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Dieser Beitrag ist Teil von Von Hartz IV zum Bürgergeld – mehr als ein neuer Name?

Zu Hartz IV wurde in den vergangenen Jahren schon viel gesagt: sowohl seitens der Wissenschaft (siehe z. B. Walwei et al., 2019 oder Blömer, Fuest und Peichl, 2019c) als auch seitens der Politik, zuletzt im Koalitionsvertrag (SPD et al., 2021). Wie soll es mit Hartz IV, also dem Arbeitslosengeld II und letztlich dem gesamten Transfersystem in Deutschland weitergehen? Laut Koalitionsvertrag steht zumindest fest, dass es einen neuen Namen geben soll – aus Hartz IV wird jetzt das Bürgergeld. Darüber hinaus sollen, weniger konkret festgelegt, die Hinzuverdienstregeln verbessert werden und ein Sanktionsmoratorium eingeführt werden. Die Regelsätze sollen aber nicht gesondert erhöht werden.

Die Bedingungen der Grundsicherung sollen sich also an mehreren Stellen ändern. Doch rechtfertigt dies auch einen neuen Namen? Oder ist es alles nur Marketing? Einerseits sollte der Name eines Sozialtransfers eigentlich unwichtig sein. Wichtig ist, was bei den betroffenen Menschen ankommt, wie ein Transfer ausgestaltet ist und wie er mit Wegfall der Bedürftigkeit entzogen wird. Dies gilt auch für bereits bestehende, mit dem Arbeitslosengeld II konkurrierende Transfers wie Wohngeld oder Kinderzuschlag, die Teil des Transfersystems und dieser Diskussion sind. Für betroffene Haushalte ist es rein ökonomisch betrachtet letztlich unerheblich, ob Sie einen Transfer mit einem neuen, wohlklingenden Namen beziehen können, wenn es nur wenige Euro mehr sind und der bürokratische Aufwand der gleiche ist oder er sogar größer ausfällt. Andererseits kann ein Name doch eine gewisse Rolle spielen, denn die Bezeichnung „Hartz IV“ ist mit einem Stigma belastet. Dieses Stigma lässt sich jedoch nicht allein dadurch beseitigen, dass die Sozialleistung umbenannt (und gegebenenfalls nur leicht geändert) wird.

Notwendige Reformelemente

Welche Reformelemente sind zwingend notwendig und wann ist ein neuer Name für einen Sozialtransfer gerechtfertigt? Unserer Auffassung nach dann, wenn bei einer Reform des gegenwärtigen Systems mindestens folgende Elemente umgesetzt werden:

  1. Das Zusammenlegen der Leistungen Arbeitslosengeld II mit dem Wohngeld und dem Kinderzuschlag.
  2. Die Verbesserung der Hinzuverdienstmöglichkeiten, indem die effektive Grenzbelastung beim Transferentzug verringert wird sowie gleichzeitig ein Abbau der Bevorzugung von Kleinstjobs für Personen, die uneingeschränkt dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen.
  3. Die Vereinfachung der Anspruchsprüfung und der Voraussetzungen.

Unsere Forderungen setzen an der Hartz-IV-Reformdebatte der letzten Jahre an, die wir in Blömer, Fuest und Peichl (2019a, 2019c) schon ausführlich diskutiert haben.1 In Blömer, Litsche, und Peichl (2019) haben wir darüber hinaus unterschiedliche Parameterkonstellationen verschiedener möglicher Reformelemente systematisch analysiert und in Blömer et al. (2021) einen systematischen Überblick über die Literatur und die Auswirkungen der bedarfsorientierten Grundsicherung auf das Verhalten der Haushalte gegeben. Aufgrund dieser Ergebnisse sind wir der Auffassung, dass eine Reform von Hartz IV und weiteren Elementen des deutschen Sozialsystems dringend erforderlich ist.

Bereits im Februar 2019 haben wir daher einen eigenen Reformvorschlag für das deutsche Sozialsystem unterbreitet, der sich darauf konzentriert, die Beschäftigungsanreize des Grundsicherungssystems zu verbessern (Blömer, Fuest und Peichl, 2019b, 2019a). Ziel des Vorschlags ist es, Fehlanreize abzubauen, die Empfänger:innen von Grundsicherung derzeit daran hindern, höhere eigene Einkommen zu erzielen und die Abhängigkeit von Transfers zu überwinden oder wenigstens zu reduzieren.2 Eine solche Reduktion der Transferentzugsraten und damit eine Erhöhung der Beschäftigungsanreize für Transferempfänger:innen ist auch aus wohlfahrtsökonomischer und politökonomischer Sicht erstrebenswert (siehe hierzu Bierbrauer et al., 2021).

