Positionierung der G20 zu globalen Risiken durch Krypto-Assets –

Das rasante Wachstum des Marktes für Krypto-Assets hat Notenbanken und Aufsichtsbehörden weltweit auf diese Anwendungen der Distributed-Ledger-Technologie aufmerksam gemacht. Mit dem Oberbegriff Krypto-Asset sind hauptsächlich folgende Elemente im Sinne von digitalen Vermögensgegenständen gemeint:

• Kryptowährung als eine digitale Wertdarstellung, die kein gesetzliches Zahlungsmittel ist, die gegen Geld, Güter, Dienstleistungen getauscht werden kann, die nicht von einem zentralen Emittenten ausgegeben wurde, und die mittels Kryptografie validiert wird.1
• Digitale Tokens als eine Berechtigung, die ein Anbieter in digitaler Form an Nutzer vertreibt, wobei die Platzierung als Token Sale oder Initial Coin Offering (ICO) bezeichnet wird.2

Krypto-Assets sind in das Blickfeld der Gruppe der zwanzig wichtigsten Industrie- und Schwellenländer (G20) gerückt. Im Februar 2018 baten die französischen und deutschen Finanzminister und Notenbankenchefs schriftlich darum, Krypto-Assets auf die Tagesordnung der G20 zu setzen.3 Zu den regulatorischen und wirtschaftspolitischen Bereichen, die von globalen Risiken durch Krypto-Assets betroffen sind, zählen die Finanzstabilität und die Finanzintegrität. Wichtige Bausteine zur Wahrung der Finanzintegrität sind die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung.4

G20-Arbeitsgruppe Finanzen

Argentinien hat am 1.12.2017 die G20-Präsidentschaft von Deutschland übernommen und war Ausrichter des G20-Gipfeltreffens am 30.11 bis 1.12.2018 in Buenos Aires (vgl. zu den Teilnehmern Tabelle 1). Die G20-Treffen waren zunächst Treffen der Finanzminister und Notenbankchefs. Mit der weltweiten Finanzkrise 2008 kam die Aufwertung zu einem jährlichen Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs.5 Der Fokus der Arbeitsgruppe Finanzen liegt auf finanziellen und ökonomischen Themen, darunter Geld- und Währungspolitik, Fiskalpolitik, Finanzregulierung und internationale Besteuerung. Somit ist diese Arbeitsgruppe ein geeignetes Forum für die globalen Risiken von Krypto-Assets.

Die Koordinierung der Arbeitsgruppe Finanzen liegt beim Finanzministerium und bei der Notenbank Argentiniens. Die beiden obersten Entscheidungsebenen sind das Gremium der G20-Finanzminister und -Notenbankchefs (G20 Financial Ministers and Central Bank Governors, Finanzminister und Zentralbank-Präsidenten) und der Arbeitskreis ihrer Stellvertreter (Finance and Central Bank Deputies). Der G20-Terminkalender ist über einen Zwölf-Monats-Zeitraum dreigleisig unterteilt: Finance Track, Sherpa Track und Engagement Groups (Dialog mit der Zivilgesellschaft). Im Finance Track haben fünf Treffen auf der Ebene der Finanzminister und Zentralbank-Präsidenten sowie fünf Treffen der Stellvertreter stattgefunden.

Financial Stability Board und Financial Action Task Force

Eine sehr wichtige Rolle für die Arbeitsgruppe Finanzen spielen internationale Standardsetzer (standard-setting bodies) mit Expertise in Finanzen und Banken (vgl. Tabelle 2). Der Financial Stability Board (FSB) wurde als internationale Organisation nach dem G20 in London 2009 als Nachfolger des Financial Stability Forum (FSF) gegründet. Mitglieder sind unter anderem Finanzministerien, Notenbanken und Finanzaufsichtsbehörden der G20-Teilnehmer sowie Spanien, Niederlande, Schweiz, Hongkong und Singapur. Untersuchungen zur Finanzstabilität werden in der Regel von den Finanzministern und Zentralbank-Präsidenten an den FSB delegiert.

