Brauchen wir eine Reform des Mehrwertsteuersystems? –

Noch in dieser Legislaturperiode plant die Regierungskoalition eine Reform des Mehrwertsteuersystems. Neben anderen Reformfeldern soll es hier auch um die ermäßigten Steuersätze gehen. Ob diese gerechtfertigt sind, kann aus verteilungspolitischer und aus allokativer Sicht beurteilt werden. Dabei kommen die Autoren zu unterschiedlichen Einschätzungen.

Reformbedarf bei der Mehrwertsteuer: Steuerausfälle, Wettbewerbsverzerrungen und Ineffizienzen vermeiden

Rolf Peffekoven

Nach dem Koalitionsvertrag1 soll in der laufenden Legislaturperiode die Umsatzsteuer an die modernen Anforderungen angepasst werden. Als konkrete Reformfelder nennt der Vertrag die Ausweitung des Prinzips der Ist-Besteuerung (an Stelle der Soll-Besteuerung), die umsatzsteuerliche Gleichbehandlung kommunaler und privater Anbieter sowie die Umsatzbesteuerung von Postdienstleistungen. Daneben gibt es nach Meinung der Koalitionäre „Handlungsbedarf bei den ermäßigten Mehrwertsteuersätzen“. Eine Kommission soll eingesetzt werden, „die sich mit der Systemumstellung bei der Umsatzsteuer sowie dem Katalog der ermäßigten Mehrwertsteuersätze befasst“2.

Letzten Endes geht es darum, auf der einen Seite die Steueransprüche des Staates durch Bekämpfung der Steuerausfälle durchzusetzen, auf der anderen Seite eine wettbewerbsneutrale und einfache Besteuerung zu sichern.

Reformnotwendigkeiten: ein Überblick3

Die hohen Steuerausfälle bei der Umsatzsteuer4, denen sich die Bundesregierung laut Koalitionsvertrag zuwenden will, sind im Wesentlichen auf drei Fakten zurückzuführen:

• Steuerhinterziehung bei den Transaktionen im Europäischen Binnenmarkt,
• „Geschäfte ohne Rechnungen“ (Schwarzarbeit) bei Leistungen vor allem an Endverbraucher, insbesondere bei haushaltsnahen Dienstleistungen und bei Handwerkerleistungen in privaten (vor allem den selbst genutzten) Wohnungen,
• Steuerausfälle wegen der geltenden Sollbesteuerung sowie wegen der vielen – zum Missbrauch führenden – Steuerbefreiungen und der Differenzierung des Steuersatzes.

Besonderes Gewicht dürfte bei der Steuerhinterziehung dem ersten Aspekt zukommen (sogenannte Karussellgeschäfte). Die Probleme sind im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass es bisher nicht gelungen ist, ein einheitliches und effizientes Erhebungsverfahren für den europäischen Binnenmarkt einzuführen. Das könnte wohl nur das sogenannte Binnenmarktprinzip sein. Dabei wird die Umsatzsteuer im jeweiligen Produktionsland erhoben und das Aufkommen an den dortigen Fiskus abgeführt. Der Vorsteuerabzug ist über die EU-Binnengrenzen hinweg möglich, und das insgesamt in der EU anfallende Aufkommen wird anschließend über ein Clearingverfahren (anhand makroökonomischer Größen) auf die Mitgliedsländer der EU verteilt. Alle Versuche, dieses System einzuführen, sind bisher daran gescheitert, dass man sich auf die konkreten Regelungen eines Clearings nicht einigen konnte. Hier besteht nach wie vor erheblicher Reformbedarf. Die Bundesregierung sollte sich weiter darum bemühen, auf EU-Ebene das Binnenmarktprinzip mit Clearing zu verwirklichen.

Steuerausfälle bei inländischen Transaktionen resultieren vor allem aus dem missbräuchlichen Abzug von Vorsteuern. Dazu kommt es z.B., wenn ein Lieferant die Mehrwertsteuer nicht abführt, der Leistungsempfänger diese aber als Vorsteuer geltend macht. Umsatzsteuerausfälle sind zudem bei Insolvenzen zu erwarten: Nicht gezahlte Umsatzsteuer (beim Lieferanten) oder zuviel erstattete Vorsteuer (beim Empfänger) sind im Insolvenzfall von der Finanzverwaltung oft nicht mehr einzutreiben.

Zur Vermeidung dieser Steuerausfälle könnten technische Änderungen im System der Umsatzsteuererhebung zweifellos beitragen. Hierfür sind in den letzten Jahren Modelle entwickelt und in Planspielen bereits überprüft worden. Die politische Umsetzung steht allerdings immer noch aus. Ein Weg zur Bekämpfung der Steuerausfälle bei der Umsatzsteuer wäre der generelle Übergang zur Ist-Besteuerung. Die Umsatzsteuer ist dann nicht schon bei Rechnungsstellung (Soll-Besteuerung), sondern erst dann fällig, wenn die Rechnung tatsächlich bezahlt wird (Ist-Besteuerung). Ebenso wäre der Vorsteuerabzug erst vorzunehmen, wenn die Rechnung beglichen ist. Allerdings müssten anhand von Identifikationsnummern alle Transaktionen an die Finanzverwaltung gemeldet werden (sogenannter Cross-Check).

Die Bundesregierung sollte die Bemühungen um eine technische Änderung5 bei der Umsatzsteuererhebung fortsetzen. Das kann allerdings teils nur auf EU-Ebene erreicht werden.

Unternehmen, die „Geschäfte ohne Rechnung“ abwickeln, sind nicht primär an der Hinterziehung der Umsatzsteuer interessiert, die für sie nur ein durchlaufender Posten ist. Sie haben zwei andere Motive: Sie verschaffen sich Wettbewerbsvorteile gegenüber steuerehrlichen Anbietern und werden die entsprechenden Umsätze auch nicht als Betriebseinnahmen deklarieren. Deshalb kommt es auch zu Ausfällen bei der Einkommensteuer und bei den Sozialversicherungsbeiträgen. Zur Bekämpfung dieser Hinterziehung sind auch Maßnahmen außerhalb der Umsatzsteuer erforderlich.

Die Vermeidung der hohen Steuerausfälle – die Ausfallquote wird auf etwa 10% geschätzt – ist nicht nur eine Frage der Steuergerechtigkeit, sondern auch ein Beitrag zur Wettbewerbsneutralität und zur Haushaltskonsolidierung.

Zum System der Mehrwertsteuer

Die Mehrwertsteuer ist der Idee nach eine im Unternehmensbereich erhobene Netto-Allphasen-Umsatzsteuer vom Konsumtyp.6 Daraus folgt: Der gesamte private Konsum, aber auch nur dieser, muss mit einem einheitlichen Steuersatz belastet werden. Davon weicht die derzeit praktizierte Regelung zum Teil erheblich ab, was vor allem auf die vielen Steuerbefreiungen und die Steuersatzdifferenzierung zurückzuführen ist.

Steuerbefreiungen

Einzelne Unternehmen werden von der Mehrwertsteuer befreit; sie stehen damit de facto außerhalb des Mehrwertsteuer-Systems. Beispiele sind die Wohnungsvermietung, ärztliche Leistungen, soziale Leistungen. Ein solches Unternehmen zahlt in seinen Inputs die ihm in Rechnung gestellte Mehrwertsteuer, ohne den Vorsteuerabzug praktizieren zu dürfen. Deshalb wird es versuchen, die gezahlte Umsatzsteuer im Preis seiner Leistungen weiterzugeben. Gelingt dies bei Verkäufen an andere Unternehmen, kann der Käufer, der diese Leistungen verarbeitet, die auf ihn überwälzte Umsatzsteuer nicht als Vorsteuer geltend machen, weil sie auf der Rechnung nicht ausgewiesen wird. Insoweit wird er „Steuer von der Steuer“ zahlen müssen. Die Steuerbefreiungen stellen deshalb einen Systembruch in der Mehrwertsteuer dar.

