20 Jahre Vermögenspolitik in der Bundesrepublik Deutschland –

Das Ende des Zweiten Weltkrieges hat eine zum Teil paradoxe Vermögensverteilung in Westdeutschland mit sich gebracht, indem zunächst die „klassische“ Vermögensungleichheit zwischen „Armen“ und „Reichen“, das heißt viel und wenig Verdienenden, gegenüber einer horizontalen Ungleichheit in den Hintergrund getreten war: In der gleichen Einkommensstufe hatten alle Sachwertbesitzer, vor allem Landwirte, insoweit einen Vermögensvorteil, wie die Sachwerte nicht durch Kriegsereignisse beschädigt worden waren oder die Produktionsanlagen nicht wegen der deutschen und alliierten Bewirtschaftung ungenutzt bleiben mußten. Benachteiligt und weitgehend faktisch enteignet waren Inhaber von Geldforderungen und zunächst auch Aktien sowie die meisten Vertriebenen und Bombengeschädigten. Die ersten vermögenspolitischen Anstrengungen galten deshalb dem Ziel, zugleich mit der Währungsreform diese horizontale Ungleichheit zu mildern. Der Lastenausgleich und die damit verbundenen Maßnahmen haben sofort mit der Wiedereinführung der Marktwirtschaft begonnen und in erheblichem Umfange dazu beigetragen, daß die neue Wirtschaftsordnung von den Kriegsgeschädigten hingenommen und später zum Teil sogar ausdrücklich bejaht wurde.

Hohe Selbstfinanzierung der Unternehmen

Das ungewöhnliche von der Marktwirtschaft ausgelöste Wachstum im ersten Jahrzehnt der Bundesrepublik hat jedoch die kriegsbedingte Ungleichheit der Vermögensverteilung bald weniger dringlich erscheinen lassen. Die Bedeutung des Agrarvermögens nahm relativ ab, das Beteiligungsvermögen einschließlich der Aktien erfuhr ungewöhnliche Wertsteigerungen. Der Lastenausgleich konnte vor allem von den gewerblichen Unternehmungen fast ganz aus dem ständigen Einkommenszuwachs finanziert werden; fast nur die Althausbesitzer waren nicht in der Lage, die Belastung in höheren Mieten weiterzuwälzen, sondern mußten anderweitig erzieltes Einkommen zur Bezahlung der Abgabeschuld heranziehen.

Der Wiederaufbau war durch reichlich verfügbare Arbeitskräfte, außerordentliche Kapitalknappheit und starke Arbeitsnachfrage bei stabilen Preisen gekennzeichnet. Es entstanden trotz Geldwertstabilität Kreislaufgewinne, bei denen mindestens nicht feststeht, ob sie zur Anregung der knappen Unternehmerleistung und einer hohen Investitionsneigung in dieser Größe erforderlich gewesen sind. Der Steuerdruck war hoch, so daß die Gewinne weniger in den Unternehmerkonsum geflossen sind als vielmehr in die Investition; nur so konnten die freigiebig gewährten Abschreibungsvorteile genutzt werden. Dieser Prozeß war wachstumspolitisch außerordentlich zweckmäßig, denn es entstanden neue Arbeitsplätze. Die Arbeitslosigkeit nahm ständig ab. Schließlich wurde ein Zustand mit hoher Beschäftigung, starkem Wachstum und annähernder Geldwertstabilität erreicht. Auch die Infrastruktur konnte aus einem ungewöhnlich stark steigenden Steueraufkommen wieder aufgebaut und erneuert werden. Aber gleichzeitig wuchs das aus Gewinnen gebildete Vermögen den Eigenkapitalbesitzern zu. Die hohe Selbstfinanzierung der Unternehmungen wurde von einer zunächst sehr geringen Sparquote der privaten Haushalte, insbesondere der Arbeitnehmerhaushalte, begleitet. Die Selbstfinanzierung öffentlicher Investitionen aus Steuermitteln statt aus Anleihen hat ebenfalls die Vermögensbildung der privaten Haushalte beeinträchtigt.

