Behebung eines Webfehlers: Wie die Konjunkturkomponente demokratisch legitimiert und nachhaltiger werden könnte –

Die Ampelkoalition hat sich im Koalitionsvertrag darauf geeinigt, das Konjunkturbereinigungsverfahren im Rahmen der Schuldenbremse zu überprüfen. Im Zentrum des Prozesses steht die Schätzung des Produktionspotenzials. Es soll die Normallage der Volkswirtschaft beschreiben und bestimmt maßgeblich die Höhe der Konjunkturkomponente. Das Verfahren, auf dem die Potenzialschätzung beruht, ist vielfältiger Kritik ausgesetzt, unter anderem aufgrund seiner Prozyklizität und Revisionsanfälligkeit. Hier mit der Kritik zu beginnen, greift jedoch zu kurz. Denn bevor es um die Optimierung der Schätzmethodik geht, sollten Kriterien dafür ausbuchstabiert werden, wie sie zu einer demokratisch legitimierten Fiskalpolitik beitragen kann.

Kriterien für ein legitimes Konjunkturbereinigungsverfahren

Im Rahmen der Konjunkturbereinigung liegt der Fokus auf der Schätzung des Arbeitspotenzials als Bestandteil des Produktionspotenzials. Das Schätzverfahren sollte die folgenden vier Kriterien erfüllen, die jedoch im Widerspruch zu seiner derzeitigen Ausgestaltung stehen.¹

Bestimmtheit

Juristisch betrachtet sollte der Prozess der Konjunkturbereinigung an zwei Prinzipien orientiert sein: dem Wesentlichkeitsgrundsatz (d. h. die Legislative muss wesentliche Entscheidungen selbst treffen) und dem Bestimmtheitsgebot (d. h. eine Verordnungsermächtigung darf nicht so gefasst sein, dass die sachliche Entscheidung am Ende doch der Exekutive obliegt). So schreibt Korioth (2021): „Jede getätigte oder nicht getätigte Neuverschuldung ist eine politische Entscheidung, die begründet und verantwortet werden muss.“

Das heutige Verfahren zur Bestimmung dieses Arbeitspotenzials ist vor diesem Hintergrund verfassungsrechtlich problematisch, da wesentliche Aspekte der Exekutive überlassen werden (Sacksofsky, 2010; Disselbeck, 2017; Korioth und Müller, 2021). Seine Inputvariablen – die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter, die Partizipationsrate, die natürliche Arbeitslosigkeit (NAWRU) und der Trend der durchschnittlichen Jahresarbeitsstunden – sind nicht zuverlässig ermittelbar, da sie auch von der aktuellen Politik abhängen (Krebs und Scheffel, 2017; Fatás, 2018; Lechthaler und Tesfaselassie, 2021; Ilzetzki, 2021). Zudem basiert die Schätzung dieser Variablen auf statistischen Annahmen, die weder gesetzlich noch auf Ebene der Rechtsverordnung eindeutig bestimmt werden. Damit besteht erheblicher Ermessensspielraum bei der technischen Umsetzung durch Expert:innen. Angesichts seiner haushaltspolitischen Tragweite sowie der normativen Implikationen der Annahmen fehlt dafür eine ausreichende Legitimation (Sacksofsky, 2010; Korioth und Müller, 2021).

Der Ermessensspielraum wird auch nicht dadurch eingegrenzt, dass man das BIP in einen Trend (die Normalauslastung) und einen Zyklus zerlegt und ersteren dann schlicht als historisches Mittel des BIP schätzt. Damit soll erreicht werden, dass sich Auf- und Abschwünge die Waage halten. Die dahinterstehende Annahme, dass die Volkswirtschaft über die Zeit durchschnittlich vollausgelastet ist, ist dabei weder vom Grundgesetz gefordert noch ökonomisch plausibel. Wirtschaften können dauerhaft unterausgelastet sein, etwa bedingt durch Hystereseeffekte (Blanchard und Summers, 1987). Dazu erfordert auch die Schätzung auf historischer Basis methodische und normative Festlegungen, sodass der Ermessensspielraum groß bleibt. Außerdem macht die Interpretation als historisches Mittel das Potenzial notwendigerweise prozyklisch, denn heutige Aufschwünge verzerren das Potenzial und damit fiskalische Spielräume nach oben, Abschwünge nach unten.