Sofern die steuerbefreiten Unternehmen die in den Inputs steckende Vorsteuer auf Endverbraucher überwälzen können, werden auch diese mit Mehrwertsteuer belastet. Die Monopolkommission spricht von „versteckter Mehrwertsteuer“, die „zwar nicht explizit als Steuer ausgewiesen wird, aber dennoch eine Steuerleistung ist“7, deren Ausmaß jedoch völlig unklar ist. Wegen der ungenauen Wirkungen sind Steuerbefreiungen generell kritisch zu beurteilen.

Ermäßigter Steuersatz

Mit dem ermäßigten Steuersatz soll erreicht werden, dass die Preise bestimmter Konsumgüter abgesenkt werden. Das gelingt allerdings nur dann, wenn der Lieferant die Steuerermäßigung in vollem Umfang an den Endverbraucher weiter gibt, seine Bruttopreise also entsprechend der Steuervergünstigung senkt. Tut er das nicht, ist der ermäßigte Steuersatz eine Subventionierung der Unternehmen.

Für den Abbau der Steuervergünstigungen

Steuervergünstigungen bei der Umsatzsteuer sind vor allem die Steuerbefreiungen gemäß § 4 UStG und der ermäßigte Steuersatz gemäß § 12 Abs. 2 UStG. Als Rechtfertigung dafür werden zwei Argumente vorgetragen: Die Preise bestimmter Güter sollen gesenkt werden, um damit die Bezieher niedriger Einkommen zu entlasten (verteilungspolitisches Ziel) oder die Nachfrage nach solchen Gütern zu erhöhen, denen der Staat meritorischen Charakter beimisst (allokationspolitisches Ziel).

Streichen der Steuerbefreiungen

Selbst wenn man die beiden Rechtfertigungen für die Steuerbefreiungen gemäß § 4 UStG für tragfähig hält, sind – sogar bei einer weiten Auslegung der Zielsetzungen – die meisten heute gewährten Steuerbefreiungen nicht zu rechtfertigen und müssten schon deshalb gestrichen werden. Auch die nicht eindeutig festzustellenden Wirkungen und die Wettbewerbsverzerrungen sprechen für die Streichung.

Ausnahmen sind nur in folgendem Zusammenhang diskutabel: Wettbewerbsprobleme ergeben sich bei der Mehrwertsteuer immer dann, wenn ein umsatzsteuerpflichtiges Unternehmen mit einem Wirtschaftsubjekt in Wettbewerb steht, das nicht umsatzsteuerpflichtig ist. Das ist z.B. bei Grundstücksverkäufen und beim Gebrauchtwagenhandel der Fall. Hier muss man pragmatische Lösungen finden. Beim Grundstückshandel ist das die Steuerfreiheit in der Umsatzsteuer (§ 4 Nr. 9 UStG), ergänzt um die Erhebung einer speziellen Grunderwerbsteuer. Beim Gebrauchtwagenhandel ist es (neben den Kommissionsgeschäften) die Differenzbesteuerung nach § 25 a UStG.

Ähnliches gilt für die Wohnungsvermietung. Auch dabei würden steuerpflichtige Unternehmen mit steuerfreien privaten Wohnungsvermietern und mit privaten Selbstnutzern im Wettbewerb stehen. Die generelle Steuerbefreiung für die Wohnungsvermietung (§ 4 Nr. 12 UStG) kann hier ein Kompromiss sein; ansonsten müsste man die privaten Anbieter und die Selbstnutzer von Wohnungen in die Umsatzsteuerpflicht einbeziehen, was mit erheblichem Aufwand auf Seiten der dann zusätzlich Besteuerten und der Verwaltung verbunden wäre.

Streichen des ermäßigten Steuersatzes

Im Rahmen der Steuervergünstigungen bei der Mehrwertsteuer spielt die Gewährung des ermäßigten Steuersatzes die – auch quantitativ – wichtigste Rolle.

Die ermäßigt (mit 7%) besteuerten Umsätze sind in § 12 Abs. 2 Nr. 1 und 2 UStG geregelt und in der Anlage dazu im Einzelnen aufgeführt. Weitere Steuerermäßigungen, die überwiegend „sonstige Leistungen“ darstellen, sind in § 12 Abs. 2 Nr. 3 bis 10 festgelegt.

Eine allgemeine Konsumsteuer müsste der Idee nach mit einem einheitlichen Steuersatz arbeiten; je mehr der Steuersatz dagegen nach Art der Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen differenziert wird, umso mehr geht die allgemeine Verbrauchssteuer über in ein System von Einzelverbrauchssteuern. Das führt zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen einzelnen Branchen und damit zu Effizienzverlusten.

Soweit bei bestimmten Gütern die Gewährung des ermäßigten Steuersatzes mit den genannten verteilungspolitischen und allokationspolitischen Zielen nicht gerechtfertigt werden kann, müssten diese Regelungen ersatzlos gestrichen werden.

Die über 50 Warenbezeichnungen der Anlage 2 zu § 12 Abs. 1 Nr. 1 und 2 UStG, die in den einzelnen Positionen noch weit untergliedert sind, werfen immer wieder Fragen auf, warum der eine Gegenstand ermäßigt, der andere (durchaus vergleichbare) aber normal besteuert wird. Gestritten wird auch zwischen den Warengruppen: Warum werden Kinderwindeln regelbesteuert, Hundefutter aber ermäßigt? Warum werden Kinderspielzeug und Kinderkleidung nicht ermäßigt besteuert? Das führt zu völlig unsinnigen und in der Regel nicht nachvollziehbaren Einteilungen, die dazu beitragen, dass der Wettbewerb vielfach verzerrt und der Zweck der ermäßigten Steuersätze gar nicht erreicht wird. In vielen Fällen erhalten nicht die Konsumenten preisgünstige Güter, sondern die Unternehmen können eine Subvention einstreichen.

Vor allem die Liste der dem ermäßigten Steuersatz unterliegenden Gegenstände sollte anhand der Zielsetzungen im Einzelnen überprüft, systematisiert und deutlich gekürzt werden. Für viele Positionen lassen sich keine verteilungspolitischen oder allokationspolitischen Rechtfertigungen finden. Bei den dann noch verbleibenden Warengruppen (im Wesentlichen: Grundnahrungsmittel und Kulturgüter) mag der ermäßigte Steuersatz gerechtfertigt sein, dennoch ist zu prüfen, ob es nicht effizientere Maßnahmen gibt.

