeugend ist es aber, aus diesem Grund von Anfang an auf eine Konzentration der förderpolitischen Instrumente auf regional abgegrenzte „Wachstumspole“ zu setzen, was nach Lage der Dinge nur die wenigen größeren Städte in Ostdeutschland sein können. Dies würde bedeuten, weite Teile der neuen Länder als Wirtschaftsstandort aufzugeben. Sinnvoller ist es stattdessen, diese „Wachstumspole“ technologie- oder branchenspezifisch zu definieren, und zwar so, dass die Stärken einer Region besonders gefördert werden. Den regionalen Akteuren kommt dabei eine besondere Verantwortung zu. Dass darüber hinaus auch weiterhin besondere Förderanreize zur Ansiedlung von Großunternehmen gesetzt werden sollten, bleibt davon aber unberührt.

Ausbau der Infrastruktur

Notwendig ist darüber hinaus der Ausbau der Infrastruktur in den neuen Ländern. Auch wenn die Beseitigung eines unspezifizierten „infrastrukturellen Nachholbedarfs“ hierfür kein taugliches Leitbild darstellt, bestehen gerade mit Blick auf die demografischen Herausforderungen noch weiterhin Investitionsnotwendigkeiten. So muss neben allfälligen Neu- und Ausbauvorhaben auch der Rückbau der Infrastruktur finanziert und für eine hinreichende Anbindung der peripheren Regionen an die leistungsfähigeren Zentren gesorgt werden. Zudem befindet sich die kommunale Infrastruktur abseits der großen Städte oftmals noch in einem beklagenswerten Zustand. Hier sind vor allem die Länder gefordert, die ihnen zur Verfügung gestellten Mittel im Rahmen des Solidarpaktes zweckentsprechend einzusetzen. Um dies durchzusetzen, sollte der Bund als Geldgeber hierbei stärkere Mitspracherechte bei der Mittelverwendung einfordern.

Abbau von hemmenden Regulierungen

Schließlich stellt der Abbau von hemmenden Regulierungen nach wie vor ein Mittel dar, der wirtschaftlichen Entwicklung neuen Schwung zu geben. Zwar ist richtig, dass Deregulierung gesamtdeutsch notwendig ist; sie ist es aber in den neuen Ländern (wie auch in strukturschwachen Regionen Westdeutschlands) noch viel mehr, weil der in den vergangenen 50 Jahren entwickelte Rechtsrahmen den Wünschen und Gegebenheiten in einer prosperierenden Volkswirtschaft entsprechen mag, nicht aber den Erfordernissen einer Region im strukturellen Wandel. Da mit mehr Geld für den Aufbau Ost kaum zu rechnen ist, müssen Standortvorteile anderswie geschaffen werden, und hierzu stellt die Flexibilisierung und Liberalisierung rechtlicher Rahmenbedingungen ein probates Mittel dar: Durch Bürokratieabbau, aber auch durch eine Lockerung des Arbeitsrechts und des Tarifrechts, durch beschleunigte Genehmigungsverfahren im Bau- und Umweltrecht, durch geringere Standards bei der öffentlichen „Daseinsvorsorge“. Dass eine solche Strategie mit Abstrichen an dem aus westdeutscher Vergangenheit gewohnten Maß von Versorgung mit sozialen Leistungen oder gesellschaftlichen Mitspracherechten verbunden ist, muss dabei mit Blick auf das Ziel einer verbesserten wirtschaftlichen Situation in den neuen Ländern hingenommen werden und dürfte hier wohl auch eher auf Akzeptanz stoßen als in den alten Bundesländern.

Die aktuelle Diskussion wird – leider – geprägt durch einen Verteilungsstreit, bei dem vor allem die Notwendigkeit weiterer Transferzahlungen an den Osten in Zweifel gezogen wird. Eins sollte klar sein: Diese Leistungen sind zum überwiegenden Teil Konsequenz deutschlandweit geltender Regelungen, so in der Sozialversicherung oder im Länderfinanzausgleich und insoweit nicht disponibel. Dass etwaige Fehlverwendungen von Mitteln öffentlich diskutiert werden müssen, ist legitim; dass mit einer überzogenen Argumentation aber die Solidarität zwischen Ost- und Westdeutschland auf Spiel gesetzt wird, ist kurzsichtig und unverantwortlich. Derzeit ist der Osten allein auf sich gestellt nicht lebensfähig; auf lange Sicht gesehen, wird aber auch der Westen ohne einen prosperierenden Osten sein heute noch hohes Wohlstandsniveau nicht halten können. Auch aus diesem Grund ist es nötig, dass dem Aufbau Ost in der deutschen Wirtschaftspolitik wieder mehr Aufmerksamkeit geschenkt wird.