Berücksichtigung des aktuellen Forschungsstands

Wenn die zentralen Annahmen schon keiner demokratischen Kontrolle unterliegen, sollten sie wenigstens dem aktuellen Stand der Wissenschaft entsprechen. Diese Anforderung ist bereits im Gesetz zur Konjunkturbereinigung formuliert (Art. 5 (4) G115). Allerdings fußt die aktuelle Methode auf Annahmen, die nicht mit empirischer Evidenz im Einklang stehen. Zum einen unterschätzt die angenommene Produktionselastizität das Gewicht des Faktors Arbeit. Sie lässt sich empirisch aus der Lohnquote einer Volkswirtschaft ableiten, die in Deutschland mit 0,7 aber über dem angenommenen Wert von 0,65 liegt.² Zum anderen kann die in die Schätzung des Arbeitspotenzials einfließende NAWRU die niedrigstmögliche Arbeitslosigkeit, bei der es nicht zu einer sich beschleunigenden Inflation kommt, nicht zuverlässig abbilden. Es herrscht sowohl große Modellunsicherheit als auch Unklarheit darüber, ob der Arbeitsmarkt sich überhaupt so verhält wie für die Schätzung angenommen (EZB, 2021). Außerdem ist ihre Höhe wesentlich von konjunkturellen Faktoren abhängig (Heimberger et al., 2017).

Anreiz zu einer nachhaltigen Fiskalpolitik

Wie in der aktuellen finanzpolitischen Strategie des Bundesfinanzministeriums beschrieben, ist die Grundvoraussetzung für die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen Deutschlands eine Ausweitung der Angebotskapazitäten (BMF, 2020, 2022; Sigl-Glöckner et al., 2021). Das betrifft in Deutschland insbesondere das Energieangebot, denn seit dem Ende der Gaslieferungen aus Russland ist der möglichst schnelle Ausbau regenerativer Energiequellen von einer rein klimapolitischen zu einer wirtschaftlichen Notwendigkeit geworden. Die Dekarbonisierung wiederum braucht Arbeitskräfte. Gleichzeitig reduziert aber die gesellschaftliche Alterung das Arbeitsangebot. Die deutsche Wirtschaft sieht sich also mit zunehmenden Knappheiten konfrontiert – mit Folgen für die wirtschaftliche Grundlage des Wohlstands und der Staatsfinanzen.

Die Schuldenbremse in ihrer derzeitigen Form zielt allerdings einzig darauf ab, den Schuldenstand des Staats zu begrenzen, denn er gilt als der zentrale Indikator für nachhaltige Finanzen. Die Schuldenbremse enthält aktuell keinen Mechanismus, der angebotsausweitende Staatsausgaben bevorzugt. Stattdessen impliziert die Potenzialschätzung, dass die Angebotsseite der Wirtschaft mittelfristig unverrückbar ist. Diese Annahme ignoriert die Tatsache, dass heutige Politikmaßnahmen mittel- und langfristig expansive Effekte auf die Angebotskapazitäten haben können, etwa durch Investitionen in erneuerbare Energien oder in die Erschließung neuer Arbeitskräftepotenziale. Vor dem Hintergrund der Herausforderungen, vor denen die deutsche Wirtschaft steht, sollte deshalb der fiskalische Spielraum an angebotsausweitende Politik gekoppelt werden. Das würde Webfehler der Schuldenbremse beseitigen: den Fokus auf kurzfristiges Sparen und fehlende Anreize, das wirtschaftliche Potenzial auszuweiten.