Als ein Kritikpunkt an einer solchen Reform von Hartz IV und insbesondere der von uns vorgeschlagenen Senkung der Transferentzugsraten wird immer wieder die Ausweitung der Zahl der Transferempfangenden angeführt. Es ist richtig, dass im bestehenden System ein Anstieg der Transferempfangenden ein Problem steigender Armut bedeuten kann, wenn mehr Personen in die Bedürftigkeit „abrutschen“. Gleichzeitig könnte es aber auch einen Erfolg des Sozialstaats signalisieren, wenn der Anstieg der Transferempfänger:innen durch eine Reduktion der Nichtinanspruchnahmequote erfolgt und dadurch „verdeckte Armut“ zurückgeht. Bei einer Reform des Systems kann ebenfalls der Empfängerkreis steigen (oder sinken). So führen beispielsweise sowohl eine Erhöhung der Transferleistung als auch eine Reduktion der Transferentzugsraten zu einer Ausweitung des Einkommensbereichs, in dem man Hartz IV erhalten kann. Dies wäre ein gewünschter Effekt einer solchen Reform und für sich genommen nicht problematisch. Die Zahl der Transferempfangenden ist deshalb bei einer Reform des Systems keine ökonomisch sinnvolle Zielgröße. Dies sieht man an folgendem (nicht ernst gemeinten) Extrembeispiel: Wenn man die Zahl der Transferempfänger:innen minimieren wollte, müsste man nur die Regelsätze auf Null setzen – niemand hat Anspruch und damit haben wir keine Transferempfänger:innen mehr, aber das kann offensichtlich nicht beabsichtigt sein.

Auch wenn dieses Beispiel überspitzt ist, so ist es doch Realität, dass im deutschen Sozialsystem verschiedene Transferleistungen (wie z. B. Kinderzuschlag und Wohngeld) auch die Wirkung haben, die Zahl an Hartz-IV-Empfangenden in den Statistiken zu reduzieren, während sich die tatsächliche Einkommenssituation der betroffenen Haushalte kaum verbessert und die empfangsberechtigten Personen weiterhin zu einem (anderen) Amt gehen müssen. Der einzige einleuchtende Grund hierfür ist das Stigma von Hartz IV und der daraus resultierende politische Wunsch, die Zahl der Arbeitslosengeld-II-Beziehenden zu minimieren. Wenn dies jedoch nur dadurch geschieht, dass die betroffenen Haushalte statt Hartz IV eine andere Transferleistung wie Wohngeld und den Kinderzuschlag beziehen, dann lässt das die Statistik freundlicher aussehen, aber den betroffenen Haushalten ist nicht geholfen. Denn diese vorgelagerten Leistungen sind geradezu redundant (und nicht wirklich besser) im Vergleich zum Arbeitslosengeld II und der Übernahme der Kosten der Unterkunft (KdU). Dennoch wird häufig als Argument für den Beibehalt der teilweise sehr komplexen Leistungen Kinderzuschlag und Wohngeld angebracht, dass sie gerade Familien „aus dem Arbeitslosengeld II herausholen“ würden.

Einen überzeugenden Grund, den Kinderzuschlag und das Wohngeld als separate Leistung beizubehalten gibt es jedoch nicht. Ein Bürgergeld könnte so ausgestaltet werden, dass die Haushalte, die derzeit Kinderzuschlag und Wohngeld statt ALG II und KdU beziehen, zudem nicht schlechter, sondern bessergestellt werden. Im geltenden System stützen Kinderzuschlag und Wohngeld einen Einkommensbereich, in dem Arbeitslosengeld II durch die hundertprozentige Anrechnung von Einkommen besonders unattraktiv ist. Wird die Anrechnung von Einkommen milder ausgestaltet, relativiert sich diese Eigenschaft, und in vielen Fällen wären diese Leistungen gar nicht mehr vorrangig, selbst wenn Sie beibehalten blieben. Dann kann man diese auch gleich abschaffen bzw. in das Bürgergeld integrieren.

Ein Zusammenlegen von Leistungen wäre auch deshalb sinnvoll, weil das aktuelle System insgesamt unnötig kompliziert und teilweise inkonsistent ist. Derzeit gibt es in Deutschland eine Vielzahl von Behörden, die mehr als 150 steuer- und beitragsfinanzierte Sozialleistungen verwalten. Grundsätzlich sollten die Leistungen administrativ so gestaltet werden, dass eine Stigmatisierung möglichst vermieden wird. Wünschenswert in diesem Zusammenhang ist auch eine weitere Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung und Verknüpfung der Daten aus unterschiedlichen Ämtern und Registern (Nationaler Normenkontrollrat, 2017). Dies würde eine automatische Auszahlung der Ansprüche an alle Berechtigten und eine erhebliche Vereinfachung des gesamten bürokratischen Prozesses ermöglichen (siehe z. B. Blömer und Peichl, 2018) mit der Folge einer Reduktion der unvollständigen Inanspruchnahme von Leistungen durch berechtige Haushalte.