Problemregion Ostdeutschland – was ist zu tun?

Konrad Lammers

Auch 14 Jahre nach der deutschen Wiedervereinigung wird heftig um die soziale und ökonomische Situation in Ostdeutschland debattiert; in den letzten Monaten hat die Debatte an Schärfe zugenommen. Dies ist mehr als verständlich, denn die ökonomischen Fakten sind in der Tat ernüchternd. Trotz umfangreicher Unterstützungsmaßnahmen geht der Aufholprozess nicht voran. Die Wirtschaftsleistung je Einwohner stagniert seit 1997 bei etwa 71% des bundesdeutschen Durchschnitts und dies – anders als in Westdeutschland - bei einer beträchtlichen Bevölkerungsabnahme, unter anderem aufgrund von Abwanderungen in den Westen. Die Arbeitslosigkeit im Osten ist doppelt so hoch wie in Westdeutschland.

Vor diesem Hintergrund liegt es auf der Hand, dass Umfang und Ausrichtung der Aufbaupolitik für Ostdeutschland heftig diskutiert werden, zumal damit umfangreiche finanzielle Belastungen für Unternehmen und Bürger in Westdeutschland verbunden sind. Über diesen Verteilungsaspekt zwischen Ost- und Westdeutschland hinaus werden auch die gesamtwirtschaftlichen Implikationen der Unterstützung zunehmend hinterfragt. Die hohen Transfers für Ostdeutschland trügen im erheblichen Maße zur Wachstumsschwäche in Deutschland bei und stellten insbesondere über die stark ansteigende Staatsverschuldung eine gravierende Hypothek für die zukünftige Entwicklung dar.

Aus dieser Sorge und wegen des in der Tat enormen ökonomischen Rückstandes in den neuen Bundesländern ist der Vorschlag einer „Sonderwirtschaftszone Ost“ gemacht worden. Dieser Vorschlag sah vor, Abweichungen etwa im Arbeitsmarktrecht oder bei Genehmigungen im Umweltbereich von bundesweiten Vorschriften zuzulassen. Dies ist in Ostdeutschland auf Ablehnung gestoßen; man sieht sich durch solch eine Sonderbehandlung als Bürger zweiter Klasse. Aber auch Maßnahmen der Agenda 2010 wie die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe („Hartz IV“), die bundesweit durchgeführt werden, haben insbesondere im Osten heftigen Widerstand hervorgerufen. Weil Ostdeutschland einen weit überdurchschnittlichen Anteil an Langzeitarbeitslosen aufweist, wird dieser Reformschritt vielfach als gegen die neuen Bundesländer gerichtet empfunden. Welche Argumente in dieser vielschichtigen Debatte halten einer nüchternen Betrachtung stand, und hat die Politik Spielraum, die Weichen anders zu stellen, damit bessere Resultate erzielt werden?

Unterlassene Reformen

Die hohen Transfers für Ostdeutschland und eine verfehlte Aufbaupolitik dort für die bundesdeutsche Wachstumsmisere verantwortlich zu machen, ist zu kurz gegriffen. Zwar rangiert Deutschland beim Wirtschaftswachstum seit 1995 im EU-Vergleich immer auf den letzten Plätzen. Deutschlands Position in der europäischen Wachstumshierarchie hat sich aber nicht erst seit der Wiedervereinigung verschlechtert, sondern bereits in den achtziger Jahren. Schon damals hätten umfangreiche Reformmaßnahmen auf den Weg gebracht werden müssen, um Beschäftigung und Wachstum zu stimulieren, etwa auf dem Arbeitsmarkt, in den sozialen Sicherungssystemen und beim föderalen Staatsaufbau. Dies geschah nicht, und die deutsche Wiedervereinigung brachte es mit sich, dass die unreformierten Systeme unter dem Grundsatz der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse auf die neuen Bundesländer übertragen wurden. Der einigungsbedingte Boom der Jahre 1990-1992, der zu großen Teilen auf einer transfergespeisten Nachfrage aus Ostdeutschland beruhte, mag für manche für kurze Zeit die Notwendigkeit umfangreicher Reformen verdeckt haben.