Arbeitspakete der Finanzminister und Zentralbank-Präsidenten zur Finanzintegrität werden normalerweise an die Financial Action Task Force (FATF) übertragen. Die FATF erarbeitet internationale Standards zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung. Derzeit gelten die FATF-Empfehlungen von 2012 als allgemeiner Rahmen.6 Speziell für virtuelle Währungen (mit Kryptowährungen als Teilmenge) wurde 2015 ein Leitfaden für einen risikobasierten Ansatz verabschiedet.7 Für digitale Tokens gibt es noch keinen FATF-Leitfaden. Der Oberbegriff Krypto-Asset, der von den Finanzministern und Zentralbank-Präsidenten bevorzugt wird, war zu Beginn des argentinischen G20-Vorsitzes nicht in den FATF-Standards abgebildet.

Treffen im März 2018

Das erste Treffen der Finanzminister und Zentralbank-Präsidenten fand am 19./20.3.2018 in Buenos Aires statt. Den Ausgangspunkt für wichtige Arbeiten beschrieb Mark Carney, Financial-Stability-Board-Vorsitzender und Gouverneur der Bank of England, in seinem Brief vom 13.3.2018 an die Finanzminister und Zentralbank-Präsidenten. Krypto-Assets werden unter dem Gliederungspunkt „1. Aufmerksame Überwachung von aufkommenden Risiken“ erwähnt. Seiner Meinung nach stellen Krypto-Assets zurzeit keine Risiken für die globale Stabilität des Finanzsystems dar, weil der Markt im Vergleich zum Finanzsystem noch klein sei. Diese Einschätzung könne sich ändern, falls Krypto-Assets noch weiter Verbreitung fänden oder aber stärker mit dem Kern des regulierten Finanzsystems verbunden wären. Der FSB verpflichte sich, Kennzahlen (metrics) zu identifizieren, die eine verbesserte Überwachung der Risiken für die Stabilität des Finanzsystems durch Krypto-Assets ermöglichen, und die G20 über die Entwicklung auf dem Laufenden halten. Wegen der globalen Natur der Märkte für Krypto-Assets sollte eine Koordination auf internationaler Ebene stattfinden (vgl. Tabelle 2).8

Das Communiqué zum ersten Treffen der Finanzminister und Zentralbank-Präsidenten enthält unter Punkt 9 eine erste Positionierung zu Krypto-Assets. Einerseits wird anerkannt, dass technologische Innovationen, wie die von Krypto-Assets, das Potenzial haben, die „Effizienz und Inklusion“ des Finanzsystems zu verbessern. Andererseits werden die Problembereiche von Krypto-Assets genannt: unter anderem Anleger- und Verbraucherschutz, Steuerhinterziehung, Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung. In Anlehnung an die Stellungnahme des Financial-Stability-Board-Vorsitzes werden noch keine akuten Gefahren für die Finanzstabilität gesehen.9 Zwei Aufträge an internationale Standardsetzer wurden schriftlich festgehalten:

• Der FSB erhält den Auftrag, in Abstimmung mit anderen Standardsetzern wie CPMI, IOSCO und FATF, über die Arbeit zu Krypto-Assets bis zum dritten Treffen der Finanzminister und Zentralbank-Präsidenten im Juli 2018 zu berichten;
• die Finanzminister und Zentralbank-Präsidenten verpflichten sich, die FATF-Standards, soweit sie Krypto-Assets betreffen, umzusetzen und fordern die FATF auf, eine globale Implementierung der Standards voranzutreiben.

Treffen im Juli 2018

Zum dritten Treffen der Finanzminister und Zentralbank-Präsidenten am 21./22.7.2018 in Buenos Aires haben der FSB und die FATF jeweils erste (Kurz-)Berichte mit einem Zwischenstand ihrer Arbeiten vorgelegt. Der FSB-Bericht zu Krypto-Assets listet die Fortschritte diverser Arbeitsstränge auf:10

• Der FSB und das CPMI haben einen Rahmen entwickelt und Kennzahlen identifiziert, um die Folgen von Krypto-Assets auf die Finanzstabilität zu überwachen (vgl. Tabelle 3);
• das CPMI arbeitet an Anwendungen der Distributed-Ledger-Technologie und befasst sich intensiv mit Innovationen im Zahlungsverkehr;
• die IOSCO hat ein sogenanntes Initial Coin Offering Consultation Network zum Erfahrungsaustausch der Mitgliedsbehörden gegründet und diskutiert über die Regulierung von Handelsplattformen für Krypto-Assets;
• der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht untersucht die direkten und indirekten Exposures von Banken zu Krypto-Assets, klärt die bankaufsichtliche Behandlung dieser Expo­sures und beobachtet Entwicklungen, die für Banken und Aufsichtsbehörden relevant sind.