Alle Transferzahlungen und insbesondere Arbeitslosengeld II sowie auch Kinderzuschlag und Wohngeld haben eine unvollständige Inanspruchnahme.3 Insbesondere bei Aufstockenden ist die Inanspruchnahme gering, wenn eine Leistung nur wenig monetären Mehrwert bietet und etwa ein Stigma oder bürokratischer Aufwand die Leistung unattraktiv machen. Dies mindert erheblich die Kosten der Transferzahlung im Status quo und bei unverändertem Verhalten auch die Kosten einer Ausweitung des Kreises der Empfangsberechtigten. Wenn jedoch eine Erhöhung der Inanspruchnahme eines berechtigten Transfers angestrebt wird bzw. wenn man eine höhere Inanspruchnahme eines attraktiveren Bürgergelds unterstellt oder gar durch automatische Auszahlung garantiert – empirische Befunde oder Erfahrungswerte liegen nicht vor –, fallen die Kosten für die Transferleistung entsprechend höher aus (Blömer und Peichl, 2018; Bruckmeier, Mühlhan und Wiemers, 2021). Dies wäre zwar sozialpolitisch und mit dem Ziel der Bekämpfung verdeckter Armut erstrebenswert, muss allerdings bei der Finanzierung der Reform berücksichtigt werden.

Hinzu kommt, dass viele der neu entstehenden Ansprüche, die grundsätzlich im mittleren Bruttoeinkommensbereich sowie im mittleren Vermögensbereich zu finden sind, nach den Regeln der bestehenden Vermögens- und Bedürftigkeitsprüfung gar keinen Anspruch hätten. Reformiert man im Rahmen eines Bürgergelds auch diese Anspruchsvoraussetzungen, dürften der Kreis der empfangsberechtigten Personen und damit die Kosten entsprechend weiter steigen.

Ausblick auf die kommende Reformdiskussion

Bei der Reform in Richtung eines Bürgergelds mit den hier skizzierten Elementen wird die Zahl an transferempfangenden Haushalten deutlich höher ausfallen als gegenwärtig beim Arbeitslosengeld II. Dies ist zum einen auf den Wegfall der vorrangigen Leistungen zurückzuführen und zum anderen durch einen milderen Transferentzug bedingt. Diese Ausweitung der Zahl der Transferempfänger:innen ist kein Hinderungsgrund, sondern im Gegenteil ein gewünschtes Element dieser Reform.

Wie teuer eine hier skizzierte neu gestaltete Transferleistung namens Bürgergeld wird, hängt stark von verschiedenen Faktoren ab: von der Zahl und Höhe der zusätzlichen Ansprüche, von der Quote der Inanspruchnahme der Leistung und von den Arbeitsmarktreaktionen. Laut Simulationsrechnungen liegen positive Arbeitsangebotseffekte insbesondere dann vor, wenn Kleinstjobs weniger bevorzugt werden und eine geringere Anrechnung von eigenem Arbeitseinkommen als bisher im niedrig-mittleren Bruttoeinkommensbereich geschieht, das heißt die Arbeitsausweitung jenseits der Kleinstjobs dadurch gefördert wird. Hierbei muss jedoch darauf geachtet werden, dass keine Anreize entstehen, von noch höheren Brutto­einkommensregionen ausgehend die Arbeitszeit wiederum zu reduzieren. Wie stark diese Effekte bei einem Bürgergeld ausfallen können, hängt vom Gesamtpaket der Reform und insbesondere den gewählten Parameterkonstellationen ab – siehe dazu auch Blömer, Litsche und Peichl (2019).