Zusammenfassend kann man festhalten:

• Der Katalog der ermäßigt besteuerten Güter ist keineswegs überzeugend abgegrenzt, sondern eher willkürlich. Er spiegelt letzten Endes erfolgreich vertretene Sonderinteressen wider; es kommt zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen und damit zu Effizienzverlusten. Zudem ergeben sich immer wieder Abgrenzungsprobleme und damit auch Streitigkeiten zwischen Unternehmen und der Verwaltung über die „richtige“ Abgrenzung, die letztlich vor den Finanzgerichten entschieden werden müssen. Der Verwaltungsaufwand dürfte demnach sehr hoch liegen.
• Die Gewährung eines ermäßigten Steuersatzes soll den Konsumenten (über Preissenkungen) zugute kommen. In vielen Fällen ist das nicht gesichert. Der gewünschte Effekt wird nur dann erreicht, wenn die Anbieter der Leistungen ihre Bruttopreise entsprechend der Differenz zwischen Regelsatz und ermäßigtem Satz absenken. Das lässt sich steuerrechtlich nicht regeln, sondern wird am Markt entschieden. Ob die Unternehmen dazu bereit sind oder – wegen der Marktverhältnisse – sein müssen, hängt vor allem von der Preiselastizität der Nachfrage, der Wettbewerbssituation und der Konjunkturlage ab. Jedenfalls sind die Wirkungen ermäßigter Steuersätze keineswegs eindeutig zu prognostizieren. In diesem Zusammenhang werden möglicherweise hohe Beträge mit großem administrativen Aufwand ohne nennenswerte Erfolge ausgegeben.
• Aber selbst wenn es gelingt, die Preissenkung, die der ermäßigte Steuersatz ermöglicht, an die Konsumenten weiterzugeben, bleibt das Ergebnis verteilungspolitisch unbefriedigend; denn auch Bezieher hoher Einkommen kommen in den Genuss der Preissenkung, was eigentlich gar nicht angestrebt wird. Preise sind ein Allokationsinstrument, mit denen Angebot und Nachfrage gesteuert werden; zur Verwirklichung von Verteilungszielen sind sie grundsätzlich ungeeignet. Wo immer verteilungspolitische Ziele verfolgt werden, sollten Transfers an Bezieher niedriger Einkommen gezahlt, also Subjektförderung statt Objektförderung betrieben werden. Damit kann man zielgenauer arbeiten und öffentliche Mittel einsparen.
• Ähnliches gilt auch für die allokationspolitische Rechtfertigung des ermäßigten Steuersatzes. Oft ist es das Ziel, zusätzlichen Konsum an meritorischen Gütern (z.B. Bücher, Zeitschriften, Besuch kultureller Veranstaltungen) gerade bei Beziehern niedriger Einkommen zu schaffen. Ob das gelingt, ist schwer festzustellen, möglicherweise nutzen vor allem die Bezieher hoher Einkommen den ermäßigten Steuersatz, obwohl sie diese Güter ohnehin schon in großem Ausmaß konsumieren. Auch im Bereich der meritorischen Güter würden sich eher Transfers und staatliche Ausgaben im Bildungswesen empfehlen.

Ein Reformvorschlag8

Die Koalitionsparteien im Bund haben also Recht, wenn sie „Handlungsbedarf bei den ermäßigten Mehrwertsteuersätzen“ sehen. Allerdings liegen sie falsch, wenn sie damit die Aufnahme weiterer Leistungen in den Katalog der ermäßigt besteuerten Gegenstände und Leistungen meinen, wie es mit den Vergünstigungen für die Betreiber von Skiliften und Bergbahnen (2008) und für Hotelbetriebe (2009) geschehen ist. Die Reform muss in die genau andere Richtung gehen: Streichen des ermäßigten Steuersatzes und generelle Besteuerung mit dem Regelsatz. Das ist EU-rechtlich ohne Weiteres möglich, da die Regelungen der Mehrwertsteuer-Richtlinie die Einführung ermäßigter Steuersätze erlaubt, aber nicht zwingend vorschreibt.

Gleichzeitig sollten die Steuerbefreiungen nach § 4 UStG9 gestrichen werden; sie sind ein systemfremdes Element in der Mehrwertsteuer, sind in ihren Wirkungen unklar und führen zu vielfältigen Wettbewerbsverzerrungen. Hier muss in Einzelfällen eine EU-weite Lösung angestrebt werden. Das wird nicht einfach zu erreichen sein; dennoch sollte sich die Bundesregierung in diese Richtung bemühen.

Das mit Streichen der Steuervergünstigungen zusätzlich anfallende Aufkommen wäre beträchtlich und könnte zum überwiegenden Teil verwendet werden, um den Regelsatz deutlich abzusenken. Nach einer groben Schätzung werden für Umsatzsteuerbefreiungen rund 15 Mrd. Euro ausgegeben und für den ermäßigten Steuersatz etwa 20 Mrd. Euro. Hinzu kämen (allerdings nur schwer abzuschätzende) Steuermehreinnahmen, die aus Wachstums- und Effizienzgewinnen resultieren. Daneben dürfte auch der Erhebungs- und Kontrollaufwand bei der Umsatzsteuer deutlich zurückgehen. Schließlich werden die Vereinfachung der Besteuerung und die Absenkung des Regelsatzes auch die Steuerhinterziehung erschweren, sie jedenfalls weniger attraktiv machen.

Die Gesamtsumme des zunächst anfallenden Steuermehraufkommens würde es ermöglichen, mit dem Regelsatz wieder auf 16% zurückzugehen. Hierfür werden rund 24 Mrd. Euro erforderlich sein.

Die meisten Konsumenten werden sich bereits dadurch besser stehen als in der derzeitigen Situation mit einem Regelsatz von 19%, dem ermäßigten Steuersatz von 7% und den vielen in ihren Wirkungen weitgehend unkontrollierbaren Steuerbefreiungen. Kritiker werden bemängeln, dass die Reform unausgewogen sei, weil – verglichen mit der heutigen Situation − lebensnotwendige Güter höher, Luxusgüter aber weniger hoch besteuert werden. Ein solches Urteil kann allerdings wegen den unbekannten Wirkungen der Steuerbefreiungen und Steuerermäßigungen nicht belegt werden.

Für Bezieher sehr niedriger Einkommen kann es bei einer solchen Reform per Saldo zunächst zu (unerwünschten) Belastungen kommen; diese könnten allerdings zielgenau und mit deutlich weniger Aufwand als heute kompensiert werden. Die hier vorgeschlagene Reform der Umsatzsteuer müsste begleitet werden von einer Neuberechnung des Existenzminimums und – daraus folgend − von einer Erhöhung des Grundfreibetrags in der Einkommensteuer sowie von der Anhebung der Transferzahlungen, vor allem der Regelsätze bei Hartz IV-Leistungen, des Kindergeldes (für Bezieher sehr niedriger Einkommen) und der Bafög-Sätze.

Wenn die Steuerbefreiungen (z.B. für ärztliche Leistungen) gestrichen würden, müssten wohl auch höhere Zuschüsse zu den Sozialversicherungen geleistet werden. Das alles wird man aus dem Steuermehraufkommen bestreiten können. Insoweit bringt der Reformvorschlag keine Belastung für die Konsolidierungspolitik.

Wichtigstes Ergebnis der vorgeschlagenen Reform wäre die Rückkehr zu einer generellen Konsumsteuer, bei der der Konsum umfassend mit einem einheitlichen Satz besteuert würde. Das wäre ein überzeugender Beitrag zu einer effizienteren und einfacheren, aber auch wachstumspolitisch attraktiveren Besteuerung. Zudem würde ein deutliches Zeichen gesetzt, dass es in Zukunft nicht mehr möglich sein wird, im Rahmen der Umsatzsteuer mit dem Hinweis auf angebliche Vorteile für die Verbraucher Subventionen für die eigene Branche durchzusetzen.

• 1 Koalitionsvertrag von CDU, CSU und FDP, Berlin 26.10.2009.
• 2 Ebenda, S. 14.
• 3 Ausführlicher in R. Peffekoven: Zur Reform der Mehrwertsteuer. Zurück zu einer allgemeinen Konsumbesteuerung, Gutachten erstattet im Auftrage der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft, Berlin 2010 (www.DasRichtigeTun.de/Mehrwertsteuer).
• 4 Die Begriffe Umsatzsteuer und Mehrwertsteuer werden hier synonym verwendet. Zum System und zu den Arten der Umsatzbesteuerung vgl. R. Peffekoven, a.a.O., S. 21 ff.
• 5 Zu den Einzelheiten vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 2005/06, Berlin 2005, Ziff. 454 ff.
• 6 Zur Einordnung der Mehrwertsteuer in das System der Konsumbesteuerung vgl. R. Peffekoven, a.a.O., 21 ff.
• 7 Monopolkommission: Post 2009: Auf Wettbewerbskurs gehen, 57. Sondergutachten, 14.12.2009, S. 45.
• 8 Vgl. R. Peffekoven, a.a.O., S. 40 f.
• 9 Bis auf zwei Ausnahmen: § 4 Nr. 9 und 12 UStG.