Transparenz

Eine legitime Methodik der Potenzialschätzung erfordert Transparenz. Denn erst ein transparentes Verfahren stellt sicher, dass die Regierung öffentlich Rechenschaft über ihre Finanzpolitik ablegt. Unter diesem Aspekt erklärte schon 2011 das Bundesverfassungsgericht (2011) „die parlamentarische Aussprache über den Haushalt – einschließlich des Maßes der Verschuldung“ – zur politischen Generaldebatte. Das aktuelle Konjunkturbereinigungsverfahren im Rahmen der Schuldenbremse erfüllt dieses Kriterium gleich doppelt nicht.

Erstens untersteht das Verfahren, wie beschrieben, keiner ausreichenden parlamentarischen Kontrolle, sondern liegt weitgehend in den Händen von Expert:innen, die öffentlich nicht rechenschaftspflichtig sind. Hier kam es zudem in der Vergangenheit zu mehrfachen, ökonomisch schwer nachvollziehbaren Anpassungen der Methode, die weniger ökonomischen Argumenten folgten, als vielmehr unerwünschte Schätzergebnisse korrigieren sollten (Ademmer et al., 2019; Heimberger et al., 2020).

Zweitens gibt es der Politik den Anreiz, Verschuldung an der Schuldenbremse vorbeizumanövrieren. Denn wie oben beschrieben erlaubt die derzeitige Ausgestaltung der Konjunkturkomponente keine Spielräume für angebotsausweitende Politik. In Zeiten, in denen diese aber offensichtlich nötig ist, lässt sie sich deshalb nur außerhalb des Regelrahmens umsetzen – zumindest solange die Notlagenklausel nicht aktiviert ist. Seit Ende 2021 wurden so z. B. insgesamt 360 Mrd. Euro in Sondervermögen eingestellt. Das ist viel Geld, das in den kommenden Jahren zur Verfügung steht, ohne unter die dann wieder geltende Schuldenbremse zu fallen. Der Anreiz zur Umgehung sorgt für eine intransparente Fiskalpolitik. Sie mündet in einem zunehmend zerfledderten Bundeshaushalt, der nicht mehr durch einen ordentlichen Haushaltsakt, sondern durch viele diskretionäre Einzelentscheidungen zustande kommt – ohne die vom Bundesverfassungsgericht geforderte politische Generaldebatte.

Ein Update für die Potenzialschätzung

Die aktuelle Ausgestaltung der Konjunkturkomponente erfüllt die obigen Kriterien nicht und sollte daher reformiert werden – zumindest so man plant, zur Schuldenbremse in ihrer alten Form zurückzukehren. Wir konzentrieren uns im Folgenden auf Vorschläge, die durch die Ampelkoalition einfachgesetzlich ihm Rahmen des derzeit laufenden Evaluationsprozesses umsetzbar sind.

Dem Bestimmtheitsgebot wäre entsprochen, wenn der Bundestag das Potenzial selbst bestimmt. Er darf das Potenzial jedoch nicht mit einer Ideallage gleichsetzen, es muss tatsächlich erreichbar sein (Korioth und Müller, 2021). Um beidem nachzukommen, sollte der Bundestag das Potenzial nachvollziehbar auf Basis seiner Politik bestimmen. Auf diese Weise lässt sich einerseits das Legitimationsdefizit abmildern. Andererseits würde das Verfahren transparenter, weil es die Bestimmung der Neuverschuldung öffentlich nachvollziehbar macht.

