Die Schuldenbremse: Generationengerechte Haushaltspolitik mit konjunktureller Flexibilität –

Der Bundeshaushalt 2026 und der Finanzplan bis 2029 wurden im Kabinett verab­schiedet. Zentral sind die darin vor­gesehenen Kredit­aufnahmen auf der Grundlage der im März 2025 erweiterten Schulden­regeln. Die Beschlüsse der Bundes­regierung und die Ausweitung der Verschuldungs­räume stehen in einem Spannungs­verhältnis zum Leitbild der Schulden­bremse. Der Beitrag untersucht die daraus resultierenden Fragen vor dem Hintergrund der historischen und aktuellen Verschuldungs­möglichkeiten, der europäischen Haushalts­disziplin sowie der Schulden­tragfähigkeit.

Die Staatsverschuldung hat im Jahr 2024 mit 2.510,5 Mrd. € einen neuen Höchststand erreicht. Dennoch plant die Bundesregierung weiterhin hohe Kreditaufnahmen: Im Entwurf für den Bundeshaushalt 2026 sind für eine Investitionsoffensive Schulden in Höhe von 174,3 Mrd. € vorgesehen. Im Kernhaushalt wird hier eine Nettokreditaufnahme von 89,9 Mrd. € erwartet. Aus zwei von der Schuldenbremse ausgeklammerten Sondervermögen kommen die weiteren 84,4 Mrd. €. Das Finanzministerium des Bundes hofft auf „Neues Wachstum und mehr Gerechtigkeit“ – doch verkennt der gegenwärtige Umgang mit der Staatsverschuldung nicht nur die Erfahrungen aus der Vergangenheit, sondern geht über die konzeptionellen Grenzen der Finanzverfassung hinaus.

Scheitern der Globalsteuerung

Das Grundgesetz enthält in Art. 109 und Art. 115 Regelungen zur Haushaltswirtschaft und zur Kreditaufnahme von Bund und Ländern. In seiner ursprünglichen Fassung von 1949 begrenzte Art. 115 GG mit der Verschuldungsmöglichkeit „nur bei außerordentlichem Bedarf und in der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken“¹ den Staatskredit verlässlich. Die Kreditaufnahme war neben den Steuereinnahmen nur ein außerordentliches Deckungsmittel. Denn es wurde befürchtet, sie werde Inflation verursachen, das Wachstum schwächen und finanzielle Mittel durch Tilgungs- und Zinslasten binden. Sie beschränke dadurch die Handlungsfähigkeit des Staates und belaste heutige wie künftige Generationen (Kirchhof, 2021, S. 61).

Eine Änderung hat dieses Verständnis erfahren, als Mitte der 1960er Jahre das Wirtschaftswachstum stagnierte und die Arbeitslosigkeit zunahm. Mit zwei Reformen in den Jahren 1967 und 1969 wurde die Idee der Globalsteuerung in das Grundgesetz aufgenommen. Art. 109 Abs. 2 GG alte Fassung verpflichtete Bund und Länder bei ihrer Haushaltswirtschaft auf die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.² Art. 115 Abs. 1 GG alte Fassung ermöglichte – neben dauerhafter Verschuldung für Investitionen (Feld et al., 2019) – korrespondierend zu Art. 109 Abs. 2 GG alte Fassung eine staatliche Kreditaufnahme „zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“, nach dem Wortlaut nur im Ausnahmefall.³

Konzeption der beiden Regelungen war es, entsprechend dem Vorbild der ökonomischen Theorie von John Maynard Keynes, die Staatsausgaben antizyklisch zu gestalten: In schlechten Zeiten soll der Staat zur Stärkung der Wirtschaft seine Ausgaben ausweiten – und zwar kreditfinanziert und nicht steuerfinanziert, um die vorhandene Kaufkraft nicht zusätzlich zu schwächen; das sogenannte „deficit spending“. Umgekehrt sei bei der anschließenden Erholung der Wirtschaft der Staat dazu aufgerufen, seine Ausgaben zu senken und Kredite zu tilgen (Abelshauser, 2025, S. 372).⁴ Der Staat wollte in Form einer Rahmenplanung und nicht punktuell, durch die Steuerung ma­kroökonomischer Kreislaufgrößen – Konsum, Sparen und Investieren – in die Wirtschaft eingreifen (Stern, Münch & Hansmeyer, 1972, S. 78-80).