Spätestens seit dem Ausklingen dieses Strohfeuers hätte aber klar sein müssen, dass in ganz Deutschland umfangreiche Veränderungen in den institutionellen Rahmenbedingungen und bei liebgewonnen sozialen Standards erforderlich sind, um ökonomisch nicht weiter hinter andere Länder zurückzufallen. Aufgrund der finanziellen Belastungen durch die deutsche Einheit war zudem der Reformbedarf wesentlich höher und dringlicher als zuvor und anderswo. Die deutsche Wirtschaftspolitik erwies sich allerdings lange Zeit als unfähig, diese Problematik zu erkennen, die Notwendigkeit von durchgreifenden Maßnahmen der Bevölkerung zu vermitteln sowie entsprechend zu handeln.

Einheitliche Lebensverhältnisse nicht realisierbar

Die unbefriedigende wirtschaftliche Dynamik in Deutschland ist allerdings nicht nur unterlassenen Reformen geschuldet. Zweifellos hat Deutschland mit Ostdeutschland auch ein massives regionalpolitisches Problem, das deutliche Spuren in der Wachstumsbilanz hinterlässt. Hohe Transfers nach Ostdeutschland haben nicht vermocht, dort einen sich selbsttragenden Wachstumsprozess in Gang zu setzen. In der Förderpolitik für Ostdeutschland wird das ökonomische Grundproblem jeglicher Regionalpolitik sichtbar. Regionalpolitik lohnt sich gesamtwirtschaftlich gesehen nur, wenn der durch sie bewirkte Transfer in den Zielregionen wirtschaftliche Erträge entstehen lässt, die höher sind als die wirtschaftlichen Einbußen in den Regionen, denen die Ressourcen entzogen werden. Regionalpolitik ist somit möglicherweise zwangsläufig mit gesamtwirtschaftlichen Wachstumseinbußen verbunden, wie effizient sie auch immer gestaltet sein mag.

Da es auch in Westdeutschland beträchtliche regionale Unterschiede im Pro-Kopf-Einkommen und in der wirtschaftlichen Dynamik gibt, wäre es nicht unnatürlich, wenn sich Ostdeutschland als Ganzes oder in Teilen auf ein Einkommensniveau zubewegt, das deutlich und nachhaltig unterhalb des Bundesdurchschnitts liegt. Umgekehrt wäre es auch möglich, dass zumindest einige Regionen Ostdeutschlands auf längere Sicht ein überdurchschnittliches Niveau erreichen. Für eine erfolgreiche und realistische Aufbaupolitik Ostdeutschlands läge eine fundamentale Fehleinschätzung vor, wenn ihr die Zielvorstellung zugrunde läge, es ginge darum, gleichwertige oder gar einheitliche Lebensverhältnisse in allen Regionen des Bundesgebietes zu schaffen. Das Merkmal von Regionen ist gerade, dass es Unterschiede zwischen ihnen gibt, z.B. in der Lage, der Topographie, der Siedlungsstruktur und hieraus resultierend auch in den Möglichkeiten, bestimmte Einkommen zu erzielen. Diese Unterschiede sind mit Transfers gar nicht oder nur mit immens hohen Kosten beeinflussbar. Versucht die Politik es trotzdem, so müssen sich deren hohe Kosten und geringen Wirkungen über kurz oder lang negativ in der gesamtwirtschaftlichen Wachstumsbilanz niederschlagen. Die Evidenz, dass die Transferpolitik zugunsten Ostdeutschlands in diese Richtung geht, ist groß. Wäre es anders, dann müsste sich Ostdeutschland dauerhaft positiv beim Wirtschaftswachstum gegenüber Westdeutschland abheben - und dies um so deutlicher, je länger die Regionalpolitik diesen Ressourcentransfer leistet. Dies ist aber nun offensichtlich gerade nicht der Fall.