Konkret sollte für Inputvariablen des Arbeitspotenzials, für die ein klares, mit konkreten Reformvorhaben unterlegtes Politikziel besteht, das Potenzial bei einem empirischen Ankerwert festgesetzt werden, der einem erreichbaren Zielzustand entspricht. Das betrifft insbesondere die Partizipationsquote, die für Frauen nach wie vor erheblich niedriger liegt als für Männer, und die durchschnittlichen Arbeitsstunden, die durch vermeidbare Teilzeitbeschäftigung ebenfalls niedriger sind als politisch gewollt.³ Ein ankerbasiertes Verfahren würde eine wesentlich geringere Revisionsanfälligkeit aufweisen, da die Inputfaktoren nicht mehr auf Basis statistischer Zerlegungen in Trend und Zyklus fortgeschrieben würden. Außerdem löst es sich von der empirisch nicht zu haltenden Annahme, dass Wirtschaften durchschnittlich vollausgelastet sind und statistische Extrapolationen der Vergangenheit Potenziale widerspiegeln (Blanchard und Summers, 1987). Außerdem schafft die Kopplung des Verschuldungsspielraums an konkrete Politikvorhaben einen Anreiz zur Ausweitung der Angebotsseite der Volkswirtschaft. Denn anders als derzeit würde eine Politik, die das wirtschaftliche Potenzial ausweitet und damit künftig zu erwartende Knappheiten reduziert, mehr finanzielle Flexibilität erlauben. Zudem gäbe es weniger Anreiz zur Umgehung, da finanzielle Spielräume bestünden, um das zu tun, was offensichtlich nötig ist – mit allen Kräften das Angebot auszuweiten.

Schließlich brauchen die zentralen statistischen Annahmen des Modells eine evidenzbasierte Aktualisierung. Das betrifft, wie oben erläutert, die Produktionselastizität des Faktors Arbeit sowie die NAWRU. Erstere sollte mit der Entwicklung der deutschen Lohnquote in Einklang gebracht und deshalb beim historisch konstanten Wert von 0,7 festgesetzt werden.⁴ Für die NAWRU schlagen wir vor, sie durch einen Proxy für Vollbeschäftigung zu ersetzen. Auf diese Weise ließen sich die negativen Eigenschaften der NAWRU ausschalten, z. B. ihre Prozyklizität und die Tatsache, dass sie einer Ausweitung des Arbeitsangebots entgegensteht. Ein erster, auf Basis aktueller Forschung weiterzuentwickelnder Proxy wäre die um den Anteil der Langzeitarbeitslosen bereinigte Arbeitslosenquote, da dauerhaft erfolglose Suchbemühungen unter Vollbeschäftigung nicht existieren können (Schuster et al., 2021).

Die beschriebenen Vorschläge haben substanzielle Auswirkungen auf die Höhe des Produktionspotenzials und der Konjunkturkomponente⁵ (vgl. Abbildung 1). Während die Bundesregierung im Frühjahr 2022 noch eine Überauslastung der Wirtschaft ab 2023 prognostizierte, die sich in positiven Konjunkturkomponenten von bis zu 3 Mrd. Euro niederschlug, ließe die Reform substanziell mehr Raum für konjunkturelle Defizite (2023: ca. 22 Mrd. Euro).

Die grundsätzlichere Frage

Der Reformvorschlag geht allerdings davon aus, dass die Neuverschuldung des Bundes weitgehend unter die Schuldenbremse fällt. Denn welchen Sinn hat es, die schuldenbremsenrelevante Neuverschuldung auf Basis der wirtschaftlichen Auslastung zu bestimmen, wenn die meiste Verschuldung an der Schuldenbremse vorbeiläuft? In der Praxis ist das heute so. Selbst wenn das offizielle Defizit für 2023 mit 17 Mrd. Euro (Deutscher Bundestag, 2022) angegeben wird, so liegt das tatsächliche Defizit des Bundes für das kommende Jahr um ein Vielfaches höher – insbesondere angesichts von 200 Mrd. Euro „Doppelwumms“ und 100 Mrd. für die Bundeswehr. Aus 2021 kommen noch 60 Mrd. hinzu, die man dem Klima- und Transformationsfonds zuführte.