Doch ist die Idee der Globalsteuerung gescheitert (Bundesverfassungsgericht, 2007, S. 141–142). Die ökonomischen Impulse des Staates verfehlten ihre Wirkung, Staatsschulden wurden kulminiert und nicht getilgt. Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht blieb ein unbestimmter, politisch beurteilter Begriff. Er war ausschließlich definiert durch die vier offenen Zielvorstellungen in § 1 des Stabilitätsgesetzes⁵ – ein stabiles Preisniveau, hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht sowie stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum. Der Finanzpolitik fehlten damit klare, verbindliche und überprüfbare Navigationsdaten. Zudem war das Wirtschaftsgeschehen nicht vorhersehbar, der Mensch nicht rational denkend und lenkungsfähig nach dem Bild eines „homo oeconomicus“ (Kirchhof, 2024, S. 449).

Schuldenbegrenzung durch Europarecht und Schuldenbremse

Die auf europäischer Ebene im Jahr 1992 vereinbarten Maastricht-Kriterien gingen den ersten Schritt zur Rückführung der Schulden. Sie setzen der Schuldenaufnahme aller Mitgliedstaaten Schranken durch ein jährliches Defizit von höchstens 3 % des Bruttoinlandprodukts (BIP) und einen Schuldenstand von maximal 60 % des BIP (Art. 126 Abs. 2 AEUV in Verbindung mit Art. 1 Protokoll (Nr. 12) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit). Gesichert und näher ausgestaltet wird deren Einhaltung durch den 1997 geschlossenen und mehrmals reformierten Europäischen Stabilitäts- und Wachstums­pakt (ESWP). Die Reform⁶ des Art. 109 und Art. 115 GG im Jahr 2009 nahm dies zum Anlass und integrierte in einem zweiten Schritt mit der Schuldenbremse in Art. 109 Abs. 3 und Art. 115 Abs. 2 GG einen nationalen Stabilitätspakt in die Verfassung – in Anlehnung an die damalige Ausgestaltung des ESWP (Deutscher Bundestag, 2009, S. 1, 5-7, 10–11). Es wurden die wesentlichen Elemente der europäischen Haushaltsdisziplin übernommen und die Umsetzungsfrage damit weitgehend geklärt: Als Grundsatz sind die Haushalte von Bund und Ländern ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen – das entspricht dem „close to balance“-Grundsatz des früheren ESWP, der grundsätzlich einen nahezu ausgeglichenen Haushalt forderte (Art. 2a VO (EG) Nr. 1466/97⁷ in der Fassung der VO (EU) Nr. 1055/2005⁸). Kreditaufnahmen sind, ebenso in Anlehnung an den ESWP, nur in drei Fällen möglich:

1. Im Rahmen der Strukturkomponente, die einen Festbetrag in Höhe von 0,35 % des BIP für den Bund definierte,
2. der Konjunkturkomponente in Abhängigkeit von der konjunkturellen Entwicklung und
3. einer Ausnahmeregelung für Naturkatastrophen und außergewöhnliche Notsituationen.⁹

Fiskalpolitische Neuausrichtung durch die Konjunkturkomponente

Den entscheidenden Schritt weg vom Konzept der Globalsteuerung, hin zu neuen Maßstäben und Zielen mit verfassungsrechtlicher Verbindlichkeit machte in konjunkturpolitischer Hinsicht jedoch die Konjunkturkomponente: Kreditaufnahmen sind danach zulässig „zur im Auf- und Abschwung symmetrischen Berücksichtigung der Auswirkungen einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung“ (Art. 109 Abs. 3 S. 2, Art. 115 Abs. 2 S. 3 GG). Sie ermöglicht und auch verpflichtet Bund und Länder als Regel – und nicht als Ausnahme – zu einer Kreditaufnahme, immer wenn die erwartete Wirtschaftsentwicklung von der konjunkturellen Normallage negativ, und zur Tilgung, wenn sie positiv abweicht (Ackermann, 2026).

