Langzeit-Trends bei kommunalen Unternehmen: mehr und komplexere Auslagerungen –

Während viele kommunale Dienstleistungen von der Verwaltung erbracht werden, besteht eine weitere Möglichkeit darin, aus dem Kernhaushalt ausgelagerte Einheiten zu gründen. Wie wichtig diese mittlerweile sind, zeigt sich beispielsweise an der Verteilung des Personals öffentlicher Arbeitgeber:innen in Deutschland: Im Jahr 2021¹ lag die Zahl der über die kommunalen Kernhaushalte Beschäftigten mit rund 1,3 Mio. etwa genauso hoch wie in den ausgelagerten Unternehmen und Einrichtungen in öffentlich-rechtlicher und privater Rechtsform sowie in den Sonderrechnungen. Letzteres sind rechtlich unselbstständige Einheiten in öffentlich-rechtlicher Rechtsform.

Öffentliche Unternehmen verfolgen in der Theorie Sachziele und ihre Wirtschaftlichkeit orientiert sich am Bedarf. Sie sind also nicht primär gewinnorientiert, werden in der Regel durch Gebühren bzw. Entgelte finanziert und verbleiben im „Konzern Kommune“, so dass eine politische Steuerung im Grunde erhalten bleibt (Rottmann et al., 2019, S. 791).

In der Debatte um „Staat oder Privat“ (Höffler et al., 2013) können kommunale Unternehmen als Versuch verstanden werden, sich aus dem „Korsett“ des öffentlichen Sektors zu lösen und gleichzeitig demokratisch-legitimierte Kontrollmöglichkeiten über politisch besetzte Unternehmensorgane aufrechtzuerhalten (Grossi & Reichard, 2008). Im Zentrum steht die Frage, in welchem Umfang sich Kommunen bzw. der Staat als Ganzes wirtschaftlich betätigen sollen, ohne dabei die weitreichende Erfüllungsverantwortung für Aufgaben der Daseinsvorsorge zu vernachlässigen.

Diese jahrzehntealte Diskussion, in der mal mehr, mal weniger Staat gefordert wird, ist immer auch ein Spiegelbild ihrer Zeit und lässt sich als pragmatisch und/oder ideologisch motiviert zusammenfassen. So können etwa regionaler Wettbewerbsdruck oder der Wunsch nach kürzeren Entscheidungswegen, größerem Gestaltungsspielraum und effizienteren Vorgängen eine treibende Kraft für die Gründung kommunaler Unternehmen sein (Friedländer et al., 2021; Kilian et al., 2006; Lindlbauer et al., 2016; Röber, 2012). Hinzu kommen finanzielle Aspekte (Papenfuß & Reichard, 2016; Trapp & Bolay, 2003). Inwieweit kommunale Auslagerungen tatsächlich ihre Leistungsziele erreichen bzw. zu Effizienzsteigerungen führen, ist jedoch bis heute nicht abschließend geklärt (siehe z. B. Stiel, 2022).

Trotz ihrer bedeutenden Rolle in der öffentlichen Leistungsbereitstellung wurde bislang nur vereinzelt der Versuch unternommen, Relevanz, Charakteristika oder auch Treiber/Hemmnisse für die Gründung kommunaler Unternehmen in Deutschland aus einzelgemeindlicher Sicht quantitativ zu erfassen und abzubilden, was nicht zuletzt auf einen Mangel an Datenquellen zurückzuführen ist (Röber & Schröter, 2016). Die verfügbaren quantitativen Studien stützen sich auf Datensätze, die entweder auf bestimmte Branchen (für eine ausführliche Analyse des deutschen Krankenhaussektors siehe Lindlbauer et al., 2016) oder auf wenige Jahre begrenzt sind (Daiser & Wirtz, 2019; Killian et al., 2006; Papenfuß, 2012; Stiel, 2022; Trapp & Bolay, 2003; Wohlfahrt, 2011)². Ein vielversprechender Ansatz ist hier die Analyse von Beteiligungsberichten, in denen Kommunen jährlich ihre wirtschaftlichen Aktivitäten veröffentlichen müssen (Schefzyk, 2000).