In diesem Zusammenhang sei auch darauf hingewiesen, dass Simulationsrechnungen häufig genutzt werden, um Reformvarianten zu vergleichen. Besonders gut geeignet sind solche Methoden, um verschiedene Reformvarianten mit dem gleichen Status quo innerhalb des gleichen Modells zu vergleichen. Hierbei ist zu beachten, dass der Vergleich von Simulationsergebnissen über verschiedene Modelle, sowie Daten- und Rechtsstände hinweg nicht trivial ist. Es kann im direkten Vergleich einzelner Varianten mit unterschiedlichen Modellen durchaus zu unterschiedlichen Aussagen bezüglich der Ergebnisse und der Beurteilung kommen. Ein systematischer Vergleich möglicher Unterschiede über Modelle hinweg unterbleibt jedoch in der Regel. Aus diesem Grund ist es sehr zu begrüßen, dass laut Koalitionsvertrag eine Kommission aus mehreren Instituten mit der Entwicklung eines Reformkonzepts beauftragt werden soll. Wir begrüßen den Ansatz der evidenzbasierten Entwicklung einer Reform sehr. Die Idee einer Konsenslösung ähnlich dem Vorbild der Gemeinschaftsdiagnose halten wir für sehr vielversprechend, um die dringend notwendige Reform des deutschen Sozialsystems vorzubereiten.

  • 1 In dieser Debatte werden verschiedene Aspekte des bestehenden Systems kontrovers diskutiert. Dazu zählen: die Leistungshöhe, die Unabhängigkeit der gewährten Leistungen von der bisherigen Erwerbsbiografie der Empfangenden, mangelnde Erwerbsanreize wegen hoher Transferentzugsraten, geringes „Schonvermögen“, die Angemessenheit von Sanktionen bzw. Leistungskürzungen in bestimmten Fällen, Stigmatisierung durch Gang zum Amt (mit der Folge der Nichtinanspruchnahme durch anspruchsberechtigte Bedürftige) sowie die Komplexität des Sozialsystems insgesamt. Über jeden dieser Punkte kann man unterschiedlicher Auffassung sein. In Blömer, Fuest und Peichl (2019a, 2019c) geben wir einen Überblick über diese Reformdiskussion.
  • 2 Damit die Betroffenen der Niedrigeinkommensfalle entkommen können, muss sich Arbeit lohnen. Aus unserer Sicht liegt genau hier das Hauptproblem: Die bestehenden Hartz-IV-Hinzuverdienstregelungen bevorzugen Kleinstjobs bis 100 Euro, während es darüber hinaus selten lohnenswert ist, die Arbeitszeit auszuweiten (Peichl, Buhlmann und Löffler, 2017; Bruckmeier, Mühlhan und Wiemers, 2018). Ein solches System ist schädlich, denn es bestraft Leistung dort, wo sie sich besonders lohnt: Wenn man durch eigene Anstrengung der Abhängigkeit von Transfers entkommen will. Obwohl gerade die Hartz-Reformen das Ziel hatten, die Anreize zur Arbeitsaufnahme zu verbessern, ist das Problem hoher impliziter Grenzsteuerbelastung von niedrigen Einkommen nach wie vor nicht befriedigend gelöst.
  • 3 Zahlreiche Studien weisen teilweise eine recht hohe Quote der Nicht-Inanspruchnahme (QNI) bei ALG II aus. So simulieren Bruckmeier et al. (2013) eine QNI der Haushalte von 33,8 % (das entspricht 1,75 Mio. Haushalten) und Bruckmeier and Wiemers (2012) für die Jahre 2005 bis 2007 eine QNI von 41 % bis 49 %.

Literatur

Bierbrauer, F., A. Peichl, D. Sachs und D. Weishaar (2021), Mehrheitsfähige und wohlfahrtssteigernde Reformen des deutschen Steuer- und Transfersystems: Von Entzugsraten, Mittelstands- und Wohlstandsbäuchen, Perspektiven Der Wirtschaftspolitik, 22(3), 191-202.

Blömer, M., C. Fuest und A. Peichl (2019a), Was sind die wichtigsten Ansatzpunkte für eine Reform von Hartz IV?, Wirtschaftsdienst, 99(4), 243-247, https://www.wirtschaftsdienst.eu/inhalt/jahr/2019/heft/4/beitrag/hartz-iv-reform-einer-umstrittenen-politischen-massnahme.html (2. Februar 2022).

Blömer, M., C. Fuest und A. Peichl (2019b), Raus aus der Niedrigeinkommensfalle(!) Der Ifo-Vorschlag zur Reform des Grundsicherungssystems, Ifo Schnelldienst, 72(4), 34-43, https://www.ifo.de/publikationen/2019/aufsatz-zeitschrift/raus-aus-der-niedrigeinkommensfalle-der-ifo-vorschlag-zur (2. Februar 2022).

Blömer, M., C. Fuest und A. Peichl (2019c), Die Hartz-IV-Reformdebatte, Ifo Schnelldienst, 72(6), 21-25.