Die Normallage – das erste Tatbestandsmerkmal – errechnet sie mittels eines Konjunkturbereinigungsverfahrens, das auch im Rahmen des ESWP verwendet und im einfachen Recht¹⁰ ausgestaltet wird sowie eine ökonomische Fundierung hat (§ 5 Abs. 2 S. 2 G 115 in Verbindung mit § 2 Abs. 2 Art115V). Die Abweichung von der Normallage – der Auf- und Abschwung als zweites Tatbestandsmerkmal – wird als Produktionslücke durch die Differenz von erwartetem BIP und Normallage dargestellt (§ 5 Abs. 2 S. 1 G 115). Der Umfang der konjunkturell zulässigen Kreditaufnahme wird schließlich bestimmt, indem die Produktionslücke mit der Budgetsensitivität – dem dritten Tatbestandsmerkmal – verrechnet wird (§ 5 Abs. 3 G 115 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Art115V); das ist der Wert, der die Reaktion des staatlichen Budgets auf Konjunkturschwankungen misst (§ 2 Abs. 3 Art115V). Schwankungen im Budget kommen wiederum erst dadurch zustande, dass der Staat automatische Stabilisatoren einsetzt, die zu einem antizyklischen Verhalten der Einnahmen und Ausgaben des Staates führen. Auf der Einnahmenseite sind das etwa konjunkturreagible Bemessungsgrundlagen im Steuersystem und der progressive Einkommensteuertarif sowie – auf der Ausgabenseite – die Zahlungen im Rahmen der Arbeitslosenversicherung (Neumeier, 2022, Rn. 9). Dass diese wirken können, ist das Ziel der Konjunkturkomponente (Deutscher Bundestag, 2009, S. 5, 7, 12).

Daraus ergibt sich zum einen die Verpflichtung zur Kreditaufnahme: Ohne die konjunkturbedingten Defizite werden aus den automatischen Stabilisatoren Destabilisatoren, treten Einkommens- und Beschäftigungsverluste ein, mithin werden die öffentlichen Haushalte im Abschwung zusätzlich belastet und verlieren ihre Konjunkturneutralität (Scherf, 2013, S. 134). Zum anderen hat sich die Finanzverfassung von dem Ausnahmetatbestand bei einer ernsthaften und nachhaltigen Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gelöst (Bundesverfassungsgericht, 1989, S. 339) und für eine Regelverschuldung zur Glättung der zyklischen Schwankungen des Konjunkturverlaufs entschieden (Deutscher Bundestag, 2009, S. 11). Der Staat greift nicht länger in einem unbestimmten Ausmaß gestaltend und aktiv in den Wirtschaftsablauf ein, sondern beschränkt sich auf eine passive Stabilisierung.

Die Konjunkturkomponente zielt damit nicht auf wirtschaftliches Wachstum, sondern auf eine stationäre Wirtschaft. Anders als die Idee der Globalsteuerung verzichtet sie auf einen fiskalischen Impuls zur Rückführung in die Normalauslastung und billigt auch einen ungleichgewichtigen Zustand der Gesamtwirtschaft. Sie vermeidet durch eine angemessene Inanspruchnahme der Produktionskapazitäten Inflationsdruck und gibt der europäischen Geldpolitik die Möglichkeit, sich auf den staatlichen Kreditbedarf einzustellen (Nebel, 2025, Rn. 22). Das Konjunkturbereinigungsverfahren berücksichtigt überdies, dass die Kreditaufnahme symmetrisch, die konjunkturbedingte Verschuldung nur temporär und mittel- bis langfristig verschuldungsneutral sein soll (Deutscher Bundestag, 2009, S. 7, 11). Die Pflicht zur Schuldentilgung, welche schon das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht verlangte (Di Fabio & Mellinghoff, 2007, S. 162-164, 172), wird auf diese Weise um einen numerischen Wert ergänzt und erhält – genauso wie die Kreditaufnahme – eine zeitliche Abfolge.

Parlament und Regierung werden im Ergebnis nicht durch finanzielle Mittel zur Steuerung der wirtschaftlichen Abläufe befähigt, sondern der staatliche Haushalt wird durch eine Kreditermächtigung anpassungs- und konjunkturfähig. Auf diese Weise wird die Orientierung an der Theorie von Keynes gestärkt,¹¹ das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht europarechtskonform konkretisiert und die Schuldenbremse bildet mit ihren drei Komponenten eine neue Konzeption, die sich von der vorherigen gelöst hat, sich in wirtschaftlich normalen Zeiten auf eine Konjunkturstabilisierung beschränkt und weitergehende Steuerungsmöglichkeiten nur in der finanzverfassungsrechtlichen Notlage eröffnet.

