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Bis Ende 2020 soll das Abkommen über eine umfassende Reform des internationalen Steuersystems stehen. Noch aber verhandeln die knapp 140 Staaten des „Inclusive Frameworks“, einer von OECD und G20 ins Leben gerufenen Arbeitsgemeinschaft von Ländern, über die Details des Reformwerks, das zwei Säulen umfassen soll. Die erste Säule (Pillar 1) verlagert die Besteuerungsrechte in die Marktstaaten. Grundsätzlich sollen kundennahe Unternehmensfunktionen wie Marketing und Vertrieb stärker bei der Zuteilung der steuerlichen Bemessungsgrundlage auf die einzelnen Unternehmensstandorte berücksichtigt werden. Wirklich neu ist, dass Staaten selbst dann Besteuerungsrechte bekommen sollen, wenn das Unternehmen dort gar keine Betriebstätte hat. Voraussetzung ist lediglich, dass der Umsatz in diesem Land bestimmte Schwellenwerte überschreitet. Die zweite Säule (Pillar 2) sieht eine Art Mindestbesteuerung der Gewinne multinationaler Unternehmen vor, die hauptsächlich durch deren Heimatstaaten sichergestellt werden soll. Dazu sollen zwei Instrumente eingeführt werden. Die „Income Inclusion Rule“ soll es den Heimatstaaten multinationaler Unternehmen ermöglichen, Auslandsgewinne teilweise in die heimische Bemessungsgrundlage aufzunehmen, wenn der effektive Gewinnsteuersatz im Ausland ein Mindestmaß unterschreitet. Verzichtet der Heimatstaat auf diese Art der Hinzurechnungsbesteuerung (die für passive Einkommen schon in Deutschland und anderen Staaten praktiziert wird), ermöglicht die „Tax on Base Eroding Payments“ den Quellenstaaten, die Steuern auf Gewinne ausländischer Unternehmen zu erhöhen – abermals nur dann, wenn der Effektivsteuersatz auf diese Gewinne unterhalb der Mindestgrenze bleibt.

Über diese Umrisse der Reform gibt es weitgehend Einigkeit. Nun geht es an die Details. Die Begriffe der Konzept­entwürfe müssen definiert, die Schwellenwerte quantifiziert werden. Die Pillar-1-Maßnahmen sollen beispielsweise nicht für alle Unternehmen gelten, sondern nur für „consumer-facing businesses“ – was auch immer das genau ist – mit einem Mindestumsatz bestimmter Höhe im betreffenden Markstaat. In diesen Staat soll dann ein bestimmter Prozentsatz des Residualgewinns überwiesen werden, d. h. ein Teil des Gewinns, der übrigbleibt, wenn der Routinegewinn abgezogen wird. Je nachdem, ob letzterer mit 10 % oder 20 % des Umsatzes fixiert wird, schrumpft oder wächst die Summe, mit der die Marktstaaten rechnen können. Bei Pillar 2 scheint man sich nicht dazu durchringen zu können, den gesamten Unternehmensgewinn der Mindestbesteuerung zu unterstellen. Ausnahmeregelungen (carve outs) soll es für steuerliche Sonderregime wie etwa Patentboxen geben – ein Schritt, der die Mindeststeuer gerade für die ursprünglichen Adressaten des Reformwerks, die Digitalunternehmen, deutlich entschärft.

Die Verhandlungsführer beschäftigen sich zunehmend mit Verfahrensfragen: Wenn Marktstaaten zukünftig ohne Präsenz des Unternehmens Steuern erheben, steigt das Risiko der Doppelbesteuerung. Ein Unternehmen, das eine zweistellige Zahl von Staaten beliefert, könnte künftig in genauso vielen Ländern gewinnsteuerpflichtig sein. Es soll nun nach dem Vorbild der europäischen Umsatzbesteuerung die Möglichkeit geben, die Gewinnsteuern aller Marktstaaten im Heimatstaat zu zahlen. Dazu soll es einheimische Anlaufstellen geben wie die „mini one-stop shops“ (MOSS) bei der Mehrwertsteuer. Eine Clearing-Stelle müsste dann die Aufkommen auf die berechtigten Länder verteilen. Auch bei Pillar 2 geht es um Vereinfachungsmaßnahmen. Weil die Maßnahmen auf Informationen über die Effektivbesteuerung an anderen Standorten beruhen, braucht es Verfahren, diese Effektivsteuermaße schnell und günstig zu berechnen. Hier scheint es darauf hinauszulaufen, dass zunächst die Zahlen der bereits international abgestimmten Finanzbuchhaltung zugrunde gelegt werden – zumindest solange, bis man sich auf ein gemeinsames Regelwerk der Steuerbuchhaltung geeinigt hat.

Diese Detailfragen sind kompliziert, was den öffentlichen Druck, der die Reform bislang angetrieben hat, einzuschläfern droht. Hinzu kommt, dass das Reformpaket auch jederzeit wieder aufgeschnürt werden kann. So fordern die USA – bisher die treibende Kraft hinter Pillar 1 – plötzlich eine Art Ausnahmeregelung für ihre Unternehmen. Zwar ist die Sorge großer US-Firmen nachvollziehbar, sich zukünftig mit den Ansprüchen zahlreicher Marktstaaten herumschlagen zu müssen – der Aktivismus europäischer Staaten bei den Digitalsteuern mag hier als Warnung gelten. Eine Wahlmöglichkeit für US-Unternehmen würde jedoch die gesamte Reform infrage stellen. Fraglich ist auch, ob Pillar 1 dazu führt, dass die mittlerweile unilateral eingeführten Steuern auf den Umsatz von Digitalunternehmen wie Google, Facebook etc. wieder abgeschafft werden. Unabhängige Studien und sogar die OECD selbst kommen zu dem Schluss, dass die Aufkommenswirkungen dieses Reformteils sehr überschaubar sind und eine eher spärliche Kompensation böten.

© Der/die Autor(en) 2020

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DOI: 10.1007/s10273-020-2592-8