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Im Juni 2020 hat der Bund ein Maßnahmenpaket auf den Weg gebracht, das der Konjunkturkrise entgegenwirken (Konjunktur- und Krisenbewältigungspaket) und zugleich Investitionen und Innovationen in den Bereichen Klimaschutz und Digitalisierung auslösen soll (Zukunftspaket). Da auch von den Ausgaben des Zukunftspakets ein Impuls ausgehen kann, wird im Folgenden das gesamte Maßnahmenbündel als Konjunkturpaket bezeichnet und mit Blick auf den dadurch ausgelösten Fiskalimpuls diskutiert.

Das Ausmaß und die Verteilung des Impulses über die Zeit, der vom Konjunkturpaket ausgeht, lässt sich aus dem Eckpunktepapier nicht genau erschließen, da der zeitliche Rahmen für die meisten Maßnahmen dort nicht spezifiziert ist (Koalitionsausschuss, 2020). Zudem werden dort teilweise Jahreswirkungen und Ausgaben über die gesamte Laufzeit berichtet, weswegen der gesamte Umfang des Maßnahmenpakets ausgehend vom Eckpunktepapier nur mit einer gewissen Unsicherheit abgeschätzt werden kann. Die Summe der im Eckpunktepapier genannten Größen ergibt einen Betrag von über 170 Mrd. Euro. Medienberichten zufolge soll das Konjunkturpaket in der zweiten Jahreshälfte 2020 einen Umfang von 90 Mrd. Euro (2,7 % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt, BIP) haben. Für die beiden Jahre 2020 und 2021 wird das Volumen des Pakets auf 130 Mrd. Euro für Bund und Länder beziffert. Die Herleitung des Konjunkturimpulses, wie sie jüngst z. B. in den Konjunkturprognosen des DIW Berlin, des IfW Kiel oder des RWI Essen unternommen wurde, bedurfte somit an verschiedenen Positionen eigener Schätzungen.

Inzwischen liegen mit den Entwürfen des zweiten Nachtragshaushalts und des Zweiten Gesetzes zur Umsetzung steuerlicher Hilfsmaßnahmen zur Bewältigung der Corona-Krise Konkretisierungen vor (Bundestag, 2020; Deutscher Bundestag und Bundesministerium der Finanzen, 2020). Zum Beispiel war die zeitweise Einführung von schnelleren Abschreibungsmöglichkeiten als Vorzieheffekt von 6 Mrd. Euro im Eckpunktepapier beschrieben. Nun zeigt sich im Gesetzentwurf, dass dies die volle Jahreswirkung ist und der Vorzieheffekt die gesamte mittlere Frist (bis 2024) andauert. Die hier dargestellten Ergebnisse weichen daher auch von denen der Sommerprognose des IfW Kiel ab (Boysen-Hogrefe et al., 2020).

Generell sind im Konjunkturpaket Maßnahmen enthalten, die Länder und Kommunen, aber auch die Sozialversicherungen und den Bund selbst entlasten. Die Zahlen können also selbst in der teilweise nun konkretisierten Form nicht direkt als Richtschnur für den finanzpolitischen Impuls übernommen werden. Zudem ist im Hinblick auf die Ableitung der finanzpolitischen Impulse in den Jahren 2020 bis 2024 zu berücksichtigen, dass einige Maßnahmen des Konjunkturpakets in der mittleren Frist mit gegenläufigen Effekten verbunden sind. So führt das Vorziehen von Investitionen des Bundes (10 Mrd. Euro) dazu, dass die Investitionen später geringer ausfallen. Die Nutzung eines Verlustrücktrags in der Unternehmensbesteuerung verhindert die Inanspruchnahme eines Verlustvortrags in späteren Jahren. Die späteren Steuerzahlungen fallen somit höher aus. Hier ist allerdings zu berücksichtigen, dass Unternehmen, die Verlustrückträge in Anspruch nehmen, insolvent gehen können, bevor entsprechend höhere Steuerzahlungen anfallen. Die genannten Zahlen aus dem Eckpunktepapier werden entsprechend anteilig berücksichtigt (Ausfall pauschal 10 %).