Aus diesem Grund haben wir die Beteiligungsberichte von 34 Städten aus Nordrhein-Westfalen (NRW) über einen Zeitraum von 20 Jahren ausgewertet. Mit Hilfe des resultierenden Paneldatensatzes ist es möglich, die Auslagerungstätigkeit einzelner Kommunen besser als bislang deskriptiv-statistisch nachzuvollziehen und darauf aufbauend die möglichen Ursachen für die zugrunde liegenden kommunalen Entscheidungsprozesse zu analysieren. Bevor wir darauf eingehen, zeichnen wir die aktuelle Entwicklung in aller Kürze über die Daten der amtlichen Statistik nach.

Entwicklung der FEUs bis 2021

Für das Jahr 2021 wies das Statistische Bundesamt knapp über 20.000 öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (FEU) aus, von denen 87,9 % oder rund 17.600 auf Gemeinden beziehungsweise Gemeindeverbände entfielen (Statistisches Bundesamt, 2024). Im Jahr 2008 lag diese Zahl lediglich bei rund 13.200, was einem Anstieg um rund 33 % entspricht (Abbildung 2). Auf gemeindlicher Ebene kann daher von einem bereits seit Langem beobachtbaren Trend zur Schaffung zusätzlicher öffentlicher Unternehmen gesprochen werden (Statistisches Bundesamt, 2021).

Analysiert man die Zahl der öffentlichen Unternehmen und ihre Entwicklung nach Aufgabenbereichen, so zeigt sich, dass vor allem die Zahl der Unternehmen im Bereich der Stromversorgung in den vergangenen Jahren zugenommen hat (Abbildung 1). Während die Gemeinden und Gemeindeverbände im Jahr 2014 noch an 583 solcher öffentlichen Unternehmen mit mehr als 50 % beteiligt waren, so hat sich die Zahl im Jahr 2021 mit 1.548 Unternehmen fast verdreifacht. Im Vergleich dazu ist der Anteil der öffentlichen Unternehmen in anderen klassischen Bereichen der kommunalen Daseinsvorsorge – wie der Wasserversorgung, der Abwasserentsorgung oder der Abfallwirtschaft – in absoluten Zahlen nur leicht gestiegen oder sogar leicht gesunken. Der starke Bedeutungszuwachs im Bereich der Energieversorgung dürfte auf die insgesamt dynamische Entwicklung im Zusammenhang mit der Energiewende zurückzuführen sein, z. B. in Form zahlreicher neuer Solar- und Windparks.

Mit dem recht deutlichen Anstieg der Zahl der öffentlichen Fonds, Einrichtungen und wirtschaftlich arbeitenden Unternehmen (FEUs) von Gemeinden und Gemeindeverbänden nimmt zugleich auch der Koordinationsaufwand für Kommunen – deren Zahl seit Jahren moderat sinkt – zweifellos zu, was angesichts des vielfach beklagten Personalmangels in der öffentlichen Verwaltung (DBB, 2021) besonders relevant ist. Eine tiefergehende Analyse des Phänomens aus der Perspektive der Einzelgemeinde erscheint daher lohnenswert.

Methodik

Für unsere Analyse haben wir das Bundesland Nordrhein-Westfalen gewählt, da es hier die meisten Städte zwischen 50.000 und 500.000 Einwohner:innen und damit in einer Größenordnung gibt, in der sich auf Stadtebene umfangreichere, aber in der Regel noch nicht ausufernde Konzernstrukturen herausgebildet haben. Gleichzeitig gewährleistet der Fokus auf nur ein Bundesland rechtliche und institutionelle Homogenität in der Gruppe untersuchter Städte.

Die Daten wurden im Jahr 2020 aus insgesamt 680 Beteiligungsberichten von 34 Städten über einen Zeitraum von 20 Jahren (1998 bis 2017) manuell erhoben. Die Zusammensetzung der Gruppe der 34 Städte resultiert daraus, dass diese die einzigen der insgesamt 72 NRW-Städte mit entsprechender Bevölkerungsgröße waren, die noch alle Berichte für die Jahre 1998 bis 2017 in ihren Archiven hatten.

