Eine Umweltfreundliche Öffentliche Beschaffung kann die Anreize von Unternehmen erhöhen in die Entwicklung und Adaption von umweltfreundlichen Produkten und Dienstleistungen zu investieren. People-Public-Private-Partnerships integrieren die engagierte Bevölkerung und ihre Expertise als Endnutzende zur Unterstützung der Beschaffenden in den Beschaffungsprozess. Insbesondere aufgrund des zunehmenden öffentlichen Interesses an umweltrelevanten Themen ist das Potenzial für die Einführung von People-Public-Private-Partnerships innerhalb der Umweltfreundlichen Öffentlichen Beschaffung hoch. Dieser Lösungsansatz wurde von Schüler:innen des St. Raphael Gymnasiums in Heidelberg für den Schülerwettbewerb YES! Young Economic Summit analysiert und weiterentwickelt.
Die Nachfrage nach umweltfreundlichen Produkten und Dienstleistungen beeinflusst ihr Angebot. Eine zunehmende Nachfrage nach umweltfreundlichen Produkten und Dienstleistungen vergrößert ihren Absatzmarkt und erhöht damit die Möglichkeit von Unternehmen größere Mengen der Produkte und Dienstleistungen abzusetzen und ihre Preise zu erhöhen. Diese zusätzlichen Gewinnmöglichkeiten generieren Anreize für Unternehmen vermehrt in die Entwicklung und Adaption von umweltfreundlichen Produkten und Dienstleistungen zu investieren (Horbach et al., 2012; Krieger und Zipperer, 2022).
Die Nachfrage der öffentlichen Hand in Deutschland beträgt etwa 500 Mrd. Euro und umfasst damit rund 14 % der aktuellen deutschen Wirtschaftsleistung. Diese Nachfrage kann genutzt werden, um die Einführung umweltfreundlicher Produkte und Dienstleistungen im Rahmen der vom Gesetzgeber angelegten Möglichkeiten der Umweltfreundlichen Öffentlichen Beschaffung1 zu unterstützen (BMUV, 2022).2
Innerhalb der Vergabephase öffentlicher Ausschreibung erlaubt die Umweltfreundliche Öffentliche Beschaffung die Verwendung zusätzlicher umweltbezogener Kriterien neben dem Preis eines Produkts oder einer Dienstleistung. Diese verstärken die Anreize von Unternehmen in umweltfreundliche Produkte und Dienstleistungen zu investieren, indem sie die Wahrscheinlichkeit umweltfreundlicher Unternehmen erhöht, Beschaffungsaufträge der öffentlichen Hand zu gewinnen (Krieger und Zipperer, 2022).
Bedeutung einer Umweltfreundlichen Öffentlichen Beschaffung
Die Umweltfreundliche Öffentliche Beschaffung ist national und international zunehmend in den politischen Fokus gerückt. Beispielsweise wurde sie zu einem Teilziel der Nachhaltigen Entwicklungsziele der Vereinten Nationen (VN, 2022) und die EU diskutierte sie innerhalb des European Green Deals (Pouikli, 2021). Auch zeigt eine zunehmende Zahl an Forschungsarbeiten den positiven Effekt Umweltfreundlicher Öffentlicher Beschaffung erstens auf die Einführung umweltfreundlicher Produkte, Produktionsprozesse und Technologien durch Unternehmen (Caravella und Crespi, 2020; Krieger und Zipperer, 2022; Orsatti et al., 2020; Stojčić et al., 2020) sowie zweitens auf verschiedene Umweltmaße, wie z. B. die Höhe der Emission in den Niederlanden (Rietbergen und Blok, 2013), oder der Verbreitung ökologischer Landwirtschaft in Schweden (Lindström et al., 2020).