Fortdauernde Bedenken gegen Konjunkturkredite

Doch steht die Konjunkturbereinigung der Konjunkturkomponente umfangreichen Herausforderungen und Schwächen in der Praxis gegenüber. Der Umfang der Konjunkturkomponente muss aufgrund der Vorherigkeit und Vollständigkeit des Haushalts im Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung ermittelt werden (Bundesverfassungsgericht, 2023, Rn. 214-216). Das macht eine dreifache Schätzung erforderlich: 1. Der Normallage, 2. der erwarteten Wirtschaftsentwicklung und 3. ihrer Auswirkungen auf den Haushalt. Insbesondere die wirtschaftliche Normallage – das Produktionspotenzial als zentrales Tatbestandmerkmal – unterliegt starken Revisionen (Ochsner & Zuber, 2022). Hinzukommt, dass die symmetrische Tilgungspflicht praktisch wegen einer unzureichenden Berechnungsmethode verfehlt wird; der Konjunkturverlauf ist nicht mit mathematischer Präzision vorhersehbar, ein Verschuldungsausgleich nicht möglich. Warum das nicht gelingen kann, erkannte schon Keynes: Das Handeln von Menschen ist mehr von spontanem Optimismus als von einer mathematischen Erwartung bestimmt, Auf- und Abschwung sind von einer politischen und gesellschaftlichen Stimmung abhängig (Keynes, 1936, S. 161-163). Die Konjunkturkomponente verharrt in einem Zyklusdenken und der Tilgungsmechanismus versagt. Dauerhafte, strukturelle Schulden entstehen und die Konjunkturkredite verlieren die zu ihrer Tragfähigkeit erforderliche Verschuldungsneutralität.

Denn wie viel Schulden sich ein Staat leisten kann, hängt in erster Linie vom Wachstum ab: Hohe Inflation und niedrige Zinsen verbilligen zwar die Kredite durch kurzfristig höhere Einnahmen und niedrigere Ausgaben bzw. einen geringeren Schuldendienst. Doch verbleiben Tilgungslasten und Zinsänderungsrisiken (Scherf, 2021, S. 31). Generationengerecht und damit demokratisch vertretbar ist Staatsverschuldung nur, wenn sie zur Finanzierung des zusätzlichen Finanzbedarfs Wachstum hervorbringt. In Bezug auf konjunkturelle Verschuldung ist dieser Zusammenhang jedoch nur eine Hoffnung. Dem trägt das Staatsschuldenrecht dadurch Rechnung, dass es qua Verfassung bei Notlagenschulden einen Tilgungsplan verlangt (Art. 109 Abs. 3 S. 3, Art. 115 Abs. 2 S. 8 GG) und bei der Konjunkturkomponente die Symmetrie. Einzig bei der Strukturkomponente verzichtet es auf eine Tilgungsregelung und überantwortet sie folglich nicht-konjunkturellen, wachstumsfördernden Zwecken; sie knüpft an den europarechtlich für tragfähig erachteten Schuldenrahmen.

Das Konjunkturbereinigungsverfahren muss daher so ausgestaltet sein, dass es die gegenwärtige Wirtschaftsstruktur wirklichkeitsgetreu abbildet, methodische Verbesserungen aufnimmt und nicht höhere Kredite ermöglicht (Kube, 2023, S. 240–241). Es sollte durch die europarechtlichen Verflechtungen mit dem Verfahren des ESWP konform gehen und steht nach dem Verfassungsrecht letztlich zwei Zielen gegenüber: Es hat antizyklische Fiskalpolitik im Sinne des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu gewährleisten und muss gleichzeitig ein bestimmtes Maß an Prozyklität zugunsten einer verschuldungsneutralen Symmetrie in Kauf nehmen.