Verfehlte Regionalpolitik

Es ist also wichtig, bei den Transfers zugunsten Ostdeutschlands die fundamentalen, politisch nicht gestaltbaren ökonomischen Faktoren im Auge zu behalten. Als Ganzes gesehen weist Ostdeutschland im Hinblick auf ein möglichst hohes Pro-Kopf-Einkommen deutlich ungünstigere räumliche Strukturen auf, weil es im Vergleich zu Westdeutschland über weniger Verdichtungsgebiete verfügt. Möglicherweise ist deshalb auch bei richtiger Weichenstellung der Wirtschaftspolitik auf absehbare Zeit nur ein Einkommensniveau erreichbar, das bei 80 bis 90% des bundesdeutschen Durchschnitts liegt. Allerdings lässt auch die Effizienz der Transferpolitik zugunsten Ostdeutschlands zu wünschen übrig. Kernstücke der Aufbaupolitik sind die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“, die Investitionszuschüsse für private Unternehmen sowie für Kommunen bei wirtschaftsnahen Infrastruktureinvestitionen vorsieht, sowie die Finanzhilfen an die ostdeutschen Länder in Rahmen des Solidarpaktes II. Beide Maßnahmen sind im Hinblick auf ihre wachstumsfördernde Wirkung in Ostdeutschland sehr kritisch zu sehen.

Die Gemeinschaftsaufgabe gibt es in Deutschland seit Ende der sechziger Jahre. Sie wurde zu einer Zeit konzipiert, als noch Arbeitskräfteknappheit in den Agglomerationen herrschte und Unternehmen Industriebetriebe in ländliche, periphere Gebiet verlagerten, um dort vorhandene Arbeitskräftereserven zu erschließen. Vor dem Hintergrund dieser Knappheitsverhältnisse schien die Gemeinschaftsaufgabe in ihren Anfangsjahren recht erfolgreich, denn die geförderten Regionen konnten gegenüber den einkommensstarken Verdichtungsgebieten in der ersten Hälfte der siebziger Jahren aufholen. Auf den Erfahrungen dieser Zeit mag auch noch die Vorstellung beruhen, dass Regionalpolitik per se wachstumsfördernd sei. Dabei wird übersehen, dass die Gemeinschaftsaufgabe eine Entwicklung unterstützte, die ohnehin stattgefunden hätte. Zwar hat sich die Gemeinschaftsaufgabe in den folgenden Jahren vielfältig weiterentwickelt, unter anderem durch den Einbezug von industriellen Problemgebieten in die Förderung. Sie behielt aber zwei entscheidende Merkmale bei: Sie blieb erstens immer eine Politik, die auf vergleichsweise kleine Gebiete (sogenannte Arbeitsmarktregionen) gerichtet war, und sie war zweitens immer eine Politik, für die der regionale Ausgleich das entscheidende Motiv darstellte.

Konzentration auf Wachstumskerne

Mit der Wiedervereinigung wurde die Gemeinschaftsaufgabe auf ganz Ostdeutschland übertragen, auf ein Gebiet mit vollständig anderer Problemlage. Wenn dieser Schritt aufgrund mangelnder anderer Politikkonzeptionen damals auch nachvollziehbar ist, so ist inzwischen aber klar erkennbar, dass der Gemeinschaftsaufgabe im Hinblick auf die zu bewältigende Aufgabe eine überkommene Philosophie zugrunde lag. Es geht innerhalb Ostdeutschlands nicht um die Berücksichtigung kleinräumiger Problemlagen. Ganz Ostdeutschland ist großräumig gesehen eine Problemregion. Es gilt innerhalb Ostdeutschlands Gebiete und Bereiche zu identifizieren, in denen eine Förderung die größten wirtschaftlichen Impulse für den Aufholprozess setzen könnte. Wie sich durch neuere Erkenntnisse in der Regionalökonomie immer deutlicher herauskristallisiert, sind räumliche Agglomerationen von spezialisierten wirtschaftlichen Aktivitäten, die im internationalen Wettbewerb stehen, sogenannte Cluster, Motoren der wirtschaftlichen Entwicklung. Hierauf muss die Förderung sehr konsequent ausgerichtet werden. Keinesfalls darf die Förderung auf wachstumsschwache Regionen konzentriert werden, etwa gestützt auf das Argument, dass die regionalen Unterschiede in Ostdeutschland ansonsten noch weiter zunehmen.