Für und Wider differenzierte Umsatzsteuersätze

Gerold Krause-Junk

Nach ihrer Idee ist die Umsatzsteuer eine allgemeine Verbrauchsteuer. Sie soll den Verbrauch belasten, der – neben dem Einkommen – als Indikator steuerlicher Leistungsfähigkeit gilt. Anders als die Einkommensteuer wirkt sie neutral auf die Entscheidung über die intertemporale Einkommensverwendung. Sie ist aber nicht vollständig verzerrungsfrei. So diskriminiert sie tendenziell zu Lasten der Humankapitalbildung (Bereitschaft zum Großziehen von Kindern) und zu Gunsten von Geld- und Sachkapitalbildung; denn die Kosten des Großziehens von Kindern bestehen – überwiegend – aus steuerpflichtigen Konsumausgaben, während die Bildung von Geld- und Produktivkapital umsatzsteuerfrei bleibt. Dass im letzteren Fall der Konsum und damit die Konsumsteuern möglicherweise später anfallen, macht keinen Unterschied; denn auch die Kinder werden ihr künftiges Einkommen – aus dem sie im Übrigen auch noch Sozialabgaben leisten dürften – konsumieren. Der für alle entwickelten Volkswirtschaften typische Mix aus Einkommens- und Verbrauchsbesteuerung kann also als Kompromiss zwischen unterschiedlichen Neutralitätszielen gelten. Er lässt sich aber auch damit rechtfertigen, dass durch die anderenfalls, d.h. bei alleiniger Besteuerung eines der beiden Aggregate, wesentlich höheren Sätze ein zu hoher Anreiz zur Ausnutzung der bei beiden Steuern bestehenden Umgehungs- und Hinterziehungsmöglichkeiten ausgeübt würde.

Durch die Einführung differenzierter Sätze mutiert die Umsatzsteuer von einer allgemeinen Verbrauchsteuer zu einem System spezieller Verbrauchsteuern, wenn auch auf Wertbasis und nicht, wie bei den meisten speziellen Verbrauchsteuern üblich, auf Mengenbasis. Dies gilt auch dann, wenn die Satzdifferenzierung nicht sehr ausgeprägt ist und in Deutschland nur zwei Sätze umfasst, nämlich den Normalsatz in Höhe von 19% und den reduzierten Satz in Höhe von 7%. Die daneben bestehenden Steuerbefreiungen dürfen nicht mit anderswo – z.B. in Großbritannien – geltenden Nullsätzen verwechselt werden, weil sie generell (Ausnahme: Exporte) mit einem Vorsteuerabzugsverbot verbunden sind. Steuerbefreiungen bewirken auf diese Weise eine im Grunde systemwidrige Belastung der steuerbefreiten Güter und Dienstleistungen in Relation zum quantitativen Gewicht der in sie eingehenden Vorleistungen und belasten zudem auch Investitionen. Steuerbefreiungen auf Zwischenstufen können am Ende sogar zu Mehrfachbelastungen der auf nachfolgenden Stufen erzeugten Güter führen. Daher ohne Wenn und Aber: Steuerbefreiungen sind außer bei Exporten und in Bagatellfällen (Kleinunternehmer) aufzuheben.

Die allokative Sicht

Wesentlich vorsichtiger ist ein System differenzierter Sätze, einschließlich von Nullsätzen, zu beurteilen. Aus allokativer Sicht stellt sich erstens die Frage, ob die Verbrauchsentscheidungen der Haushalte möglicherweise ineffizient sind und also mit Hilfe von – unterschiedlichen – Verbrauchsteuersätzen korrigiert werden sollten. Aber obwohl die Verbrauchsentscheidungen der Haushalte ökonomisch oft als unvernünftig erscheinen, sollten sie dennoch – abgesehen von offensichtlichen Entscheidungsmängeln, wie etwa bei externen Effekten, z.B. beim Konsum von Alkohol, Tabak oder Mineralöl – steuerlich nicht beeinträchtigt werden; denn der Staat ist im Allgemeinen nicht klüger und kann mit einer Differenzierung mehr schaden als nutzen.

Zweitens besteht das Problem, dass sich eine wirklich allgemeine Verbrauchsteuer – im Sinne einer proportionalen Wertsteuer auf den Verbrauch aller knappen Güter – nicht durchsetzen lässt. Es gibt so genannte „nicht besteuerbare“ Güter, wie z.B. die Freizeit, die Vermeidung von Anstrengungen oder das Verharren auf überkommenen Gewohnheiten. Die Optimalsteuertheorie hat gezeigt, dass in diesen Fällen eine differenzierte Besteuerung der besteuerbaren Güter – z.B. nach dem Grad ihrer Freizeitkomplementarität – Allokationsverbesserungen herbeiführen kann. Aber dazu müsste der Staat vieles wissen – z.B. über die Präferenzen der individuellen Konsumenten –, was er nur unter einem unverhältnismäßigen Aufwand oder gar nicht in Erfahrung bringen kann, so dass auch hier die Gefahr groß ist, dass der Staat mehr verdirbt als verbessert.

Auf den Punkt gebracht: Theoretisch lassen sich die Verbrauchsentscheidungen mit einem System differenzierter Sätze verbessern – praktisch aber kaum. Was hier möglich erscheint, wird durch die speziellen Verbrauchsteuern geregelt; differenzierter Umsatzsteuersätze bedarf es nicht.

Drittens ist das jüngst im Zusammenhang mit der umstrittenen Satzreduzierung bei Hotelübernachtungen bemühte Argument zu beachten, dass die deutschen Anbieter im internationalen Wettbewerb nicht schlechter als Anbieter benachbarter Länder gestellt werden dürften. Anderenfalls würden insofern internationale Allokationsentscheidungen verzerrt. Am Beispiel der Hotelübernachtungen: Weil die Angebotspreise der steuerlich günstiger gestellten ausländischen Hotels niedriger sein könnten, würden Nachfrager ausländische Hotels vorziehen und in der Folge Investoren ihr Kapital eher in ausländische Hotels stecken. Die Argumentation ist allerdings fragwürdig. Was die internationalen Geschäftsreisen europäischer Unternehmer angeht – z.B. die Entscheidung, ob ein Fachkongress oder ein Unternehmensseminar in Deutschland oder Österreich stattfindet –, so bleiben sie von der Höhe der alternativen Steuersätze praktisch unberührt; denn die im Übernachtungspreis gezahlten Umsatzsteuern werden im Wege des Vorsteuerabzugs wieder neutralisiert. Diese Standortneutralität ist ja der entscheidende Vorteil des bei grenzüberschreitenden Umsätzen zwischen Umsatzsteuerpflichtigen geltenden Bestimmungslandprinzips, das analog auch gilt, wenn die Leistungen ausländischer Anbieter vor Ort, also wie bei Übernachtungsleistungen, entgegengenommen werden. (Dass die Vorsteuererstattung dabei hin und wieder nur auf einem etwas umständlichen Weg zu erreichen ist, ändert nichts an dem prinzipiellen Ergebnis.)