Grundgesetz-Sondervermögen, Bereichsausnahme und Länder-Strukturkomponente

Im März 2025 wurden drei Änderungen an der Finanzverfassung vorgenommen.¹² Erstens wurde in Art. 143h GG für den Bund die Möglichkeit eingefügt, „ein Sondervermögen mit eigener Kreditermächtigung für zusätzliche Investitionen in die Infrastruktur und zur Erreichung der Klimaneutralität bis zum Jahr 2045 mit einem Volumen von bis zu 500 Milliarden Euro [zu] errichten“. Die Schuldenbremse findet auf die Kreditermächtigung keine Anwendung (Art. 143h Abs. 1 S. 3 GG). Damit folgt das Infrastruktur- und Klimaneutralität-Sondervermögen dem Vorbild des Bundeswehr-Sondervermögens in Art. 87a Abs. 1a GG. Der neu eingefügte Artikel greift nicht in die Schuldenbremse ein und der Investitionseffekt bleibt mit der Begrenzung auf 500 Mrd. € einmalig. Doch machen die Sondervermögen die Schuldenaufnahme intransparent: National entbindet die Verankerung im Grundgesetz zwar von der Schuldenbremse, nicht aber vom Europarecht. Letzteres erfasst alle Defizite, die dem Staatssektor zuzuordnen sind, mithin auch Sondervermögen (Buscher & Fries, 2012, S. 377-380). Um eine Kollision mit der europäischen Haushaltsdisziplin zu verhindern, ist umso mehr eine Koordination durch den Stabilitätsrat und dessen Unabhängigen Beirat gefragt, die gemeinsam das gesamtstaatliche Defizit überwachen (§ 51 Abs. 2 HGrG, § 2 Abs. 1 S. 1 Nr. 3, § 7 Abs. 1, § 8 Abs. 1 StabiRatG).

Zweitens sehen die neu eingefügten Art. 109 Abs. 3 S. 5 und Art. 115 Abs. 2 S. 4 GG vor, dass „von den zu berücksichtigenden Einnahmen aus Krediten […] der Betrag abzuziehen ist, um den die Verteidigungsausgaben, die Ausgaben des Bundes für den Zivil- und Bevölkerungsschutz sowie für die Nachrichtendienste, für den Schutz der informationstechnischen Systeme und für die Hilfe für völkerrechtswidrig angegriffene Staaten 1 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt übersteigen.“ Im Entwurf des Bundeshaushalts 2026 sollen fast zwei Drittel (54,3 Mrd. €) der Nettokreditaufnahme im Kernhaushalt auf die neue Bereichsausnahme entfallen (Deutscher Bundestag, 2025c, S. 24, 56). Die Regelung erweitert die Verschuldungsmöglichkeiten des Bundes, gestaltet sie jedoch ähnlich der Bereinigung um finanzielle Transaktionen (Art. 115 Abs. 2 S. 6 GG, § 3 G 115) in einem neuen § 1a G 115 aus (Deutscher Bundestag, 2025a, S. 7, 20-22). Mangels einer Obergrenze gefährdet sie den Einklang mit dem Europarecht erheblich. Zu beachten ist daher Art. 109 Abs. 2 GG: Dieser verlangt, dass „Bund und Länder […] gemeinsam die Verpflichtungen der Bundesrepublik aus Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft auf Grund des Artikels 104 EGV zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin [erfüllen] und […] in diesem Rahmen den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung [tragen]“. Der dynamische Verweis auf das Europarecht (Kube, 2025, Rn. 74) ermöglicht innerhalb der nationalen Schuldenregel eine Berücksichtigung von unionalen Entscheidungen, die keinen Anwendungsvorrang und keine unmittelbare Geltung im Mitgliedstaat beanspruchen. Eine solche hat der Rat am 8. Juli 2025 getroffen (Rat der Europäischen Union, 2025). Darin hat er für 15 Mitgliedstaaten die nationale Ausweichklausel des ESWP (Art. 26 VO (EU) 2024/1263¹³) für Verteidigungsausgaben für vier Jahre und bis zu 1,5 % des BIP aktiviert. Nur in diesem Zeitraum und in dieser Höhe kann die Bundesrepublik europarechtskonform von der Bereichsausnahme Gebrauch machen.

Mit der Länder-Strukturkomponente in Art. 109 Abs. 3 S. 6 GG – drittens – entspricht die „Gesamtheit der Länder“ dem materiellen Haushaltsausgleich, „wenn die durch sie erzielten Einnahmen aus Krediten 0,35 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten“. Diese Idee ist nicht neu: Schon die Föderalismuskommission II hatte geplant, das nach dem ESWP damals für die Bundesrepublik zulässige strukturelle Defizit von 0,5 % des BIP auf Bund und Länder zu verteilen – 0,35 % für den Bund und 0,15 % für die Länder (Bundesministerium der Finanzen, 2008, S. 4). Dieses Verhältnis entsprach der Verteilung von Sanktionen wegen Verletzung der europäischen Haushaltsdisziplin nach Art. 109 Abs. 5 GG auf Bund und Länder im Verhältnis 65:35. Am Ende der Reform blieb die vertikale Verteilung des strukturellen Defizits jedoch auf den Bund beschränkt. Das hatte den Vorteil, dass die horizontale Verteilung unter den Ländern und damit ein Verteilungsschlüssel entbehrlich wurden.