Einseitige Vermögensverteilung

Diese Entwicklung mußte zu einer einseitigen Vermögensverteilung und zu einer Konzentration des Vermögens beim Staat, bei den Selbständigen und den oberen Einkommensschichten führen. Wenn heute mit zum Teil erheblicher Verspätung auf die Gefahren einer derartigen Vermögenskonzentration hingewiesen wird, so darf nicht vergessen werden, daß viele der jetzigen Kritiker seinerzeit Forderungen gestellt haben, die das Übel nur verschlimmert hätten. Zum Beispiel wurde damals mit dogmatischer Heftigkeit von der angeblich unaufgeklärten Erhard-Administration der Übergang zu einer inflatorischen Vollbeschäftigungspolitik nach vergröberten keynesianischen Vorstellungen gefordert^[1]). Die deutsche Regierung war klug genug, dieser internationalen Mode nicht zu folgen, da die deutsche Arbeitslosigkeit nicht auf einem Mangel an effektiver Nachfrage, sondern auf Strukturmängeln und Kapitalknappheit beruhte. Hätte sie den massiven, von einem Teil der deutschen Nationalökonomen unterstützten Einflüsterungen nachgegeben, so hätte sie die Vermögenskonzentration in der Hand der Eigenkapitalbesitzer noch einmal gefördert, denn im Zuge inflatorischer Beschäftigungspolitik steigen die Unternehmergewinne mitsamt der Selbstfinanzierung. Eine Lohnpolitik, die da hätte mithalten wollen, hätte nur zu Lasten des beschäftigungspolitischen Zieles gehen können^[2]).

Eine den Geldwert stabilisierende Politik der ersten Dekade der Bundesrepublik hat demgegenüber einen Beitrag zur Vermögensbildung auch der ärmeren Schichten insofern geleistet, als diese zuerst und vorwiegend in Geldform sparen mußten. Die Wiedergewinnung des Vertrauens in die deutsche Währung war unentbehrlich, um nach zwei Inflationen überhaupt wieder Sparmotive bei den breiten Massen aufkommen zu lassen.

Wenn es das Ziel war, bei gleicher Kapitalbildung das Vermögen nicht in derartigem Umfang bei den Unternehmungen, sondern stärker bei den privaten Haushalten entstehen zu lassen, so hätte ein allgemeines gesetzliches oder tarifliches Arbeitnehmersparen hierzu nützlich sein können. Es ist zum Beispiel von Karl Arnold schon im Jahre 1951^[3]) vorgeschlagen worden. Solche Pläne scheiterten politisch, da sich weder die Gewerkschaften noch andere Gruppierungen, die sich als Anwälte der Arbeitnehmer verstanden, dafür interessierten. Einerseits hatte man schlechte Erfahrungen mit dem nationalsozialistischen „eisernen Sparen“ gemacht, andererseits herrschte bei dieser Richtung eine Mischung von Altmarxismus und Keynesianismus vor: Dem Marxisten ist jeder Versuch verdächtig, zu einer Art von „kleinbürgerlichem Sozialismus“^[4]) oder Kleinkapitalismus breit gestreuten Vermögens zu gelangen, weil die Vermögenskonzentration in der Hand weniger eine Stufe seines Heilsplanes ist, auf dem er zur Sozialisierung gelangt; dem älteren Keynesianer ist das Sparen suspekt, weil er es mit einem Minuszeichen in seiner Volkseinkommensberechnung versehen muß und sich nicht vorstellen kann, daß es Situationen gibt, in denen die Investitionen nicht durch die zu geringe effektive Nachfrage, sondern durch Mangel an Ersparnis und leihbaren realen Fonds begrenzt sind.

