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Das Bundesfinanzministerium (BMF) hat im Juni 2021 bekannt gegeben, dass es beabsichtigt, ein Institut für empirische Steuerforschung (IefS) als unabhängige wissenschaftliche Einrichtung zu gründen und damit die wissenschaftliche Basis für die Politikberatung wesentlich zu stärken. Ziel der Gründung des Instituts ist zum einen die Verbesserung der Dateninfrastruktur im Bereich Steuern. Zum anderen soll empirische Forschung insbesondere zur evidenzbasierten Unterstützung des BMF gestärkt und vorangetrieben werden. In beiden Bereichen bestehen erhebliche Defizite, die sich sowohl im Vergleich mit anderen Politikfeldern (z. B. im Bereich Arbeitsmarkt – siehe IAB) als auch im internationalen Vergleich auftun und die nun endlich behoben werden sollen.

Diese Ankündigung ist doppelt bemerkenswert: Zum einen bedeutet die Gründung dieses neuen Forschungsinstituts einen Meilenstein für die empirische Steuerforschung und zum anderen folgt das BMF damit direkt und ohne großes Zögern den Vorschlägen des wissenschaftlichen Beirats am BMF aus dem letzten Herbst. In der quantitativen Analyse der Besteuerung sind in den vergangenen Jahrzehnten weltweit erhebliche Fortschritte gemacht worden. Bis in die 1980er Jahre war Finanzwissenschaft noch weitgehend theoretisch ausgerichtet. Seitdem hat die datenbasierte Auswertung weltweit ein immer größeres Gewicht gewonnen. Insbesondere wird heute in vielen Ländern anhand von Mikrodaten untersucht, welche Belastungswirkungen sich für Steuerzahler ergeben und welche Verhaltensreaktionen steuerliche Regelungen auslösen. Grundlage dieser Entwicklung ist, dass der Wissenschaft Zugang zu anonymisierten Mikrodaten der Steuerverwaltung gewährt wurde.

Der Beirat stellt in seinem Gutachten „Notwendigkeit, Potenzial und Ansatzpunkte einer Verbesserung der Dateninfrastruktur für die Steuerpolitik“ jedoch fest, dass in Deutschland erhebliche Defizite bei der Bereitstellung von Einzeldaten der amtlichen Steuerstatistik bestehen. Das Potenzial für ein besseres Verständnis des Steuersystems und seiner Wirkungen und die Möglichkeiten für eine evidenzbasierte Politikberatung ist weitgehend ungenutzt. Zwar werden die bei Besteuerung zugrunde gelegten Sachverhalte längst digital erfasst. Die verfügbare Dateninfrastruktur wird aber den Anforderungen nicht gerecht. Daher gibt es über die Wirkungen des deutschen Steuersystems und seiner spezifischen Regelungen auf zentrale wirtschaftliche und soziale Zielgrößen in vielen wichtigen Bereichen nur Mutmaßungen.

Um diesen Anforderungen gerecht zu werden, fordert der Beirat, dass die Dateninfrastruktur für die Steuerpolitik so ausgebaut wird, dass die vorhandenen administrativen Einzeldaten in geeigneter anonymisierter Form auch tatsächlich genutzt werden können. Darüber hinaus ist die Verfügbarkeit der Mikrodaten der Steuerstatistik und die Möglichkeit zur Verknüpfung mit anderen Daten für die Abschätzung der realwirtschaftlichen Effekte der Besteuerung unverzichtbar. Die Einzeldaten der Steuerstatistik bieten in Bezug auf Datenqualität und Datenabdeckung große Vorteile im Vergleich zu anderen Datenquellen und können vergleichsweise kostengünstig und ohne zusätzliche Belastung der Steuerzahler bereitgestellt werden. Es bestehen jedoch rechtliche und faktische Hürden für die Verknüpfung verschiedener Datensätze. Dies ist nicht nur aus Sicht der Forschung schade, denn Verknüpfungen über Datensätze hinweg erlauben auch Qualitätskontrollen und Kostensenkungen für administrative Prozesse. Der Normenkontrollrat hat in einem Gutachten festgestellt, dass von den über 200 Registern in Deutschland die wenigsten untereinander verknüpft sind. Eine Modernisierung und Digitalisierung würde einmalig rund 2,5 Mrd. Euro kosten. Gut investiertes Geld, denn das Entlastungspotenzial beziffert der Rat auf 6 Mrd. Euro pro Jahr!

Für eine durchgreifende und nachhaltige Verbesserung der Dateninfrastruktur für die Steuerpolitik schlägt der Beirat in seinem Gutachten drei Maßnahmenpakete vor: Erstens sollte ein eigenes Forschungsdatenzentrum für Steuern eingerichtet werden, das (anonymisierte) Einzeldaten auf Basis der Steuerstatistiken zur Verfügung stellt und das speziell für die besonderen Anforderungen der Steuerdaten ausgelegt ist. Zweitens sollten der Katalog der bestehenden Steuerstatistiken erweitert und die einzelnen Statistiken verbessert werden. Drittens sollten Verknüpfungsmöglichkeiten zwischen Statistiken geschaffen bzw. ausgeweitet werden. Es sollte eine Struktur geschaffen werden, die es erlaubt, Individual- oder Unternehmensdaten einer amtlichen Statistik mit anderen nicht öffentlich zugänglichen Daten zu kombinieren.

Mit der Ankündigung des BMF zur Gründung des IefS werden diese Punkte nun aufgegriffen. Jetzt gilt es, dieser Ankündigung auch Taten folgen zu lassen. Doch die Datenlage ist in Deutschland nicht nur bei den Steuerdaten ausbaufähig – wie die Corona-Pandemie leider eindrucksvoll gezeigt hat. Daher kann und sollte von der Gründung des neuen Forschungsinstituts auch Signalwirkung für andere Politikfelder ausgehen.

© Der/die Autor:in(nen) 2021

Open Access: Dieser Artikel wird unter der Creative Commons Namensnennung 4.0 International Lizenz (https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.de) veröffentlicht.

Open Access wird durch die ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft gefördert.


DOI: 10.1007/s10273-021-2952-z