Da die neue Regelung die „Gesamtheit der Länder“ anspricht, ist der einfache Gesetzgeber gem. Art. 109 Abs. 3 S. 7 GG nun mit dieser Aufgabe betraut. Der entsprechende Entwurf wurde am 1. August 2025 in den Bundestag eingebracht – das „Strukturkomponente-für-Länder-Gesetz“ (Deutscher Bundestag, 2025b). Danach soll die Länder-Strukturkomponente zu zwei Dritteln nach dem Verhältnis der Steuereinnahmen und zu einem Drittel nach dem Verhältnis der Einwohnerzahlen verteilt werden (§ 2 Abs. 1 StruKomLäG). Eine solche Verteilung orientiert sich an dem bewährten Maßstab aus dem Sanktionsaufteilungsgesetz – Einwohnerzahl und Anteil am Finanzierungsdefizit (§ 2 Abs. 1 S. 2, 3 SZAG) –, gleichzeitig achtet es die Besonderheiten der Schuldenbremsen-Konzeption: Denn die Berechnung der Länder-Konjunkturkomponenten richtet sich nach den gängigen Verfahren ebenso an den Steuereinnahmen aus (Kasseckert, 2022).

Doch ist auch für die Gesamt-Strukturkomponente eine Koordination mit der europäischen Haushaltsdisziplin wichtig. Dieser Aspekt wurde im Entwurf grundlegend, allerdings nicht speziell für die erweiterte Strukturkomponente berücksichtigt: Die Begrenzung auf das strukturelle gesamtstaatliche Defizit soll aus § 51 Abs. 2 HGrG herausgenommen und als Überwachung des Nettoausgabenpfades in § 7 Abs. 2 StabiRatG überführt, dort zudem die Unterstützung durch den Unabhängigen Beirat bei dieser Aufgabe (§ 8 Abs. 1 StabiRatG) neu formuliert werden (Deutscher Bundestag, 2025b, S. 8-10, 17-19). Die Abkehr vom strukturellen Defizit hin zum Nettoausgabenpfad im Stabilitätsratsgesetz nähert das nationale Recht dem neuen Maßstab des reformierten ESWP (Erwägungsgrund Nr. 13 VO (EU) 2024/1263), ohne eine Ausgabenregel – die genauso schon Thema der Schuldenregel-Reform im Jahr 2009 war (SVR Wirtschaft, 2007, Tz. 10-11) – in das Grundgesetz aufzunehmen.¹⁴

Für die Länder-Strukturkomponente hat der Gesetzgeber im Ergebnis ein konsistentes und am Rechtsstand ausgerichtetes System gewählt. Doch hat er gleichzeitig durch den Zusatz in Art. 109 Abs. 3 S. 9 GG, dass „[b]estehende landesrechtliche Regelungen, die hinter der gemäß Satz 7 festgelegten Kreditobergrenze zurückbleiben, […] außer Kraft [treten]“, Rechtsunsicherheit bei der Vielfalt¹⁵ der Landes-Schuldenregeln hinterlassen und die strukturellen Kreditermächtigungen des Gesamtstaates von 0,35 auf 0,7 % des BIP verdoppelt.

Verfremdung durch Reformen

In das Finanzverfassungsrecht wurden mit der Schuldenbremse und insbesondere der Konjunkturkomponente gute Regeln zur Begrenzung der Staatsverschuldung aufgenommen, die durch bezifferte Kreditermächtigungen und Tilgungsverpflichtungen einen Maßstab für Generationengerechtigkeit vermitteln. Die künftige Finanzpolitik hat angesichts der Wachstumsschwäche der Gesamtwirtschaft Verschuldungsräume sparsam einzusetzen und als Obergrenze zu betrachten, die bewährten Schuldenregeln, insbesondere die Symmetrie beizubehalten und das Konjunkturbereinigungsverfahren weiter zu optimieren.¹⁶ Die Änderungen des Finanzverfassungsrechts im März 2025 sind von der ursprünglichen Zielsetzung jedoch abgewichen: Die tragenden Komponenten der Schuldenbremse wurden zwar beibehalten und die Kreditaufnahme durch das neue Sondervermögen in Dauer und Umfang begrenzt. Auch hat die Gegenwart einen veränderten Finanzbedarf aufgezeigt. Indes haben sich die zusätzlichen Verschuldungsräume von dem sorgfältig definierten Rahmen gelöst und dadurch die Finanzierungs- und Tragfähigkeitsfrage verschärft. Sie verleiten das Parlament, von einer Vorhersehbarkeit und Machbarkeit der Konjunktur auszugehen, in die Wirtschaft aktiv einzugreifen, statt passiv zu stabilisieren. Die gegenwärtige Haushaltsdebatte und zukünftige Reformen sollten daher die Zurückhaltung der Schuldenbremse gegenüber konjunkturpolitischer Intervention erkennen und die Erfahrungen mit der Globalsteuerung berücksichtigen.