Trotz der zunehmenden Bedeutung der Umweltfreundlichen Öffentlichen Beschaffung (vgl. Kasten 1) lag ihr Anteil an der Zahl aller ökonomisch relevanten Ausschreibungen innerhalb Deutschlands 2015 bei lediglich 2,4 % (Chiappinelli und Zipperer, 2017). Des Weiteren verwendeten nach einer Umfrage des DIW Berlin von deutschen öffentlichen Beschaffenden aus dem Jahr 2019 rund 20 % der Befragten keinerlei Praktiken der umweltfreundlichen Beschaffung innerhalb ihrer Vergabeprozesse in den vergangenen drei Jahren und die relative Mehrheit von über 30 % der Befragten verwendete sie lediglich in bis zu 10 % ihrer Vergabeprozesse (Chiappinelli et al., 2019).
Kasten 1
Beispiele zur Umweltfreundlichen Öffentlichen Beschaffung
Beispiel 1: Energieeffiziente Monitore – Landkreis Hameln-Pyrmont, Deutschland
2012 wurde bei der Beschaffung von 220 Monitoren durch den Landkreis Hameln-Pyrmont die Energieeffizienz als zusätzliches Kriterium hinzugezogen. Hierzu wurde nicht nur der Anschaffungspreis, sondern auch der Stromverbrauch der Monitore über eine Nutzungsdauer von vier Jahren berücksichtigt. Zudem wurde die Erfüllung weiterer Energieeffizienzstandards gefordert (z. B. TCO 5, Energy Star) (Umweltbundesamt, 2022).
Beispiel 2: Umweltfreundliche Büromöbel – Landeshauptstadt Stuttgart, Deutschland
2020 hat die Landeshauptstadt Stuttgart eine Rahmenvereinbarung für die Lieferung von Büromöbeln auf Basis einer Ausschreibung mit einer Vertragslaufzeit von vier Jahren abgeschlossen. Neben den Anschaffungspreis wurde eine Mehrzahl an Umweltzertifikaten von den Möbelanbietenden verlangt (z. B. Blauer Engel, PEVF, FSC), Holzoberflächen durften nur mit formaldehydfreien Lacken behandelt sein und das Vorhandensein eines Qualitäts- und Umweltmanagementsystem gemäß gängiger Standards war verpflichtend (Umweltbundesamt, 2022).
Beispiel 3: Ökostrom – Gemeinde Herrsching, Deutschland
2009 hat die Gemeinde Herrsching entschieden, ihre Liegenschaften und Straßenbeleuchtung mit ökologischen Strom zu versorgen. Das Volumen ihrer nachgefragten Stromlieferung lag bei ca. 1.409.000 kWh pro Jahr. Ihre regelmäßigen Ausschreibungen zur Suche eines stromanbietenden Unternehmens umfassen eine Vielzahl an Kriterien. Beispielsweise wird eine 100 %ige Lieferung von Strom aus regenerativen Energien, die umweltverträgliche Lage der Erzeugungsstätten, das Alter und die Effizienz der Erzeugungsstätten und das Einhalten der Erneuerbaren-Energie-Richtlinie der EU gefordert (Umweltbundesamt, 2022).
Hindernisse in der Umsetzung Umweltfreundlicher Öffentlicher Beschaffung
Die Befragung des DIW Berlin zeigt, dass die möglichen Hindernisse einer Umweltfreundlichen Öffentlichen Beschaffung vielfältig sind. Beispiele sind erstens die Komplexität von Umweltkriterien adäquat in Ausschreibungen zu berücksichtigen, zweitens die Schwierigkeit die Einhaltung der geforderten Umweltkriterien zu überprüfen, drittens ein Mangel an Expertise der Beschaffenden, viertens erhöhte Anschaffungspreise, fünftens ein verringerter Wettbewerb, sechstens ein höherer zeitlicher Aufwand, oder siebtens eine geringere Rechtssicherheit des Verfahrens.3 Die relevantesten Hindernisse waren laut der Befragung die zunehmende Komplexität der Verfahren und die fehlende Expertise der Beschaffenden (Chiappinelli et al., 2019). Über 60 % der Befragten sahen häufig/immer die hohe Komplexität umweltfreundlicher Aspekte und den Mangel an Expertise oder Ausbildung als Hauptgründe für die geringe Nutzung von Umweltaspekten innerhalb ihrer Ausschreibungen.