Einseitige Expansion kollektiver Sicherungssysteme

So nimmt es nicht wunder, wenn alle vorwiegend von liberaler und christlicher Seite geäußerten Warnungen vor einseitiger Vermögensverteilung in den Wind geschlagen wurden. Die Sozialpolitik war völlig einseitig auf die Expansion kollektiver Sicherungssysteme mit Steuern und Umlagen eingestellt und für eine Vielfalt der sozialpolitischen Methoden nicht empfänglich. Auch heute noch gibt es nicht wenige Stimmen, die jede für eine aktive Vermögenspolitik ausgegebene Mark als vertan ansehen, weil es für alle Funktionen, die breit gestreutes Privatvermögen erfüllen könne, bessere Kollektivlösungen gebe^[5]). Diese Konzeption hat einen – allerdings vorläufigen – Triumph mit der Rentenreform von 1957 erringen können. Eine Verbindung von Alterssicherung und Vermögensbildung wurde dabei im Prinzip abgelehnt und nur deswegen zufällig nicht ganz unterbunden, weil das System entgegen der Absicht seiner Schöpfer doch nur eine Sockelrente sichern konnte, die in vielen Fällen dringend der Ergänzung bedurfte.

Die vermögenspolitische Kehrseite des umfassenden Wohlfahrtsstaates ist freilich die Konzentration des Vermögens in wenigen Händen, denn solange Privateigentum zulässig ist, muß es ja irgendjemandem gehören. Sind die Sparmotive der Unselbständigen durch die Vollversorgung in allen Lebenslagen abgetötet, so bleibt nur noch das Sparmotiv der Selbständigen übrig, die ein Unternehmen besitzen. Ihnen wächst dann das neugebildete Vermögen zu, solange es nicht sozialisiert wird und dem Staat anheimfällt. Bei vielen Anhängern einer ständigen Ausdehnung des Wohlfahrtsstaates scheint allerdings die Aufhebung des Privateigentums an den Produktionsmitteln ein paralleles Ziel zu sein, das sich in ihr Konzept nahtlos einfügt, wobei die damit verbundene Aufhebung der Marktwirtschaft in Kauf genommen, wenn nicht erstrebt wird.

Keine eindeutigen Konzeptionen

Nun hat sich freilich keine der vermögenspolitischen Konzeptionen in der Aufbauphase der westdeutschen Wirtschaft eindeutig durchsetzen können. Zum Beispiel wurde eine gleichmäßigere Vermögensverteilung unter anderem durch folgende Maßnahmen gefördert: das Wohnungseigentumsgesetz von 1951, das Sondereigentum an Wohnungen in Mehrfamilienhäusern erlaubte; das Wohnungsbauprämiengesetz von 1952, weil Prämien auch denen zugute kamen, die bei niedrigem Einkommen wenig Steuern zahlen und aus Steuerbegünstigungen des Wohnungsbaus daher keinen Nutzen ziehen konnten; die Wohnungsbaugesetze seit 1953 (zumal das 2. Wohnungsbaugesetz von 1956), die den Eigenheimerwerb gegenüber dem Mietwohnungsbau anregten; auch das Sparprämiengesetz von 1959 ist in diesem Zusammenhang zu erwähnen, obwohl es auch Wohlhabenderen genützt hat; ferner die Investmentgesetzgebung seit 1957, durch die es Kleinanlegern möglich wurde, Beteiligungswerte mit Streuung des Risikos zu erwerben.

Auf der anderen Seite haben vor allem die Steuerbegünstigungen in erster Linie die Vermögensbildung der besser Verdienenden begünstigt. Von den Steuerbefreiungen für Lebensversicherungs-, Kapitalansammlungs- und Bausparverträge konnten vornehmlich die Bezieher höherer Einkommen profitieren, weil sie einem höheren Steuersatz unterworfen waren, also bei Abzugsmöglichkeiten auch mehr Steuern einsparen konnten. Besonders nachteilig auf die Vermögensverteilung haben die Abschreibungsvergünstigungen für Unternehmungen gewirkt, weil dabei nicht nur Steuerzahlungen verschoben, sondern zum Teil auch endgültig vermieden worden sind, sei es, indem zu einem späteren Termin die Steuersätze gesenkt waren, sei es, indem bei wachsenden Unternehmungen immer neue abschreibungsfähige Objekte vorhanden sind, die zur steuerlichen Gewinnminderung verwandt werden können. Mindestens bleibt der Vorteil einer zinslosen Steuerstundung.