• 1 Art. 115 Abs. 1 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23.5.1949, BGBl. S. 1 (15).
• 2 Fünfzehntes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 8.6.1967, BGBl. I S. 581.
• 3 Zwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 12.5.1969, BGBl. I S. 357.
• 4 Gleichwohl ist Keynes‘ Theorie nicht Verfassungsrecht geworden, da die Ausgestaltung der Fiskalpolitik Einflüssen verschiedener ökonomischer Denkrichtungen ausgesetzt war (Kustermann, 2020, S. 175-180).
• 5 Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8.6.1967, BGBl. I S. 582.
• 6 57. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) vom 29.7.2009, BGBl. I S. 2248.
• 7 Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken vom 7.7.1997, ABl. (EG) L 209/1.
• 8 Verordnung (EU) Nr. 1055/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken vom 27.6.2005, ABl. (EU) L 174/1.
• 9 Im ESWP fanden die Strukturkomponente und Konjunkturkomponente bis zur Reform im April 2024 Entsprechung im mittelfristigen Haushaltsziel, das die maximale Neuverschuldung für die Bundesrepublik auf 0,5 % des BIP begrenzte und als strukturelle Größe um konjunkturelle Effekte bereinigt wurde (Bundesministerium der Finanzen, 2008, S. 4–5.). Die Notlagenklausel konnte sich europarechtlich erst später auf die allgemeine Ausweichklausel stützen, siehe Art. 3 Abs. 5 S. 4 Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit vom 7.7.1997, ABl. (EG) L209/6 in der Fassung der Verordnung (EU) Nr. 1177/2011 des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit vom 8.11.2011, ABl. (EU) L 306/33.
• 10 Gesetz zur Ausführung von Artikel 115 des Grundgesetzes (Artikel 115-Gesetz – G 115) vom 10.8.2009, BGBl. I S. 2702 (2704); Verordnung über das Verfahren zur Bestimmung der Konjunkturkomponente nach § 5 des Artikel 115-Gesetzes (Artikel 115-Verordnung – Art115V) vom 9.6.2010, BGBl. I S. 790.
• 11 Die Stärkung liegt nicht nur in der Verbindlichkeit der Schuldentilgung, sondern auch in der dauerhaften Stabilisierung außerhalb von Krisenzeiten im Sinne der Langfristperspektive von Keynes (Reuter, 2004).
• 12 69. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 109, 115 und 143h) vom 22.3.2025, BGBl. I Nr. 94.
• 13 Verordnung (EU) 2024/1263 des Europäischen Parlaments und des Rates über die wirksame Koordinierung der Wirtschaftspolitik und über die multilaterale haushaltspolitische Überwachung und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 29.4.2024, ABl. (EU) L vom 30.4.2024.
• 14 Für eine Ausgabenregel ist zur Berechnung des Ausgabenwachstums weiterhin die Ermittlung des Produktionspotenzials und – zusätzlich im Vergleich zum gegenwärtigen Konzept – ein Fiskalmultiplikator erforderlich. Letzterer steht ökonomisch in der Kritik (Gründler, Heil & Potrafke, 2021, S. 25).
• 15 Einen Überblick über die schon anfänglich sehr unterschiedliche Ausgestaltung im einfachen Recht und den Verfassungen der Länder gibt Henneke (2014).
• 16 Aufgrund von § 5 Abs. 4 S. 2 G 115 und des Koalitionsvertrags zur 20. Legislaturperiode wurde eine erste Evaluation des Konjunkturbereinigungsverfahrens durchgeführt und mit drei Änderungen bei der Potenzialschätzung im Rahmen der Frühjahrs- und Herbstprojektion der Bundesregierung für das Jahr 2024 abgeschlossen (Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, 2025).

Literatur

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