People-Public-Private-Partnerships in der Öffentlichen Beschaffung
Public-Private-Partnerships sind Kooperationen öffentlicher Einrichtungen und privatwirtschaftlicher Unternehmen zum Planen und Umsetzen zuvor allein staatlich erbrachten öffentlichen Leistungen (BMZ, 2022). People-Public-Private-Partnerships erweitern diesen Ansatz mit dem Einbezug der engagierten Bevölkerung in den Beschaffungsprozess (Majamaa, 2008; Ng et al., 2013).
Nach Torvinen und Ulkuniemi (2016) bieten die Ansätze der People-Public-Private-Partnerships insbesondere für die Verbesserung des Prozesses der Öffentlichen Beschaffung Potenzial (vgl. auch Kasten 2). In vielen Fällen stellt die Bevölkerung den Endnutzenden der zu beschaffenden Produkte und Dienstleistungen der öffentlichen Hand dar, weshalb sie eine größere Expertise bezüglich ihrer notwendigen/gewünschten Funktionalitäten aufweisen können als öffentlich Beschaffende oder Produkt- und Dienstleistungsanbietende. Aus diesem Grund kann ihre Beteiligung am Beschaffungsprozess Lücken in der Expertise von Beschaffenden und Anbietenden ausgleichen und damit zu einer größeren Nutzerzufriedenheit führen. Diese höhere Zufriedenheit wiederum kann den nachträglichen Anpassungsbedarf der beschafften Produkte und Dienstleistungen verringern und die Zahlungsbereitschaft der Endnutzenden für die angebotenen Produkte und Dienstleistungen erhöhen. Auch ist es möglich, dass der frühzeitige Einbezug der engagierten Bevölkerung das Potenzial für die Ablehnung öffentlicher Projekte durch die Bevölkerung reduziert, indem die miteingebundenen Personen ihre positive Wahrnehmung des Projekts an nicht-eingebundene, jedoch trotzdem vom Projekt betroffene Personen kommunizieren. Ebenso hat allein die Kommunikation zwischen Beschaffenden und der Öffentlichkeit bereits das Potenzial wechselseitiges Verständnis aufzubauen. Higgs et al. (2008) zeigen beispielsweise, dass die partizipative Komponente des Prozesses zu einem höheren Maß an Transparenz und Verantwortlichkeit von öffentlichen Beschaffenden führt.
Kasten 2
Beispiel zur People-Public-Private-Partnerships
Beispiel: Besser angelegte Schulgebäude - Oulu, Finnland
Innerhalb ihrer Fallstudie betrachten Torvinen und Ulkuniemi (2016) die gemeinsame Beschaffung von rund 15.000 Quadratmetern Grundstückfläche, zwei Schulgebäuden und einem Kindergarten durch die Stadt Oulu. Die Ausschreibung überträgt die Verantwortung für Planung, Bau, Finanzierung und Instandhaltung der Immobilien an das gewinnende Unternehmen. Die beschaffende Stadt mietet die Immobilien bis 2039 und erhält das Recht zu diesem Zeitpunkt die Immobilien zu erwerben. In allen Treffen der Beschaffenden und (potenziellen) Anbietenden war mindestens eine zukünftige schul-/kindergartenangehörige Person anwesend und hatte die Möglichkeit Beiträge einzubringen. Außerdem wurden durch die direkt eingebundenen Angehörigen selbstständig weitere Treffen mit nicht-eingebundenen Angehörigen zur Diskussion des Beschaffungsauftrags organisiert. Zuletzt wurden Schul-/Kindergartenangehörigen Baupläne und ähnliche Informationen zum Vergabeprojekt zur Verfügung gestellt. Als Folge der Beiträge der Schul-/Kindergartenangehörigen wurde unter anderem eine gemeinsame Nutzung der Gebäudeaußenbereiche eingerichtet, um Kollaborationen zwischen den verschiedenen Einrichtungen zu erleichtern und innovative pädagogische Methoden einzuführen.