Ein Hauptaugenmerk bei der Datensammlung lag auf den Eigentumsverhältnissen der ausgelagerten Unternehmen, d. h. auf dem Anteil, den die Kommunen direkt oder indirekt im jeweiligen Jahr hielten. Auf diese Weise konnten wir einen Großteil der Unternehmen erfassen, die direkt oder indirekt mit der jeweiligen Stadt verbunden sind. Aus den Anteilen, die eine Stadt an einem Tochter- oder Enke­­lunternehmen hält, wurde dann ein Index berechnet, der sich methodisch an der klassischen Konzernbilanzierung orientiert (ausführlich in Rackwitz & Raffer, 2024).

Zur Berechnung des Index haben wir vereinfacht gesagt die Anteile, die eine Stadt direkt oder indirekt an ihren verschiedenen öffentlichen Unternehmen hält, aufsummiert und diese Gesamtsumme anschließend über die Zahl der Einwohner:innen normiert. Steigt dieser Index über die Zeit an, so steigt auch die Summe der Anteile, die eine Stadt insgesamt an ihren Unternehmen hält. Wir nennen diesen Index in Anlehnung an die bestehende Literatur „Korporatisierungsindex“. Der Unterschied zwischen Unternehmen in direktem und indirektem Besitz besteht darin, dass die Stadt unmittelbar an Unternehmen im direkten Besitz beteiligt ist – es handelt sich also um die direkten Tochterunternehmen einer Stadt. Im Vergleich dazu sind Unternehmen im indirekten Besitz nachgelagerte Enkelunternehmen, die sich wiederum im direkten Besitz der städtischen Tochterunternehmen und darum im indirekten Besitz der Stadt selbst befinden. Die Entwicklung der Indexwerte über die Zeit wurde zum einen deskriptiv-statistisch analysiert. Zum anderen haben wir die Struktur des Datensatzes genutzt, um mithilfe einer Panelregression mehr über mögliche Treiber/Hemmnisse herauszufinden.

Untersuchungsergebnisse

Abbildung 3 zeigt die Entwicklung von drei durchschnittlichen Korporatisierungsindizes für die 34 NRW-Städte von 1998 bis 2017. Index 1 erfasst nur direkte Töchter der Städte (blaue Linie), Index 2 addiert dazu indirekte Beteiligungen erster Ordnung (indirekte Enkelbeteiligungen, violette Linie), und Index 3 erfasst den kommunalen Konzern in seiner Gesamtheit (durch Addition aller weiteren Organisationen in den tieferen Ebenen des Konzerns zu Index 2, grüne Linie).

Die deskriptive Analyse zeigt eine ansteigende Auslagerungsintensität auf allen drei dargestellten Ebenen. Der Anstieg bei Index 1, der nur direkte Beteiligungen berücksichtigt, ist im Vergleich zu den anderen beiden Indizes eher moderat: Nach einem Anstieg von 1998 bis 2004 blieb das Niveau bis 2017 relativ konstant. Da Index 3 sowohl alle indirekten als auch direkten Beteiligungen umfasst und somit der Anstieg der blauen Linie Teil des Anstiegs der grünen Linie ist, ist das Delta im Anstieg der beiden Linien ausschließlich auf Veränderungen in den teilweise stark verzweigten Unterebenen im indirekten Besitz der Stadt zurückführen. Das bedeutet, dass der Anstieg der Auslagerungsintensität im Konzern Kommune von 2004 bis 2017 allein auf die Gründung weiterer Tochterunternehmen bereits ausgelagerter Unternehmen, auf die Schaffung von Holdings und potenziell auch auf die Erhöhung der kommunalen Kapitalanteile zurückzuführen ist, wobei Letzteres eine eher untergeordnete Rolle spielt. Während in den untersuchten Kommunen seit 2004 im Schnitt kaum zusätzliche direkte Beteiligungen über das damalige Niveau hinaus geschaffen wurden, hat sich die Struktur der Enkelunternehmen zweiten oder höheren Grades im Zeitverlauf stark ausdifferenziert.