Der FATF-Bericht vom Juli 2018 streift folgende Aspekte:

• Risiken der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung,
• Überblick zum regulatorischen Umfeld bei den G20-Teilnehmern, d. h. von einer Regulierungsvorbereitung bis hin zu einem Verbot bestimmter Aktivitäten (vgl. Tabelle 4),
• Schritte zur Anpassung der FATF-Standards unter anderem Änderung der FATF-Empfehlungen von 2012 und des Leitfadens für einen risikobasierten Ansatz für virtuelle Währungen von 2015 und
• Verbesserung der operationellen Fähigkeiten vieler nationaler Ermittlungsbehörden.

Die Verfasser des FATF-Berichts vom Juli 2018 haben mit einer durchgängigen Verwendung des Schrägstrich-Konstrukts „virtual currency/crypto-asset“ versucht, eine klaffende definitorische Lücke vorläufig zu schließen.11 Die FATF-Standards kannten zu diesem Zeitpunkt virtuelle Währungen (virtual currencies), aber keine digitalen Tokens. Diese wurden erst 2017 Gegenstand von öffentlichen Warnungen durch Aufsichtsbehörden.12 Die Finanzminister und Zentralbank-Präsidenten sollen sich im Kontext von Krypto-Assets sowohl mit Kryptowährungen als auch mit digitalen Tokens befassen. Im Communiqué vom 22.7.2018 zum dritten Treffen der Finanzminister und Zentralbank-Präsidenten werden unter Punkt 10 die Arbeiten des FSB und der anderen internationalen Standardsetzer zur Überwachung der potenziellen Risiken von Krypto-Assets begrüßt. Die FATF wird erneut aufgefordert, eine Klärung vorzunehmen, wie die Standards auf Krypto-Assets anzuwenden wären, diesmal mit dem Zieldatum Oktober 2018.13

Treffen im Oktober 2018

Zum vierten Treffen der Finanzminister und Zentralbank-Präsidenten am 11./12.10.2018 auf der indonesischen Insel Bali liegen keine öffentlichen Dokumente vor. Es ist davon auszugehen, dass beim Tagesordnungspunkt zu Krypto-Assets der zweite FSB-Bericht – am 10.10.2018 veröffentlicht – und die Vorbereitungen zur FATF-Vollversammlung eine Woche später besprochen wurden.

Der FSB nennt vier primäre Risiken in Krypto-Asset-Märkten:14

1. Marktliquiditätsrisiken: Es besteht die Gefahr, dass Investoren in Krypto-Assets ihre Positionen nicht verkaufen können.
2. Volatilitätsrisiken: Es sind historische Volatilitäten der Krypowährungen Bitcoin und Ether mit einem sechs- bis 13-fachen der Volatilitäten von Währungen, Gold und Aktienindizes beobachtet worden.
3. Leverage-Risiken: Wenn Investoren den Kauf preisvolatiler Krypto-Assets mit Fremdkapital finanzieren, dann vergrößert sich ihr Risiko (Leverage-Effekt).
4. Technische und operationelle Risiken einschließlich Risiken bezogen auf Cybersicherheit: Handelsplattformen für Krypto-Assets sind anfällig für Betrug, Hacker­angriffe und andere Vorkommnisse, können deshalb zusammenbrechen und echte Verluste für Marktteilnehmer verursachen.

Die primären Risiken können sich nach Ansicht des FSB über folgende Transmissionskanäle auf die Stabilität des Finanzsystems auswirken:15

• Vertrauenseffekte: Falls Krypto-Assets deutlich mehr durch Finanzinstitute gehandelt werden oder generell mehr Verbreitung finden, dann können virulent gewordene primäre Risiken das Vertrauen in die Finanzinstitute und in das Finanzsystem beschädigen.
• Exposures von Finanzinstituten zu Krypto-Assets: Exposures können unter anderem durch direkte Anlage, Kreditvergabe an Investoren und Finanzdienstleistungen für Handelsplattformen und eWallet-Anbieter (digitaler Geldbeutel) bestehen.
• Marktkapitalisierung und Vermögenseffekte: Falls die Marktkapitalisierung von Krypto-Assets auf ein signifikantes Niveau ansteigt, könnte das auf die Realwirtschaft über Vermögenseffekte wirken, z. B. würden Krypto-Assets als Sicherheit für Konsumenten- und Unternehmenskredite infrage kommen.
• Ausmaß der Nutzung von Krypto-Assets für Zahlungen und Abwicklungen.