Das von Torvinen und Ulkuniemi (2016) entwickelte Model zeigt, dass sich die Rollen von Beschaffenden und Anbietenden innerhalb der öffentlichen Beschaffung als Folge des Einbezugs der engagierten Bevölkerung verändern. Anbietende und Beschaffende stehen weiterhin innerhalb eines vertraglichen Verhältnisses zueinander, indem Beschaffende ihre Aufträge formulieren, vergeben, und ihre Erfüllung durch das anbietende Unternehmen kontrollieren. Allerdings nehmen die Beschaffenden durch den Einbezug der engagierten Bevölkerung auch die Rolle von Moderierenden ein. Demnach ist es insbesondere ihre Aufgabe die Kommunikation zwischen allen drei Parteien, sprich Anbietenden, der engagierten Bevölkerung und ihnen selbst, sicherzustellen. Diese Aufgabe beinhaltet erstens das Anbieten von Kommunikationsplattformen, wie beispielsweise Workshops, Foren und E-Mailkommunikation, zweitens die Bereitstellung von Informationsmaterial für Anbietende und Endnutzer:innen, wie beispielsweise einen Entwurf der Ausschreibung oder Angebotsskizzen potenzieller Lieferanten, und drittens das Herbeiführen eines konstruktiven Dialogs durch eine aktive Moderation.
People-Public-Private-Partnerships in der Umweltfreundlichen Öffentliche Beschaffung
Im Rahmen des Schulwettbewerbs „YES! Young Economic Summit“ hat das Team des St. Raphael Gymnasiums Heidelberg die Umweltfreundlichen Öffentlichen Beschaffung analysiert und einen Ansatz zu ihrer Verbesserung durch die Nutzung von People-Public-Private-Partnerships entwickelt. Insbesondere im Bereich der umweltfreundlichen Beschaffung besteht großes Potenzial für diesen Ansatz. Dies zeigt sich beispielsweise anhand des verbreiteten Wunschs der Bevölkerung nach einem Staat, der klimafreundliche Produkte und Technologien fördert. Eine Repräsentativumfrage des Umweltbundesamtes (2020) findet, dass 94 % der Befragten sich den Staat als Förderer klimafreundlicher Produkte und Technologien wünschen. Demgegenüber steht die zuvor dargelegte zurückhaltende Nutzung von Umweltaspekten innerhalb öffentlicher Ausschreibungen.
Der große Anteil der an Umweltfreundlichkeit interessierten Bevölkerung kann zum Prozess der Umweltfreundlichen Öffentlichen Beschaffung beitragen. Die Expertise der engagierten Bevölkerung zu Umweltthemen wird innerhalb von People-Public-Private-Partnerships genutzt, um den Beschaffenden ihre Wahl an Umweltkriterien zu erleichtern. Des Weiteren hat nach Chiappinelli et al. (2019) die Übermittlung politischer Forderungen und Ziele einen positiven Einfluss auf die Implementation umweltfreundlicher öffentlicher Beschaffung. Beides ist mit hinreichender Wahrscheinlichkeit innerhalb der engagierten Bevölkerung vorhanden. Zudem kann der frühzeitige Dialog mit der engagierten Bevölkerung das Risiko einer Ablehnung von Beschaffungsprojekten aus Umweltgründen vermindern. Beispiele solcher Ablehnungen aus Umweltgründen nehmen weltweit zu (Adedoyin et al., 2020).
Perspektiven – Pilotprojekte einführen und Hindernisse erkennen
Das größte Hindernis in der Kombination der Umweltfreundlichen Öffentlichen Beschaffung und People-Public-Private-Partnerships ist das Fehlen ausreichender Forschung zu diesem Thema. Daher ist die Implementation von Pilotprojekten zu People-Public-Private-Partnerships, ähnlich zu den bestehenden Projekten zur Public-Private-Partnership (IHK Schleswig-Holstein, 2022; Partnerschaft Deutschland, 2022), der natürliche nächste Schritt.