Als nächstes stellt sich die Frage nach den potenziellen Triebkräften bzw. Hemmnissen dieses Phänomens. Um sie zu beantworten, schätzen wir eine Panelregression für zwei der drei in Abbildung 3 dargestellten Indexversionen (für Index 1 – nur direkte Beteiligungen – und Index 3 – Konzern Kommune). Die erklärenden Variablen lassen sich dabei in vier Gruppen einteilen: (1) Variablen, die sich auf die Transparenz im operativen Geschäft und Berichtswesen des Konzerns Kommune beziehen; (2) Variablen, die sich auf persönliche Charakteristika des/der Oberbürgermeisters:in (OB) beziehen, (3) Variablen, die auf die kurz- bzw. langfristige Haushaltssituation der Kommunen schließen lassen; und (4) Kontrollvariablen. Diese Methode eignet sich insbesondere dafür, Entwicklungen in einer Gruppe von Untersuchungseinheiten wie zum Beispiel Städten über einen längeren Zeitverlauf zu analysieren.

Im Hinblick auf die Transparenz zeigen sich signifikante Zusammenhänge zwischen dem Korporatisierungsindex und transparenzfördernden Maßnahmen wie der erstmaligen Umsetzung des Gesamtabschlusses oder der Einführung eines Public Corporate Governance Kodex (Tabelle 1). Auch der Stärkungspakt – seinem Wesen nach ein kommunales Entschuldungsprogramm – wird aufgrund der damit gestiegenen öffentlichen Aufmerksamkeit für den Kommunalhaushalt und der intensiveren Zusammenarbeit mit den Aufsichtsbehörden als transparenzfördende Maßnahme interpretiert. Insgesamt scheint eine erhöhte Transparenz durch Gesamtabschluss und Stärkungspakt auf kommunaler Ebene in den untersuchten Städten mit niedrigeren Werten des Korporatisierungsindex zusammenzuhängen. Allein die Einführung eines Public Corporate Governance Kodex geht mit einer höheren Auslagerungsintensität im weiteren Konzern Kommune einher – was mit den damit verbundenen steuerungsrelevanten Selbstverpflichtungen erklärt werden könnte.

Tabelle 1
Ergebnisse Panelregression

▲/▼: Signifikanter positiver/negativer Effekt über beide geschätzten Perioden;

△/▽: Teilweise signifikanter positiver/negativer Effekt in einer von zwei geschätzten Perioden.

○: Kein signifikanter Effekt.

OB = Oberbürgermeister:in. Weitere, hier nicht dargestellte Kontrollvariablen: Personalausgaben, Wahljahr-Dummy, Mehrheitspartei im Rat, Anteil der befristeten Arbeitsverträge im Kernhaushalt. Für jede Ebene (direkte Beteiligung/Konzern Kommune) wurden jeweils Schätzungen für die gesamte Periode (1998 bis 2017) sowie als Robustness-Check für eine eingeschränkte Periode (2008 bis 2017) durchgeführt. Die Variablen privatwirtschaftliche Berufserfahrung, wirtschaftsnahe Ausbildung sind 0/1-Dummies mit 1 für das Vorliegen einer privatwirtschaftlichen Berufserfahrung bzw. einer wirtschaftsnahen Ausbildung. Die Variable Partei des OB ist ein 0/1-Dummy mit einer 1 für Parteien aus dem eher linken Parteienspektrum und einer 0 für Parteien aus dem eher konservativen Parteienspektrum. Auch die Variablen Gesamtabschluss, Stärkungspakt und Public Corporate Governance Pakt sind 0/1 Dummies, die bei Eintreten/Vorliegen des jeweiligen Sachverhalts eine 1 aufweisen. Alle Erklärenden gehen mit einem Jahr Verzögerung in die Schätzung ein.

Quelle: eigene Darstellung der Kernergebnisse aus der Studie von Rackwitz und Raffer (2024).