Es soll hier nicht der Anschein erweckt werden, es sei leicht, solche Wachstumskerne zweifelsfrei zu identifizieren. Auch müsste gewährleistet sein, dass der Entscheidungsprozess, der der Auswahl solcher Wachstumskerne zwangsläufig vorausgeht, keine Einfallstore für die Berücksichtigung von regionalspezifischen und anderen zweckfremden Interessen offen lässt, was bei der Ausgestaltung des Föderalismus in Deutschland nicht einfach sein dürfte. Allerdings erscheint nur bei einer solchen Konzentration der Förderung die Chance gegeben, dass mit vertretbarem Aufwand überhaupt Wachstumsimpulse gesetzt und verstärkt werden können.

Ungebundene Mittelbereitstellung verfehlt

Die Forderung nach einer räumlichen und sächlichen Konzentration der Förderung betrifft nicht nur die Gemeinschaftsaufgabe, sie betrifft alle Fördermaßnahmen gleichermaßen. Auch die Mittel aus dem Solidarpakt II sollten unter dieses Primat gestellt werden. Im Rahmen dieses Paktes sind den neuen Ländern Finanzhilfen des Bundes in Höhe von 156 Mrd. Euro für den Zeitraum 2005 bis 2019 zugesagt worden. Mit diesen Mitteln sollen die „teilungsbedingten Rückstände in der Infrastruktur bis zum Jahr 2020 abschließend abgebaut“¹ werden. Die Mittel werden den Ländern allerdings ungebunden zur Verfügung gestellt. Damit ist keinesfalls sichergestellt, dass die Solidarpaktmittel investiv verwendet werden, geschweige denn vornehmlich für Infrastrukturprojekte in Wachstumskernen zum Einsatz kommen. Soweit erkennbar, wurden Mittel, die bislang ungebunden zur Verfügung gestellt wurden, von Berlin nahezu vollständig, von den anderen Ländern bis auf Sachsen zu erheblichen Teilen dazu genutzt, Löcher in den öffentlichen Haushalten zu stopfen, die durch laufende Ausgaben entstehen. Aber selbst wenn die Mittel in vollem Umfang in Infrastrukturprojekte fließen würden, wäre ihr wachstumsfördernder Effekt solange äußerst fragwürdig, wie die räumliche Verteilung dieser Mittel mit der Gießkanne erfolgt, sich an Ausgleichsaspekten orientiert und nicht rigoros daran, in welchen Kernen Infrastrukturmaßnahmen die größten Wachstumsbeiträge für ganz Ostdeutschland bewirken könnten.

Die ungebundene Mittelbereitstellung mag unter Gesichtspunkten der Eigenständigkeit der Bundesländer wünschenswert sein, indes gerade die enorme bestehende Transferabhängigkeit der neuen Bundesländer zeigt, dass die ökonomische Basis für diese Eigenständigkeit noch nicht gegeben ist. So lange diese Abhängigkeit besteht, ist die wachstumsfördernde Verwendung durch Auflagen des Bundes oder Sanktionen beinhaltende Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern sicher zu stellen, weil den Bundesländern allein offensichtlich die Einsicht oder die Kraft fehlt, eine fundamentale Änderung ihrer Ausgabenpolitik herbeizuführen. Eine Revision des Solidarpaktes in diese Richtung ist unausweichlich; alles andere kann sich Deutschland nicht länger leisten. Ansonsten besteht die Gefahr, dass nach Auslaufen des Solidarpaktes keine Wachstumsimpulse gesetzt wurden und in den Länderhaushalten eine Gewöhnung an Zuweisungen stattgefunden hat, die für laufende Zwecke verwendet werden.

Reduktion von Transfers

Bei einem Großteil der Transfers zugunsten von Ostdeutschland ist allerdings in Rechnung zu stellen, dass sie gar nicht darauf abzielen, dort positive Wachstumsimpulse zu setzen, geschweige denn solche, die sich auch gesamtwirtschaftlich rechnen. Sie dienen schlicht der Einkommensstützung. In diesen Transfers ist auch keine besondere Begünstigung Ostdeutschlands zu sehen, denn sie werden nach bundesweit gültigen Maßstäben vergeben. Dazu gehören alle Nettotransfers aus den sozialen Sicherungssystemen und aus dem allgemeinen bundesstaatlichen Finanzausgleich. Auch einzelne westdeutsche Bundesländer kommen in den Genuss von Nettotransfers aus diesen Systemen, wenngleich aufgrund geringerer „Bedarfe“ nicht in diesem Umfang. Allerdings gibt es auch bei diesen Transfers ein gewaltiges, wenn nicht ein noch größeres ökonomisches Problem. Ihre Finanzierung schwächt die Wachstumskräfte allenthalben, sei es über höhere Steuern oder über eine höhere Staatsverschuldung.