Allerdings sind weitere Hindernisse absehbar. Zuerst wird eine Einführung von People-Public-Private-Partnerships in den bestehenden Strukturen der öffentlichen Beschaffung eine Herausforderung (Thomas, 2013). Des Weiteren erfordert die Moderation zwischen Anbietenden und der engagierten Bevölkerung eine Expertise, die bisher wenig in der Ausbildung öffentlicher Beschaffender behandelt wurde. Jedoch kann langfristig gesehen eine einmalige Ausbildung innerhalb der Moderation effizienter sein als regelmäßige Weiterbildungen zu der Implementation verschiedener Beschaffungskriterien. Auch könnten der Mehraufwand durch die Beteiligung der Bevölkerung die Ressourcen insbesondere kleinerer und bereits jetzt stark ausgelasteter Beschaffungsbüros herausfordern (Chiappinelli et al., 2019). Außerdem ist es möglich, dass der Aufwand einer Beteiligung für Beschaffungsaufträge mit geringem Volumen größer ist als die Vorteile einer Bürgerbeteiligung. Aus diesem Grund könnte sich für kleinere, häufig auftauchende Beschaffungsaufträge eine weitere Bewerbung der bereits existierenden Hilfsmaterialien zur Umweltfreundlichen Öffentliche Beschaffung anbieten, wie beispielsweise die des Umweltbundesamtes (2022). Für Beschaffungsprojekte mit signifikanter ökonomischer Relevanz und gesellschaftlichem Interesse, die beide eine aktive Beteiligung der Bevölkerung fördern, könnte sich jedoch die Kombination der Umweltfreundlichen Öffentlichen Beschaffung und People-Public-Private-Partnerships rentieren.
Das YES! – Young Economic Summit ist einer der größten Schulwettbewerbe in Deutschland. Unter dem Motto „Your future – Your ideas“ arbeiten Teams ab der Klassenstufe 10 sowohl eigenständig als auch mit Forschenden aus Instituten der Wirtschafts- und Sozialforschung an Lösungen zu ökonomischen, ökologischen und gesellschaftlichen Fragen. Der „Best Scientific Analysis Award“ ist dabei ein Sonderpreis, der jenen Schulteams verliehen wird, die ihre Lösungsidee besonders wissenschaftlich erarbeitet haben. 2022 haben die Schüler:innen des St. Raphael Gymnasiums in Heidelberg diesen Preis gewonnen. Ihre Ergebnisse werden im Wirtschaftsdienst veröffentlicht. Das YES! ist ein gemeinsames Projekt der ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft und der Joachim Herz Stiftung und steht seit 2015 unter der Schirmherrschaft des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz.
- 1 Umweltfreundliche Öffentliche Beschaffung beschreibt die Beschaffung von Produkten und Dienstleistungen, die während ihrer Produktion, Nutzung und Entsorgung insgesamt weniger Umweltschäden erzeugen als alternative Produkte und Dienstleistungen mit derselben Hauptfunktion (EU-Kommission, 2008).
- 2 Die Umsetzung der Umweltfreundlichen Öffentlichen Beschaffung in Deutschland ist innerhalb §97 Abs. 3 GWB, § 2 Abs. 3 UVgO, §45 KrWG und dem aktuellen Bundesklimaschutzgesetz geregelt. Auch durch den EuGH wurde die Rechtmäßigkeit umweltfreundlicher Beschaffungspraktiken mehrfach bestätigt (z. B. Case C-448/01 und C-513/99).
- 3 Bezüglich des Anschaffungspreises ist zu beachten, dass die Lebenszykluskosten beschaffter Produkte und Dienstleistungen mit Umweltkriterien in vielen Fällen das Potenzial haben, geringer zu sein als die Kosten beschaffter Produkte und Dienstleistungen ohne Umweltkriterien (EU-Kommission, 2022).
Literatur
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