Anders stellt sich die Lage bei Privatreisen dar. Diese unterliegen – wie im Übrigen alle sogenannten Direktkäufe – dem Ursprungslandprinzip mit der Folge, dass die Übernachtungen ausländischer Gäste definitiv mit dem inländischen Steuersatz belastet werden. Die internationale Wettbewerbssituation deutscher Hotels hat sich durch die jüngste Reform insofern also tatsächlich verbessert und – isoliert betrachtet – könnte es sein, dass dadurch bei Hotelübernachtungen mögliche internationale Verzerrungen gemildert oder beseitigt werden. Es stellt sich allerdings die Frage, ob hier eine derart isolierte Betrachtung angebracht ist. Soweit steuerlich bedingte Preisunterschiede bei den Reiseentscheidungen der Touristen überhaupt ins Gewicht fallen, dürften sie wohl nicht allein bei den Hotelpreisen sondern nur insgesamt zum Tragen kommen. Jedenfalls wird der typische Tourist bei der Wahl seines Urlaubsorts nicht nur die Übernachtungspreise, sondern die in dem einen oder anderen Land anfallenden Gesamtkosten seines Urlaubs im Auge haben. Bei einem Vergleich der umsatzsteuerlichen Gesamtbelastungen schneidet Deutschland im europäischen Vergleich eher günstig ab.

Generell könnte es durchaus sein, dass ein Land Satzdifferenzierungen gezielt vornimmt, um bestimmten nationalen Unternehmen (oder Branchen) im Wettbewerb um Direktkäufer Vorteile zu verschaffen. Man muss aber bedenken, dass – bei einem gegebenen Umsatzsteueraufkommen – die internationalen Handelsvorteile der einen zugleich die Nachteile der anderen heimischen Anbieter sind. Anders wäre es, wenn alle international direkt handelbaren Güter nur dem reduzierten Steuersatz unterworfen würden! Angesichts des geringen Umfangs international nicht handelbarer Güter würde dann allerdings der Begriff des „Normalsatzes“ in seinem Sinn verkehrt. Im Übrigen würde eine Steuersenkung auf alle international handelbaren Güter kaum anders als über eine Erhöhung der Einkommensteuer zu finanzieren sein, womit die internationale Wettbewerbsfähigkeit des betrachteten Landes wiederum an anderer Stelle Schaden nähme.

Ein letztes allokatives Argument zugunsten reduzierter Sätze speziell für landwirtschaftliche Produkte lässt sich einem „Bericht des Bundesministeriums der Finanzen über die Anwendung des ermäßigten Umsatzsteuersatzes“1 entnehmen. „Die Ermäßigungstatbestände müssen im Zusammenhang mit der Durchschnittssatzbesteuerung für Land- und Forstwirte (§ 24 UStG) gesehen werden. Sie sollen im Interesse einer Vermeidung von Wettbewerbsstörungen zwischen pauschalierenden Landwirten und regelversteuernden Unternehmern für eine einigermaßen gleichmäßige umsatzsteuerliche Behandlung der Leistungen sorgen.“ Dazu zwei Anmerkungen: Ob sich auf diese Weise – bei Leistungen an Endverbraucher2 – ein Ausgleich erreichen lässt, richtet sich nach dem Verhältnis von Vorsteuern zu Umsatz der Vergleichsbetriebe. Nur wenn dieses Verhältnis exakt dem reduzierten Satz entspricht, ist die Steuerbelastung gleich. Dies lässt sich generell aber nicht unterstellen, zumal den zur Pauschalierung befugten Landwirten auch die Option zur Regelbesteuerung offen steht, von der sie Gebrauch machen werden, wenn ihre Vorsteuern relativ hoch sind. Zum anderen: Der Fall zeigt, wie eine an einer Stelle angewandte Ausnahmeregelung weitere Ausnahmeregelungen nach sich zieht, wenn allzu starke Verzerrungen vermieden werden sollen. Die Lösung liegt an dieser Stelle bei einem Verzicht auf die Pauschalierung.

Die verteilungspolitische Sicht

Es bleibt das verteilungspolitische Argument: Bezieher niedriger Einkommen haben eine höhere Konsumquote als Wohlhabende. Sie werden also – gemessen am Periodeneinkommen – mit der allgemeinen Konsumsteuer höher belastet. Dass diese Regressivwirkung so nicht ohne weiteres gilt, wenn man die Belastung nicht auf das Perioden-, sondern auf das Lebenseinkommen der Bürger bezieht, ist kein so entscheidender Einwand, da die Finanzierungslasten der Staatsausgaben einer bestimmten Periode sinnvollerweise nach der Leistungsfähigkeit der Bürger in eben derselben – und nicht irgendeiner späteren oder früheren – Periode verteilt werden sollten. Der Regressivwirkung lässt sich aber begegnen, indem man diejenigen Güter, die in den Warenkörben von Beziehern niedriger Einkommen überproportional vertreten sind, mit einem niedrigeren Satz besteuert. Im günstigen Fall ließe sich dadurch sogar eine Progressivwirkung erzielen.

Dieses Argument lässt sich aber vielfach kritisieren. Zunächst einmal grundsätzlich: Warum sollte man eine Konsumsteuer daran messen, wie sie das Einkommen der Konsumenten belastet? Wenn man das Einkommen für das bessere Steuerobjekt erachtet, könnte man es ja von vornherein bei einer Einkommensteuer belassen. Man kann einer Konsumsteuer eigentlich nicht vorwerfen, dass sie den Konsum belastet. Aber dieser Einwand ist vielleicht doch zu radikal, zumal man die Konsumsteuer eben auch aus anderen als Verteilungsgründen befürworten mag, sofern die Verteilungsfolgen erträglich bleiben. Gelingt dies auf effiziente Weise mit differenzierten Sätzen? Zwei Argumente sprechen dagegen.

Zum einen: Auch wenn manche Güter in den Warenkörben einkommensschwacher Haushalte ein großes Gewicht einnehmen, sind sie dennoch auch in den Warenkörben betuchter Haushalte nicht völlig abwesend. Wie die aktuelle Diskussion verdeutlicht hat, ist sogar bei vielen aktuell dem reduzierten Satz unterworfenen Gütern der Bezug zu den Warenkörben gering verdienender Haushalte unkenntlich, wenn nicht geradezu abwegig. Nicht zuletzt zeigt die Erfahrung, dass sich die „einkommensklassenspezifischen“ Warenkörbe im Zeitablauf ändern und manche Güter, die noch vor wenigen Jahren als „Luxusgüter“ betrachtet wurden, heute jedenfalls im sozialen Sinne als existenznotwendig erachtet werden. Die verteilungspolitisch gut gemeinte Satzdifferenzierung führt also nicht nur zu überflüssigen Mitnahmeeffekten. Schlimmer noch: sie lässt die beabsichtigte Umverteilung teilweise ins Leere laufen oder verkehrt sie geradewegs ins Gegenteil. Sie trifft im Übrigen diejenigen Bezieher niedriger Einkommen besonders hart, die sich in ihren Konsumgewohnheiten vom statistischen Durchschnitt abheben und sich unter einem für sie gar nicht einfachen Verzicht auf das Übliche das „kleine bisschen Extra“ leisten.3 All das könnte nur hingenommen werden, wenn es nicht zielgenauere Verteilungsinstrumente gäbe. Dies wären aber z.B. Transfers an einkommensschwache Haushalte.