Da die Transfers ganz überwiegend in den Konsum fließen, stehen ihnen so gut wie keine zukünftigen Einkommenschancen gegenüber.

Das Problem ist allerdings kein ursächlich auf Ostdeutschland bezogenes. Die Frage ist generell, in welchem Umfang es sich ein Staat leisten kann, auf Kosten der wirtschaftlichen Dynamik umfangreiche Transfersysteme zu unterhalten. Der ökonomische Rückstand Ostdeutschlands und die unbefriedigende wirtschaftliche Entwicklung dort hat den Transferbedarf bei den für ganz Deutschland geltenden Sozial- und Verteilungsstandards enorm erhöht. Was früher an Umverteilung in Deutschland wachstumspolitisch zu verkraften war, ist bei den weitaus größeren regionalen Unterschieden nicht mehr tragbar. Die Lösung liegt aber nicht darin, Transfers gezielt für Ostdeutschland zurückzuschrauben, sondern in einer Reduktion von Transfers in Deutschland generell. Die verminderte Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes ist eine solche bundesweit geltende Maßnahme. Deshalb ist es auch falsch davon zu sprechen, dass diese gegen den „Osten“ gerichtet sei, auch wenn Ostdeutschland dadurch mehr Transfers verliert als westdeutsche Regionen.

Reformbedürftiger Föderalismus

Die geringe wirtschaftliche Dynamik in Ost- und Westdeutschland ist allerdings nicht nur mit den umfangreichen Transfers in Verbindung zu bringen, sondern auch mit der föderalen Verfasstheit Deutschlands. Obwohl in Deutschland die Bundesländer formal Eigenstaatlichkeit besitzen, ist diese materiell sehr begrenzt. So besitzen z.B. die Bundesländer so gut wie keine eigene Steuerhoheit, stattdessen wird über verschiedene Stufen des Bund-Länder-Finanzausgleichs sichergestellt, dass alle Bundesländer nahezu über die gleiche Finanzkraft verfügen. Hierdurch soll erreicht werden, dass die Versorgung mit öffentlichen Gütern gemäß dem Leitgedanken der „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ überall gleichermaßen gegeben ist. Damit ist den Ländern aber ein wichtiger Parameter im Standortwettbewerb genommen, mit dem sie wirtschaftliche Aktivitäten begünstigen oder anziehen könnten. Eine geringere Steuerbelastung für wirtschaftliche Aktivitäten sahen auch die Vorschläge für eine „Sonderwirtschaftszone Ost“ vor. Statt diese geringere Steuerbelastung von „oben“ dem Osten zu verordnen, sollte im Rahmen einer Reform des Föderalismus in Deutschland den Ländern die Möglichkeit eingeräumt werden, so zu verfahren. Generell gilt es, den Ländern mehr Eigenverantwortlichkeit bei wirtschaftsregulierenden Maßnahmen einzuräumen, und dies in ganz Deutschland.

Damit der Aufbau Ost vorankommt und ganz Deutschland auf einen steileren Wachstumspfad gelangen kann, ist viererlei erforderlich: Erstens sind unterschiedliche Lebensverhältnisse in ganz Deutschland als etwas Selbstverständliches zu akzeptieren, die notwendigerweise mit wirtschaftlicher Entwicklung verbunden sind. Gäbe es sie nicht, dann würde die wirtschaftliche Dynamik ersticken. Zweitens ist bei der Aufbaupolitik für Ostdeutschland streng darauf zu achten, dass mit den Transfers Wachstumsimpulse gesetzt werden. Dies erfordert ein Umsteuern in der regionalen

Wirtschaftspolitik und bei der Verwendung der Solidarpaktmittel auf Wachstumskerne. Drittens sind in ganz Deutschland Reformen notwendig, die Ansprüche an soziale Sicherungssysteme zurückschrauben. Viertens bedarf es einer umfassenden Reform des Föderalismus in Deutschland, der allen Ländern mehr Eigenverantwortlichkeit für die ökonomische Entwicklung in ihrem Hoheitsgebiet gibt.