Ferner enthält das Konjunkturpaket eine Reihe innerstaatlicher Transferzahlungen. Hier ist auch bei einer Zweckbindung, wie Zahlungen für den Öffentlichen Personennahverkehr, nicht klar, ob Länder und Kommunen nicht auch ohne diese Transfers diese Zahlungen geleistet hätten. Die zusätzliche Verschuldung des Bundes ersetzt in diesem Fall „nur“ eine höhere Neuverschuldung bei Ländern und Kommunen. Um diesem Aspekt Rechnung zu tragen, werden nur 75 % der innerstaatlichen Zahlungen als Impuls gewertet. Zudem kaufen auch staatliche Stellen Produkte, die der Mehrwertsteuer unterliegen, wie z. B. Medikamente. Die Absenkung der Mehrwertsteuersätze führt somit auch zu niedrigeren Staatsausgaben. Diesen Effekt veranschlagen wir mit gut 2 Mrd. Euro.

Darüber hinaus werden verschiedene Ausgaben, insbesondere solche aus dem Zukunftspaket, über die Jahre 2020 und 2021 hinaus angesetzt, weil dies entweder gemäß des Eckpunktepapiers vorgesehen ist oder zeitliche Verzögerungen wahrscheinlich sind. Hier ist beispielhaft zu erwähnen, dass laut zweitem Nachtragshaushalt dem Energie- und Klimafonds (EKF) nun zusätzlich über 26 Mrd. Euro zufließen werden. Beim EKF gab es allerdings bereits in den Vorjahren immer wieder Verzögerungen, die ihm bereitgestellten Mittel zu verausgaben. Dies dürfte angesichts der nun anstehenden großen Summe nicht anders sein. Insgesamt ergibt sich für das laufende Jahr 2020 ein finanzpolitischer Impuls (gemessen an der Situation ohne Konjunkturpaket) in Höhe von knapp 80 Mrd. Euro (2,2 % in Relation zum BIP, vgl. Tabelle 1). Für 2021 fällt er mit rund 37 Mrd. Euro etwas geringer aus. In der Summe rechnen wir mit Impulsen von etwa 175 Mrd. Euro (4,8 % in Relation zum BIP) über die nächsten fünf Jahre. Das Konjunkturpaket ist damit deutlich umfangreicher als die beiden Konjunkturpakete während der Finanzkrise, die über die gesamte Laufzeit ein Volumen von etwa 2,7 % in Relation zum BIP aufwiesen.

Tabelle 1
Aus dem Konjunkturpaket abgeleiteter finanzpolitischer Impuls in Relation zum Jahr 2019
in Mrd. Euro
  2020 2021 2022 2023 2024
Steuern 27,52 2,52 6,12 7,02 3,02
Darunter Mehrwertsteuer 18 0 0 0 0
Transfers 10,7 -0,9 0 0 0
Darunter an private Haushalte 5,4 -0,9 0 0 0
Subventionen 30,9 16,1 16,1 6,6 4,5
Investitionen 2,7 8,6 -1,6 -1,8 -1,9
Zahlungen an Länder und Kommunen1 7,9 10,6 6,3 4,8 4,6
Summe 79,7 36,9 27,0 16,6 10,2
Nachrichtlich: in % relativ zum Bruttoinlandsprodukt 2019 2,2 1,0 0,8 0,5 0,3

1 Zahlungen an Länder und Kommunen führen nur anteilig zu zusätzlichen Mehrausgaben bzw. Mindereinnahmen, da ein Teil der zusätzlichen Mittel lediglich die Kreditaufnahme reduziert. Hier wird unterstellt, dass 3/4 der Zahlungen zu einem Impuls führen, die vor allem den öffentlichen Konsum und die Investitionen stützen dürften.