Zum andern: Wählte man als alternatives Verteilungsinstrument den Einsatz ungebundener Transfers, ergäbe sich ein weiterer Vorteil. Die Empfänger könnten selbst darüber entscheiden, wie sie ihre Mittel einsetzten, d.h., um in den Genuss der Vorteile zu kommen, wären sie anders als bei differenzierten Sätzen nicht darauf angewiesen, bestimmte, eben die steuerlich begünstigten Waren einzukaufen. Geht man davon aus, dass jedermann am besten weiß, was ihm guttut, ist die ungebundene Hilfe wirkungsvoller: „transfers in cash“ sind effektiver als „transfers in kind“.

Es ist allerdings dieser zweite Punkt, der am Ende Ärger macht, sprich das Gesamturteil über differenzierte Umsatzsteuersätze ein wenig verunsichert. „Transfers in cash“ sind im Vergleich zu „tranfers in kind“ nämlich eindeutig nur dann günstiger, wenn man die Präferenzen der Empfänger zum Maßstab nimmt. Aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive sind aber auch die Präferenzen der Zahler zu berücksichtigen. Ein jeder möge sich selbst fragen: ist er eher bereit, einem potentiellen Empfänger 50 Euro in bar oder einen Zuschuss zur Babymilch in Höhe von 60 Euro zu geben – und zwar auch dann, wenn die Milch auch von Babies reicher Eltern verzehrt werden würde? Natürlich könnte man auch Einkommenstransfers an Bedürftige mit speziellen Verwendungsauflagen versehen, also Gutscheine für Babymilch an bedürftige Familien ausgeben. Aber dieses Verfahren könnte als umständlicher und missbrauchsanfälliger (oder auch diskriminierender) angesehen werden, als bestimmte Güter mit niedrigeren Umsatzsteuersätzen zu belegen. Die aktuell geführte politische Auseinandersetzung um die Kinder-Chipkarten hat dieses Dilemma gerade wieder in ein grelles Licht gerückt. Im Umkehrschluss lässt sich aber auch feststellen: wenn es gelänge, wünschenswerte Verteilungswirkungen mit einem System von gebundenen Transfers an Unterstützungsbedürftige zu erreichen, entfiele auch das letzte Argument zugunsten differenzierter Umsatzsteuersätze.

Fazit: Völlig abwegig sind ermäßigte Umsatzsteuersätze nicht. Selbstverständlich müssten sie auf solche Güter und Dienstleistungen begrenzt bleiben, die eindeutig der Erfüllung von Grundbedürfnissen dienen und daher bei den Gebern – das sind alle Bürger, die als Folge der Satzermäßigungen insgesamt höhere Steuern zahlen müssen – eine größere Zahlungsbereitschaft auslösen als ungebundene Transfers.

• 1 Bericht vom 30. Oktober 2007, S. 6.
• 2 Bei Leistungen an Umsatzsteuerpflichtige ist steuerliche Neutralität unabhängig vom Steuersatz der regelversteuernden Unternehmen gewahrt, vorausgesetzt der Pauschalsteuersatz entspricht dem Verhältnis von Vorsteuern zu Umsatz.
• 3 Nach einer allerdings noch auf der Basis eines Normalsatzes von 16% durchgeführten Untersuchung hat im Wesentlichen nur die Steuerbefreiung von Mieten einen im üblichen Sinne verteilungspolitisch günstigen Effekt. Dies hängt wohl damit zusammen, dass vermögende Schichten überwiegend im eigenen Wohneigentum leben. Vgl. B. Frizsche, R. Kambeck, H.-D. v. Loeffelholz: Empirische Analyse der effektiven Inzidenz des deutschen Steuersystems, Untersuchungen des Rheinisch-Westfälischen Instituts für Wirtschaftforschung, H. 42, Essen 2003, S. 92. Wie oben erläutert, ist eine Steuerbefreiung allerdings steuersystematisch bedenklich. Man könnte aber daran denken, Mieten einem reduzierten Satz zu unterwerfen, ohne dass dadurch – wegen des dann möglichen Vorsteuerabzugs – der Verteilungseffekt geschmälert werden müsste.

Die Mehrwertsteuer: Große Reform oder Subventionsabbau?

Ralph Brügelmann

Die Bundesregierung hat in ihrem Koalitionsvertrag 2009 beschlossen, eine Kommission einzusetzen, die sich mit möglichen Systemumstellungen und dem Katalog der ermäßigten Mehrwertsteuersätze befasst.1 Als Sofortmaßnahme hat sie den Mehrwertsteuersatz für Beherbergungsleistungen ab 2010 ermäßigt. Bevor die Kommission zusammentritt, möchte die Bundesregierung aber noch die Ergebnisse eines externen Forschungsvorhabens abwarten, dessen Veröffentlichung für den Sommer 2010 geplant ist.2

Bereits im Vorfeld der nun anstehenden Regierungsarbeit gibt es zwei Gutachten bzw. Stellungnahmen, die sich mit einer Reform der Mehrwertsteuer auseinandersetzen.3 Die Autoren verfolgen dabei höchst unterschiedliche Ansätze: Der Bundesrechnungshof konzentriert sich auf die detaillierte Untersuchung einzelner Umsatzsteuerermäßigungen, ihrer jeweiligen Existenzberechtigung und dem möglichen Mehraufkommen im Falle einer Abschaffung. Rolf Peffekoven prüft hingegen eine grundlegende Reform, welche die Abschaffung nahezu aller Umsatzsteuerermäßigungen und -befreiungen beinhaltet. Um Mehrbelastungen der Steuerzahler zu vermeiden, soll gleichzeitig der dann einheitliche Mehrwertsteuersatz aufkommensneutral gesenkt werden. Hier werden die ökonomischen und politischen Implikationen der beiden Ansätze kurz dargestellt und bewertet. Denn sie stecken den Rahmen ab, in dem die Kommission der Bundesregierung ihre Empfehlungen aussprechen kann.

Die Grundlagen für eine ökonomisch effiziente Gestaltung eines Mehrwertsteuersystems mit differenzierten Steuersätzen bieten die Ramsey- und die Corlett-Hague-Regel.4 Die Anwendung dieser Regeln ist aber in der Praxis nicht möglich. Denn dem Staat fehlen die dafür notwendigen detaillierten Informationen über die Verhaltensänderungen der Konsumenten bei selektiven Preisänderungen für einzelne Güter. Es gibt daher starke Argumente für einen einheitlichen Mehrwertsteuersatz, was nicht nur die Abschaffung des ermäßigten Satzes sondern auch die Ausweitung der Mehrwertsteuerpflicht auf bisher mehrwertsteuerfreie Güter und Dienstleistungen bedeuten würde.5 Dies spricht zunächst für eine weitgehende Reform.

Allerdings hatte der Gesetzgeber bei der Abgrenzung des Katalogs der unter den ermäßigten Mehrwertsteuersatz fallenden Güter und Dienstleistungen weniger eine höhere Effizienz des Steuersystems, sondern primär verteilungspolitische Ziele im Blick. Er wollte also Güter des Grundbedarfes aus sozialpolitischen Gründen verbilligen.6 Unter diesem Aspekt können sich differenzierte Mehrwertsteuersätze durchaus positiv auswirken. Da die unteren Einkommensgruppen einen höheren Anteil ihres Einkommens für Lebensmittel ausgeben, kann hier ein niedrigerer Mehrwertsteuersatz für eine ausgeglichenere Einkommensverteilung sorgen.7

Institutionelle Rahmenbedingungen

Die allokativen und distributiven Überlegungen führen folglich zu keiner eindeutigen Empfehlung, ob eine umfassende Reform gegenüber einer gezielten Modifikation der Ausnahmereglungen vorteilhaft ist. Deshalb scheint es sinnvoll, die institutionellen Rahmenbedingungen mit einzubeziehen. Denn die Mehrwertsteuer ist die am stärksten durch die EU regulierte Steuer. Durch die Umsatzsteuer-Systemrichtlinie8, die eine weitgehende Vereinheitlichung der nationalen Mehrwertsteuersysteme im Binnenmarkt zum Ziel hat, werden dem nationalen Gesetzgeber enge Grenzen gesetzt. Neben einem Katalog von Gütern und Dienstleistungen, für die ermäßigte Mehrwertsteuersätze zulässig sind, beinhaltet die Richtlinie eine umfassende Aufzählung mehrwertsteuerfreier Angebote. Hierbei handelt es sich nicht um Kann-Bestimmungen, sondern um zwingend anzuwendendes EU-Recht, das nur historisch bedingte Ausnahmen zulässt und auch nur mit einem einstimmigen Beschluss auf EU-Ebene veränderbar ist. Folglich sind Ambitionen wie die volle Mehrwertsteuerpflicht auf bisher steuerfreie Güter und Dienstleistungen, z.B. den Briefverkehr unrealistisch, wenn die Reform noch in dieser Legislaturperiode abgeschlossen werden soll.