Gewisse Korrektur in den 60er Jahren

In der Phase der Voll- und Überbeschäftigung, die seit 1960 anhält, hat sich eine gewisse Korrektur auch in der Vermögensverteilung vollzogen. Die Vollbeschäftigung hat bei weiter wachsender Wirtschaft erhebliche Lohnsteigerungen begünstigt und die Selbstfinanzierung relativ zurückgehen lassen. Zugleich ist die Sparquote (Ersparnis in % des verfügbaren Einkommens) der Arbeitnehmer von 2,6 % im Jahre 1950 auf 11 % im Jahre 1967 angestiegen. Allerdings ist die Sparquote der Selbständigen noch immer wesentlich höher. Sie betrug im Jahre 1950 19 % und im Jahre 1967 22,7 %. Ohne Zweifel sind Kräfte am Werk, die auf eine gleichmäßigere Vermögensverteilung hindrängen. Fraglich ist nur, ob sie stark genug sind, um den vermögenspolitischen Strukturfehler der ersten Dekade rückgängig zu machen oder mindestens seine Verschärfung aufzuhalten.

Zweifellos ist die zwiespältige Vermögenspolitik der Wiederaufbauphase, bei der auch kapitalmarktpolitische Erwägungen mitgespielt haben (etwa die Ideologie des niedrigen Zinses, der nicht marktgerecht war und nach Ersatzlösungen der Kapitalbeschaffung drängte), inzwischen zum Teil größerer Klarheit und Eindeutigkeit gewichen.

Mit drei Gesetzen sollte die Vermögensbildung der Arbeitnehmer gefördert werden. Man dachte also weiter im Zweiklassenschema, obwohl es schon eine erhebliche Zahl besser verdienender Arbeitnehmer und weniger gut verdienender Selbständiger gab. Das 1. Vermögensbildungsgesetz von 1961 sah für vermögenswirksame Leistungen der Arbeitgeber an ihre Arbeitnehmer bis zu 312,– DM/Jahr eine Pauschalsteuer von 8 % und Sozialabgabenfreiheit, für Arbeitgeber mit weniger als 50 Beschäftigten außerdem Steuervergünstigungen vor. Sperrfristen wurden mit einer Vielfalt von Anlageformen verbunden. Da das Gesetz nur Einzelverträge und Betriebsvereinbarungen zuließ, blieb es ohne merklichen Erfolg. Das 2. Vermögensbildungsgesetz von 1965 erlaubte vermögenswirksame Tarifverträge und begünstigte auch vermögenswirksame eigene Leistungen der Arbeitnehmer. Die Leistungen waren für Arbeitnehmer steuerfrei, der Höchstbetrag wurde bei mehr als 2 Kindern auf 468,– DM erhöht. Der öffentliche Dienst wurde einbezogen (ab 1970 auch durch Zahlungen an Beamte und Soldaten). Bis 1969 stieg die Zahl der begünstigten Arbeitnehmer auf 5,7 Millionen. Den besser verdienenden Arbeitnehmern kamen die Steuervergünstigungen der beiden Gesetze stärker zugute, weil ihre Steuerlast – und daher auch ihre mögliche Steuerersparnis – höher war. Deswegen hob das 3. Vermögensbildungsgesetz von 1970 die Steuer- und Sozialabgabenvergünstigung für Arbeitnehmer auf, sah statt dessen Sparprämien vor und legte Einkommenshöchstgrenzen fest. Der Anlagekatalog wurde um Lebensversicherungen erweitert. Ende 1971 waren 14,5 Millionen Arbeitnehmer von diesem System erfaßt, dessen Grundlage tarifliche Investivlöhne sind^[6]). Seit 1969 stützt auch die allgemeine Sparförderung durch Zusatzprämien die Vermögensbildung einkommensschwacher Schichten.