Am 17. bis 19.10.2018 wurden auf der Vollversammlung der FATF diverse Aufträge der Finanzminister und Zentralbank-Präsidenten diskutiert und entsprechende Beschlüsse gefasst. Bezogen auf Krypto-Assets wurden die FATF-Empfehlungen von 2012 geringfügig aktualisiert.16

G20-Gipfel im Dezember 2018 und Ausblick

In der G20-Abschlusserklärung vom 1.12.2018 teilten die Staats- und Regierungschefs unter Punkt 25 mit, dass sie Krypto-Assets im Rahmen der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung nach den FATF-Standards regulieren werden. Außerdem behalten sie sich vor, andere Reaktionen zu erwägen.17 Es ist zu vermuten, dass Krypto-Assets auch auf die Agenda des G20-Treffens in Osaka im Jahr 2019 kommen werden.

• 1 Vgl. IMF Staff: Virtual Currencies and Beyond: Initial Considerations, IMF Staff Discussion Note, Januar 2016, S. 8.
• 2 Vgl. O. Read, K. Gräslund: Initial Coin Offerings: Regulierung in Deutschland und in der Schweiz, in: Corporate Finance, 9. Jg. (2018), H. 11/12, S. 313-319.
• 3 Vgl. Banque de France, Ministère de l’Économie et des Finances, Bundesministerium der Finanzen, Deutsche Bundesbank, Brief an Nicolas Dujovne (Minister of Finance Argentina) vom 7.2.2018, https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2018/02/G20-Letter-on-crypto-assets-tokens.pdf (22.11.2018).
• 4 Vgl. O. Read, K. Gräslund: EU-Regulierung von Bitcoin und anderen virtuellen Währungen: erste Schritte, in: Wirtschaftsdienst, 98. Jg. (2018), H. 7, S. 504-511.
• 5 Vgl. Die Bundesregierung: Geschichte der G20-Gipfel: Der Weg nach Hamburg, https://www.g20germany.de/Webs/G20/DE/G20/Geschichte/geschichte_node.html (22.11.2018).
• 6 Vgl. Financial Action Task Force: International Standards on Combating Money Laudering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The FATF Recommendations, Adopted by the FATF Plenary in February 2012, Updated February 2018.
• 7 Vgl. Financial Action Task Force: Guidance for a Risk-Based Approach to Virtual Currencies, Juni 2015.
• 8 Vgl. Financial Stability Board: (Chairman’s Letter) To G20 Finance and Central Bank Governors, 13.3.2018, S. 2, http://www.fsb.org/wp-content/uploads/P180318.pdf (22.11.2018).
• 9 Vgl. G20 Finance Ministers and Central Bank Governors: Communiqué, Buenos Aires, 19.-20.3.2018, S. 2-3, https://g20.org/sites/default/files/documentos_producidos/communique_-_finance_and_central_banks_-_march_2018_0.pdf (22.11.2018).
• 10 Vgl. Financial Stability Board: Crypto-assets: Report to the G20 on work by the FSB and standard-setting bodies, 16.7.2018.
• 11 Vgl. Financial Action Task Force: FATF Report to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors, Juli 2018.
• 12 Vgl. International Organization of Securities Commissions: IOSCO Board Communication on Concerns Related to Initial Coin Offerings, 18.1.2018, https://www.iosco.org/news/pdf/IOSCONEWS485.pdf (22.11.2018).
• 13 Vgl. G20 Finance Ministers and Central Bank Governors: Communiqué, Buenos Aires, 21.-22.7.2018, https://g20.org/sites/default/files/documentos_producidos/communique_-_finance_and_central_banks_-_july_2018.pdf (22.11.2018).
• 14 Vgl. Financial Stability Board: Crypto-asset markets: Potential channels for future financial stability implications, 10.10.2018, S. 5-8.
• 15 Vgl. ebenda, S. 8-12.
• 16 Vgl. Financial Action Task Force: Regulation of Virtual Assets, 19.10.2018; vgl. Financial Action Task Force: International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The FATF Recommendations, Adopted by the FATF Plenary in February 2012, Updated October 2018.
• 17 Vgl. G20 Argentina 2018: G20 Leaders‘ Declaration, Building consensus for fair and sustainable development, Buenos Aires, 30.11-1.12.2018