Ungeachtet dessen wäre eine Reform der Mehrwertsteuersystemrichtlinie höchst sinnvoll. Denn es ist eine Illusion, dass vom Gesetz mehrwertsteuerbefreite Güter und Dienstleistungen tatsächlich mehrwertsteuerfrei sind. Bei jedem Wertschöpfungsprozess werden Vorleistungen bezogen und Investitionen getätigt, die mehrwertsteuerbelastet sind. Und weil mehrwertsteuerbefreite Unternehmen kein Recht auf einen Vorsteuerabzug haben, müssen sie diese Mehrwertsteuer in ihre Preise einkalkulieren. De facto bleibt so nur die letzte Stufe der Wertschöpfungskette mehrwertsteuerfrei. Eine Reform auf EU-Ebene wäre allerdings sehr kompliziert und langwierig. Denn die gegenwärtigen Vorschriften der EU zur Mehrwertsteuer folgen zwar keiner Struktur oder Logik, was sie eindeutig ineffizient macht. Sie sind zugleich aber auch das bisher erreichbare Ergebnis der vergangenen politischen Verhandlungen.9

Eine kleine Reform?

Sieht man von einer großen Reform mit einer erweiterten Mehrwertsteuerpflicht ab, stellt sich die Frage, ob im Rahmen einer kleinen Reform der ermäßigte Mehrwertsteuersatz abgeschafft werden sollte. Dabei hat die Bundesregierung freien Handlungsspielraum. Denn die Mehrwertsteuersystemrichtlinie gibt zwar die Grenzen vor, in denen ermäßigte Sätze zulässig sind, macht diese aber nicht zur Pflicht. Neben dem EU-Recht sind noch die Vorschriften des Grundgesetzes einzuhalten. Hier ist das Bundesverfassungsgericht eindeutig: „Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts … verlangt Art. 3 GG die Gleichbehandlung aller Menschen vor dem Gesetz. … Für den umsatzsteuerlichen Grundtatbestand folgt hieraus die Gleichstellung aller unternehmerischen Tätigkeiten. Eine Steuerermäßigung für Umsätze einzelner Berufsgruppen widerspricht dem System der Umsatzsteuer, das eine Begünstigung bestimmter Unternehmen nach der Konzeption der überwälzbaren Umsatzsteuer nicht erlaubt. Systemgerecht sind nur Begünstigungen im Sinne der Verbraucher, nicht im Interesse einzelner Unternehmensgruppen.“10 Damit sind alle Umsatzsteuerermäßigungen, die aus wettbewerbs-, agrar-, verkehrs-, kulturpolischen Motiven etc. resultieren, verfassungsmäßig fragwürdig. Ökonomisch sind diese Ausnahmen ohnehin nicht haltbar. Denn sie erhöhen weder die Effizienz des Steuersystems, noch führen sie zu einer ausgeglicheneren Einkommensverteilung. Eine Abschaffung dieser Mehrwertsteuerermäßigungen wäre ein guter Einstieg in den oft angekündigten, bisher aber nicht konsequent umgesetzten Subventionsabbau.

Anders ist möglicherweise die Steuerermäßigung auf Lebensmittel zu beurteilen. Hierbei handelt es sich um ein echtes Grundbedürfnis. Und bei Annahme einer langfristig vollständigen Überwälzung der Mehrwertsteuer kommt der ermäßigte Satz auch den Verbrauchern zugute. Doch selbst wenn ein ermäßigter Mehrwertsteuersatz auf Lebensmittel verfassungsmäßig unbedenklich ist und zu einer ausgeglicheneren Einkommensverteilung beiträgt, ist er nicht automatisch die effizienteste Lösung. Denn von der Steuerermäßigung profitieren alle Haushalte, nicht nur die unteren Einkommensgruppen. Deshalb wäre es unter Effizienzaspekten sinnvoll, den ermäßigten Steuersatz ganz abzuschaffen und die staatlichen Transferleistungen wie das Arbeitslosengeld II entsprechend zu erhöhen. Dies hat aber weit reichende Konsequenzen.

Die völlige Abschaffung des ermäßigten Mehrwertsteuersatzes erzeugt ein zusätzliches Steueraufkommen von 23 bis 24 Mrd. Euro.11 Davon stammen schätzungsweise rund zwei Drittel aus der Besteuerung von Lebensmitteln. Vorausgesetzt, dass die bisher ermäßigt besteuerten Umsätze nahezu vollständig aus Nachfrage von privaten Haushalten resultieren, bedeutet dies eine allgemeine Erhöhung der Verbraucherpreise um bis zu 2%. Speziell Lebensmittel würden sich aber sogar um rund 11% verteuern. Dies dürfte eine Neuberechnung des Existenzminimums, der daran anknüpfenden Transferzahlungen und auch des steuerlichen Existenzminimums notwendig machen. Denn gerade administrative Preiserhöhungen werden politisch besonders sensibel gehandhabt. Außerdem sind in den nächsten Tarifrunden höhere Lohnforderungen zu erwarten, denen aber kein entsprechender Produktivitätszuwachs der Unternehmen gegenübersteht. Folglich wäre mit Arbeitsplatzverlusten zu rechnen, wenn die Löhne der Preisentwicklung folgen. Sollten jedoch die Löhne, insbesondere in den unteren Lohngruppen, nicht gleichermaßen steigen, wird möglicherweise das Lohnabstandsgebot verletzt.

Um eine massive Preiserhöhung zu vermeiden, können die Steuermehreinnahmen dazu genutzt werden, den Regelsatz der Mehrwertsteuer zu senken. Nach Berechnungen der Bundesregierung wäre eine weitgehend aufkommensneutrale Reduzierung auf 17% möglich.12 So würden nur relative Preisverschiebungen zwischen den zuvor unterschiedlich belasteten Gütergruppen eintreten. Aufkommensneutralität bedeutet für die öffentlichen Haushalte aber nur dann auch Belastungsneutralität, wenn keine weiteren Maßnahmen notwendig sind. Davon ist aber nicht auszugehen. Denn Simulationsrechnungen zeigen, dass eine einheitliche Mehrwertsteuer auch bei gleichzeitiger aufkommensneutraler Absenkung des Regelsatzes zu Mehrbelastungen der unteren Einkommensgruppen führt. Dies gilt sowohl bei einer großen Reform, bei der die Ermäßigungen und unechten Mehrwertsteuerbefreiungen – mit Ausnahme der Wohnungsmieten – gleichermaßen abgeschafft werden,13 als auch bei einer kleinen, die sich auf die generelle Abschaffung des ermäßigten Satzes beschränkt.14

Budgetbelastungen

Trotz Aufkommensneutralität wären also auch bei einer kleinen Reform Anpassungen der Transferleistungen erforderlich. Sie dürften sogar ein ähnliches Ausmaß annehmen, wie bei einer großen Reform, weil die Anhebung des ermäßigten Satzes den größten Beitrag zu den Mehrbelastungen leistet.15 Dies ist auch nicht weiter verwunderlich, weil bei einem Mehrwertsteuer-Regelsatz von 17% bei Lebensmitteln immerhin noch eine Preiserhöhung von rund 9% eintritt. Die nachfolgenden Konsequenzen sind grundsätzlich denen einer Reform mit allgemeinen Preiserhöhungen ähnlich, wenn auch das quantitative Ausmaß geringer sein wird.