Quellen: Deutscher Bundestag (2020); Koalitionsausschuss (2020); eigene Schätzungen und Berechnungen.

Mit Blick auf den Konjunkturimpuls für 2020 und 2021 ist zu berücksichtigen, dass bereits vor dem Konjunkturpaket expansive Maßnahmen in Reaktion auf die Corona-Krise beschlossen bzw. umgesetzt wurden. So dürfte der Bund 18 Mrd. Euro an Soforthilfen gezahlt haben, die vermutlich in einem ähnlichen Umfang von den Ländern aufgestockt wurden. Zu nennen sind hier auch Maßnahmen, wie zusätzliche Zahlungen an Krankenhäuser, die Ausweitung der Kurzarbeit oder der Pflegebonus. In der Summe dürfte der Impuls durch die Corona-bedingten Maßnahmen für das laufende Jahr 2020 bei 130 Mrd. bis 140 Mrd. Euro zu verorten sein (3,7 % bis 4,0 % in Relation zum BIP). Da die Finanzpolitik bereits vor der Corona-Krise leicht expansiv war, ist insgesamt ein Fiskalimpuls von 4,5 % in Relation zum BIP für das Jahr 2020 angelegt. Für das kommende Jahr sind ebenfalls vor dem Konjunkturpaket beschlossene Maßnahmen – vor allem die Teilabschaffung des Solidaritätszuschlags – zu berücksichtigen, sodass der Fiskalimpuls gemessen an der Situation im Vorkrisenjahr 2019 aus jetziger Perspektive 1,5 % in Relation zum BIP erreichen dürfte.

Wie stark die öffentlichen Haushalte letztlich von den beschlossenen Maßnahmen belastet werden, hängt maßgeblich davon ab, inwieweit durch sie zusätzliche ökonomische Aktivität ausgelöst wird. Sollte dies in einem deutlichen Umfang geschehen, ist mit merklichen Selbstfinanzierungseffekten zu rechnen. Hier sei angemerkt, dass zwar viele empirische Arbeiten auf hohe Selbstfinanzierungseffekte in Rezessionen hindeuten. Allerdings ist z. B. mit Blick auf die temporäre Mehrwertsteuersenkung das Konsumentenverhalten wegen des zeitweiligen Lockdowns und möglicher Ansteckungsängste zusätzlichen Einflüssen und Schwankungen unterworfen, die eine Orientierung an historischen Mustern erschweren.

Literatur

Boysen-Hogrefe, J. et al. (2020), Deutsche Wirtschaft vor mühsamer Erholung, Kieler Konjunkturberichte Deutschland, Nr. 68, Q4, IfW Kiel, https://www.ifw-kiel.de/de/publikationen/kieler-konjunkturberichte/2020/deutsche-wirtschaft-vor-muehsamer-erholung-0/ (2. Juli 2020).

Deutscher Bundestag (2020), Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Umsetzung steuerlicher Hilfsmaßnahmen zur Bewältigung der Corona-Krise, Drucksache, 19/20058.

Deutscher Bundestag und Bundesministerium der Finanzen (BMF) (2020), Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2020, https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Gesetzestexte/Gesetze_Gesetzesvorhaben/Abteilungen/Abteilung_II/19_Legislaturperiode/2020-06-16-Zweites-Nachtragshaushaltsgesetz2020/0-Gesetz.html (2. Juli 2020).

Koalitionsausschuss (2020), Corona-Folgen bekämpfen, Wohlstand sichern, Zukunftsfähigkeit stärken. Ergebnis Koalitionsausschuss vom 3. Juni, https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Schlaglichter/Konjunkturpaket/2020-06-03-konjunkturpaket-beschlossen.html (2. Juli 2020).

© Der/die Autor(en) 2020

Open Access: Dieser Artikel wird unter der Creative Commons Namensnennung 4.0 International Lizenz (https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.de) veröffentlicht.

Open Access wird durch die ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft gefördert.


DOI: 10.1007/s10273-020-2704-5

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