Skepsis gegenüber der jüngsten Vermögenspolitik

Auf den ersten Blick scheint es also, als ob die Vermögenspolitik der jüngsten Zeit auf stolze Erfolge zurückblicken kann. Aber einige Skepsis ist angebracht:

Es ist umstritten, ob staatliche Prämien wirklich die Gesamtersparnis erhöhen oder nicht vielmehr bei gegebenen Sparzielen nur dazu führen, daß sie vom einzelnen Sparer mit einer geringeren Summe eigener Mittel und einer größeren Summe öffentlicher Mittel erreicht werden können. Es dürfte dies auch davon abhängen, ob die Sparprämien nachträglich und zusätzlich gewährt werden oder ob sie, wie es jetzt zum Teil geschieht, sogleich in Gestalt der Sparzulage aus dem Lohnsteueraufkommen ausgezahlt werden. Das Verfahren der unmittelbaren Kürzung der Lohnsteuer mag verwaltungstechnische Vorzüge haben, ist aber unter dem Gesichtspunkt der Sparpsychologie völlig verfehlt, da kleine monatliche Prämiensummen mit Sicherheit eher in den Konsum fließen als eine einmal in einer größeren Summe ausgezahlte Prämie.

Abgesehen von derartigen technischen Problemen ist festzustellen, daß sich das Eigenkapital stärker konzentriert hat, obwohl gleichzeitig die Streuung beim Gesamtvermögen zugenommen hat. Diese Scherenentwicklung hängt mit der Unternehmungskonzentration zusammen: Immer mehr Selbständige geben ihre Selbständigkeit auf und legen das Kapital, das sie aus den ehemaligen eigenen Unternehmungen herausgezogen haben, nicht mehr in Form von haftendem Eigenkapital an. Viele Vorschläge zur Vermögensstreuung zielen deshalb darauf ab, nicht so sehr das Gesamtvermögen als vielmehr das Eigenkapital insbesondere der gewerblichen Unternehmungen breiter zu streuen, wobei zwischen echten und nur scheinbaren Streuungen zu unterscheiden ist.

Scheinstreuung durch Fondsbildung

Um eine echte Streuung handelt es sich, wenn die Anteile, etwa Aktien, zu persönlich verfügbarem Privateigentum der Neuerwerber werden. Eine Scheinstreuung liegt vor, wenn die Unternehmungen zwar neue Anteile abtreten, diese Anteile aber in kollektiven Fonds gesammelt werden, in denen die Anteilsberechtigten keinen oder keinen maßgebenden Einfluß ausüben können. Derartige Fonds bedeuten nichts anderes als Teilsozialisierungen auf kaltem Wege. Die Annahme ist illusorisch, auf diesen Wegen lasse sich Macht dezentralisieren, die man den Unternehmungen zuschreibt. So sinnvoll es auch ist, den Einfluß von Kleinaktionären durch bessere Organisation ihrer Mitbestimmungsrechte zu stärken, so wenig leistungsfähig sind doch die demokratischen Abstimmungsprozesse über wirtschaftliche Entscheidungen, wie sie in Publikumsgesellschaften bei Hauptversammlungen üblich sind.

Eine Bündelung der Stimmen, sei es durch Banken, sei es durch Fonds, bedeutet so gut wie immer auch, daß die bündelnde Instanz nicht nur der Kapitalgesellschaft, sondern auch den Aktionären als machtvolle Einheit gegenübertritt, so daß sich das Kontrollproblem nur verlagert hat. Das marxistische Patentrezept der Sozialisierung treibt dieses Problem natürlich nur noch auf die Spitze, indem es die Konzentration der Verfügungsgewalt weiter verschärft.