Bei der Neubemessung der Transfers spielt auch eine Rolle, wann und in welchem Umfang der niedrigere Mehrwertsteuer-Regelsatz als Preissenkung an die Verbraucher weitergegeben wird. Die Erfahrung lehrt, dass echte Nominalpreissenkungen selten sind. In vielen Bereichen ist eher mit einem verlangsamten Preisanstieg zu rechnen. Da das Existenzminimum stets gewährleistet sein muss, wird sich der Gesetzgeber an den kurzfristigen Folgen des erhöhten Mehrwertsteuersatzes auf Lebensmittel etc. orientieren müssen. Ein späterer Abbau der zuvor aufgestockten Transfers dürfte politisch aber kaum umsetzbar sein. Demnach entstehen dauerhafte fiskalische Mehrbelastungen, die langfristig auch eine reale Erhöhung der Transferleistungen bedeuten. Allerdings muss allein der Bund gemäß dem aktuellen Finanzplan bis 2014 rund 82 Mrd. Euro konsolidieren.16 Auch wenn die Konjunktur besser läuft als erwartet, wird sich dieser Betrag nicht wesentlich verringern, denn es handelt sich um ein strukturelles Defizit. Vor diesem Hintergrund sind zusätzliche Haushaltsbelastungen nicht vertretbar.

Konzentration auf den Subventionsabbau

Weder eine große Reform, die eine Mehrwertsteuerpflicht aller Güter und Dienstleistungen, auch der bisher steuerfreien, zum Ziel hat, noch eine kleine, die nur die vollständige Abschaffung des ermäßigten Satzes beinhaltet, scheinen in dieser Legislaturperiode umsetzbar. Auch dann nicht, wenn gleichzeitig der Regelsatz gesenkt wird. Deshalb ist gegenwärtig die kleinstmögliche Lösung die empfehlenswerteste. Das ist die Konzentration auf den Subventionsabbau, d.h. die Abschaffung des ermäßigten Satzes mit einer Ausnahme für Lebensmittel. Dies scheint aus zweierlei Hinsicht die erfolgversprechendste Strategie: Zum einen lässt sich die Reform am leichtesten umsetzen, denn es bestehen weder EU- noch verfassungsrechtliche Einschränkungen. Zum anderen hat sie die geringsten Nebenwirkungen. Bei einem zu erwartenden Mehraufkommen von 5 bis 7 Mrd. Euro bleibt die Erhöhung der Verbraucherpreise bei rund 0,5%. Vor allem sind keine Neuberechnungen des Existenzminimums oder der sozialen Leistungen notwendig, da Grundbedürfnisse kaum betroffen sind. Zwar könnte auch hier eine kompensatorische Senkung des Regelsatzes erfolgen. Angesichts des verfügbaren Aufkommensvolumens müsste sie aber unter einem Prozentpunkt liegen, was kaum Auswirkungen auf die Nachfrage hätte. Stattdessen sollten die Steuermehreinnahmen aus dem Subventionsabbau zur Haushaltskonsolidierung eingesetzt werden. Eine spätere, weiter reichende Reform der Mehrwertsteuer, einschließlich der EU-Systemrichtlinie darf aber nicht aus den Augen verloren werden.

• 1 CDU: Wachstum. Bildung. Zusammenhalt. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP, 17. Legislaturperiode, 2009, http://www.cdu.de/doc/pdfc/091026-koalitionsvertrag-cducsu-fdp.pdf.
• 2 Deutscher Bundestag, 17. Wahlperiode, 2010, Drucksache 17/1252, Antwort der Bundesregierung auf die kleine Anfrage der Abgeordneten Dr. Thomas Gambke, Britta Haßelmann, Lisa Paus, weiterer Abgeordneter und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN – Drucksache 17/959 – Pläne der Bundesregierung zur Reform der Umsatzsteuer, http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/012/1701252.pdf.
• 3 Bundesrechnungshof: Bericht nach § 99 BHO über den ermäßigten Umsatzsteuersatz, Vorschläge für eine künftige Ausgestaltung der Steuerermäßigung, Bonn 2010, http://bundesrechnungshof.de/veroeffentlichungen/sonderberichte/erm-umsatzsteuer.pdf; R. Peffekoven: Zur Reform der Mehrwertsteuer. Zurück zu einer generellen Konsumbesteuerung, Gutachten erstellt im Auftrag der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft, hrsg. v. der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft, 2010, http://www.dasrichtigetun.de/resources/cms/dms-static/3963d876-454f-4f48-9795-9067a7171d6c/Gutachten.pdf.
• 4 A. B. Atkinson, J. E. Stiglitz: Lectures On Public Economics, London u.a. 1980, S. 366 ff.
• 5 Copenhagen Economics: Study on Reduced VAT Applied to Goods and Services in the Member States of the European Union, Final Report, hrsg. v. der Europäischen Kommission, 6503 DG TAXUD, Brüssel 2007, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/how_vat_works/rates/study_reduced_VAT.pdf.
• 6 Bundestagsdrucksache IV/1590, zitiert nach Bundesrechnungshof, a.a.O.
• 7 Copenhagen Economics, a.a.O.
• 8 Europäische Union: Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem, Amtsblatt der Europäischen Union, L347/41, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:347:0001:0118:de:PDF.
• 9 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und und an das Europäische Parlament über vom Normalsatz abweichende Mehrwertsteuersätze, KOM(2007) 380, Brüssel 2007, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0380:FIN:DE:PDF.
• 10 Bundesverfassungsgericht: 2 BvR 1829/92 vom 10.11.1999, Absatz-Nr. (1-18), Textziffer 10 f., http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rk19991110_2bvr182092.html.
• 11 Bundesrechnungshof, a.a.O.; Deutscher Bundestag, a.a.O.
• 12 Deutscher Bundestag, a.a.O.
• 13 DIWecon: Wirkung einer Reform der Mehrwertsteuer auf private Haushalte, eine Expertise für die INSM, 2010, bisher unveröffentlicht.
• 14 ZEW Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung GmbH: Allokative und distributive Effekte einer Abschaffung des ermäßigten Umsatzsteuersatzes, Dienstleistungsauftrag des BMF (Projektnummer 06/03), 2004, Kurzfassung, ftp://ftp.zew.de/pub/zew-docs/gutachten/Umsatzsteuerkurzfassung.pdf.
• 15 DIWecon, a.a.O.
• 16 BMF Bundesministerium der Finanzen: Solide Finanzen, Mehr Wachstum und Beschäftigung, Vorfahrt für Bildung und Forschung, Bundeshaushalt 2011 und Finanzplan bis 2014, Berlin 2010, http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_3378/DE/Wirtschaft__und__Verwaltung/Finanz__und__Wirtschaftspolitik/Bundeshaushalt/20100707-Bundeshaushalt11-Finanzplan14,templateId=raw,property=publicationFile.pdf.

Reformbedarf Mehrwertsteuer: Soziale Gestaltung und Bekämpfung von Steuerbetrug

Rudolf Hickel