Eine Regeländerung im Kleingedruckten der Schuldenbremse hat dazu geführt, dass der Budgetsaldo unter der Schuldenbremse in Zukunft mit Nichten mit dem tatsächlichen Budgetsaldo korrelieren muss. Kreditaufnahmen für Sondervermögen werden nämlich nicht mehr in dem Jahr verbucht, in dem sie tatsächlich getätigt werden, sondern in dem Jahr, in dem der Bund das Sondervermögen mit der Ermächtigung zur Kreditaufnahme ausstattet. So kann der Bund in einer Notlage umfangreiche Kredite aufnehmen, diese Sondervermögen zuweisen und sie in späteren Jahren verausgaben.

Während also aktuell Verschuldungsströme in Höhe von 360 Mrd. Euro an der Schuldenbremse vorbeilaufen und das wirtschaftliche Potenzial beeinflussen, versucht man die Verschuldung im Rahmen der Schuldenbremse mit großer Präzision so zu kalibrieren, dass sie nicht zur Überauslastung der Wirtschaft führt. Die Sinnhaftigkeit eines solchen Verfahrens ist nicht ersichtlich. Daher sollte hinterfragt werden, ob die Potenzialschätzung generell – auch in reformierter Form – weiterhin ein angemessenes Verfahren zur Bestimmung der zulässigen Neuverschuldung darstellt. In jedem Fall aber erscheint eine Interpretation der Normallage als „Alles ist, wie es immer war“ heute unplausibel – denn die heutige Politik bestimmt mehr denn je, was morgen normal ist.

• 1 Eine präzise Beschreibung des Schätzmodells findet sich in Havik et al. (2014) und Ademmer et al. (2019), Zusammenfassungen und eine Analyse seiner empirischen Schwächen in Schuster et al. (2021) und Krahé et al. (2021).
• 2 Eigene Berechnung auf Basis von Destatis.
• 3 Mögliche Anker, die am Ziel der Angebotsausweitung durch Vollauslastung des Arbeitsmarkts orientiert sind, werden in Schuster et al. (2021) dargestellt.
• 4 Die Anpassung der Produktionselastizität erfordert auch die Veränderung der totalen Faktorproduktivität (TFP), damit die Produktionsfunktion die beobachtete Wirtschaftsleistung korrekt beschreibt. Denn wie beschrieben spiegelt die TFP keine beobachtbare Größe wider, sondern nur ein Residuum, in das alle nicht mittels der Faktoren Arbeit oder Kapital erklärbaren Veränderungen des BIP einfließen.
• 5 Bei der Berechnung des empirischen Ankers für mit politischen Zielen unterlegte Inputvariablen wird unterstellt, dass die Lücke zwischen den Partizipationsraten von Frauen und Männern auf das in Nordeuropa übliche Niveau von fünf Prozentpunkten sinkt und alle, die in vermeidbarer Teilzeitbeschäftigung arbeiten, fünf Wochenstunden mehr arbeiten. Siehe Schuster et al. (2021) für eine genaue Beschreibung der Annahmen. Die Konjunkturkomponenten wurden basierend auf der Frühjahrsprojektion 2022 von BMWK und EU-Kommission berechnet, da zum Zeitpunkt der Veröffentlichung noch keine Daten aus dem Herbst 2022 vorlagen.

Literatur

Ademmer, M., J. Boysen-Hogrefe, K. Carstensen, P. Hauber, N. Jannsen, S. Kooths, T. Rossian und U. Stolzenburg (2019), Schätzung von Produktionspotenzial und -lücke: Eine Analyse des EU-Verfahrens und mögliche Verbesserungen, Kieler Beiträge zur Wirtschaftspolitik, 19, https://www.ifw-kiel.de/fileadmin/Dateiverwaltung/IfW-Publications/-ifw/Kieler_Beitraege_zur_Wirtschaftspolitik/2019/wipo_19.pdf (4. November).

Blanchard, O. J. und L. H. Summers (1986), Hysteresis and the European Unemployment Problem, NBER Macroeconomics Annual, 1, 15-78.

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