Infolgedessen ist das Problem einer Verteilung des Einflusses, der vom Eigenkapital ausgehen soll, nur dadurch zu lösen, daß dieser Einfluß selber in den marktwirtschaftlichen Wettbewerb eingebunden wird. Bei Wettbewerb besteht eine stärkere Abhängigkeit der Produktpreise von den Produktionskosten, infolgedessen auch eine geringere Möglichkeit, sich durch hohe Dauergewinne vom Kapitalmarkt und den Anteilseignern unabhängig zu machen. Weil man die Aktionäre für Kapitalerhöhungen braucht, muß man auf sie Rücksicht nehmen. Gleichzeitig wird eine Marktmacht eingedämmt, die sich gegen die Abnehmer der Produkte richtet. Der einzelne Aktionär kann durch Verkauf der Papiere seinen Protest ausdrücken (wobei es auch hier genügt, daß es eine hinreichende Zahl an „Wechselwählern“ gibt). Wenn allerdings entsprechend zahlreichen vermögenspolitischen Plänen die Neusparer im Rahmen von Vermögensbildungsplänen ausschließlich in die Anlageform des Beteiligungskapitals gedrängt werden, ist die Freiheit des Anlegers auch gegenüber den Unternehmungen beeinträchtigt. Eine Politik der Dividendenminimierung kann dann jedenfalls leichter eingeleitet oder fortgesetzt werden als bei Anlagefreiheit.

Fessel der politischen Bewegungsfreiheit

Neuere Entwicklungen deuten darauf hin, daß eine aktive Vermögenspolitik in der Bundesrepublik Deutschland zwar noch immer sehr populär ist, daß sie aber nicht selten auch als Fessel der politischen Bewegungsfreiheit empfunden wird. Diejenigen, die aus verschiedenen Gründen eine erhebliche Geldentwertung mit Sätzen zwischen 5 % und 10 % pro Jahr hinnehmen wollen oder sogar zur Aufrechterhaltung der „Vollbeschäftigung“ für notwendig halten, können durch ein erhebliches Geldvermögen der breiten Massen beeinträchtigt werden. Die Inflationisten sind eine bunt gemischte Schar; darunter befinden sich Außenpolitiker, die meinen, daß sie der übrigen Welt oder Europa einen Gefallen tun, wenn sie sich der internationalen Entwertungsrate anpassen; Großschuldner, die an der Inflation zu gewinnen hoffen; Beschäftigungspolitiker, die nicht wissen, daß die inflatorische Medizin keine Daueranwendung gestattet, ohne zu Krise und Arbeitslosigkeit zu führen; Gewerkschaftler, die irrigerweise meinen, größere arbeitsmarktpolitische Erfolge bei lockerer Geldpolitik erzielen zu können.

Nicht zuletzt fürchten viele Marxisten, daß eine breite Streuung von Vermögen die von ihnen erstrebte „Überwindung“ der Marktwirtschaft gefährden könnte. Man hat zwar die Vermögenskonzentration in den Händen der „Kapitalisten“ als Ungerechtigkeit unvorstellbaren Ausmaßes hingestellt, in dem Augenblick jedoch, in dem diese „Ungerechtigkeit“ durch eine aktive Vermögenspolitik bekämpft werden soll, erfindet man tausend Ausflüchte und bemüht sich um den Nachweis, die vorgeschlagenen Mittel seien entweder wirkungslos oder gar schädlich. Daß inzwischen die breiten Massen in erheblichem Umfang sparen und Vermögen bilden, muß jeden echten Jünger Marxens zur Verzweiflung bringen, weil er dabei befürchtet, daß ein „falsches“, nämlich bürgerliches Bewußtsein entsteht und sich als Barriere gegenüber kollektivistischen Umwertungen unserer Gesellschaftsordnung erweist.