Blömer, M., S. Link, A. Peichl und M. Stöckli (2021), Die Auswirkungen der bedarfsorientierten Grundsicherung auf das Verhalten der Haushalte – ein Überblick, Ifo Forschungsberichte, 120, ifo Institut, https://www.ifo.de/publikationen/2021/monographie-autorenschaft/die-auswirkungen-der-bedarfsorientierten (2. Februar 2022).

Blömer, M., S. Litsche und A. Peichl (2019), Reformoptionen für die Grundsicherung von Erwerbstätigen, Arbeitspapier, 09/2019, Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, https://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/fileadmin/dateiablage/Arbeitspapiere/Arbeitspapier_09_2019.pdf (2. Februar 2022).

Blömer, M. und A. Peichl (2018), Ein „Garantieeinkommen Für Alle“, Ifo Forschungsberichte, 97, ifo Institut, https://www.ifo.de/en/publikationen/2019/monograph-authorship/ein-garantieeinkommen-fur-alle (2. Februar 2022).

Bruckmeier, K., J. Mühlhan und J. Wiemers (2018), Erwerbstätige im unteren Einkommensbereich stärken: Ansätze zur Reform von Arbeitslosengeld II, Wohngeld und Kinderzuschlag, Forschungsbericht, 9/2018, IAB.

Bruckmeier, K., J. Mühlhan und J. Wiemers (2021), Reform der Hinzuverdienstmöglichkeiten für Grundsicherungsbeziehende und Wechselwirkungen mit vorrangigen Leistungen: Auswirkungen auf Arbeitsangebot und Empfängerzahlen, Zeitschrift Für Sozialreform, 67(1), 29-58.

Bruckmeier, K., J. Pauser, U. Walwei und J. Wiemers (2013), Simulationsrechnungen zum Ausmaß der Nicht-Inanspruchnahme von Leistungen der Grundsicherung: Studie Im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales zur Abgrenzung und Struktur von Referenzgruppen für die Ermittlung von Regelbedarfen auf Basis der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 2008, Forschungsbericht, 5/2013, IAB.

Bruckmeier, K. und J. Wiemers (2012), A new Targeting: A new Take-up?, Empirical Economics, 43(2), 565-580, https://EconPapers.repec.org/RePEc:spr:empeco:v:43:y:2012:i:2:p:565-580 (2. Februar 2022).

Nationaler Normenkontrollrat (2017), Mehr Leistung für Bürger und Unternehmen: Verwaltung digitalisieren. Register modernisieren, Gutachten, Nationaler Normenkontrollrat.

Peichl, A., F. Buhlmann und M. Löffler (2017), Grenzbelastungen im Steuer-, Abgaben- und Transfersystem: Fehlanreize, Reformoptionen und ihre Wirkungen auf inklusives Wachstum, Gutachten, Bertelsmann Stiftung.

SPD, Bündnis 90/Die Grünen, FDP (2021), Mehr Fortschritt Wagen. Bündnis für Freiheit, Gerechtigkeit Und Nachhaltigkeit. Koalitionsvertrag 2021 – 2025 zwischen der Sozialdemokratischen Partei Deutschland (SPD), Bündnis 90/DIE GRÜNEN und den Freien Demokraten (FDP), https://www.spd.de/fileadmin/Dokumente/Koalitionsvertrag/Koalitionsvertrag_2021-2025.pdf (2. Februar 2022).

Walwei, U., W. Eichhorst, U. Rinne, M. Blömer, C. Fuest, A. Peichl, J. Schupp und G. Bäcker (2019), Hartz IV – Reform Einer Umstrittenen Politischen Maßnahme?, Wirtschaftsdienst, 99(4), 235-255, https://www.wirtschaftsdienst.eu/inhalt/jahr/2019/heft/4/beitrag/hartz-iv-reform-einer-umstrittenen-politischen-massnahme.html (2. Februar 2022).

Title:From “Hartz IV” to “Bürgergeld” – Merely Old Wine in New Bottles?

Abstract:In this article, we discuss reform elements of “Hartz IV”. This includes, on the one hand, merging unemployment benefits with housing benefits and the additional child benefits (Kinderzuschlag) and, on the other hand, reducing disincentives which prevent the recipients from earning higher incomes. Employment incentives can be improved if the effective marginal transfer withdrawal rate is reduced and, at the same time, the preferential treatment of “mini jobs” is reduced. In addition, the eligibility criteria should be simplified. This could reduce the rate of non-takeup and thus hidden poverty. One criticism of such a reform of Hartz IV is that it would increase the number of transfer recipients. However, this is not an economically sensible outcome in a reform effort. What is important is the disposable income of transfer recipients affected and that the design of the transfer withdrawal does not create lock-in effects.

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© Der/die Autor:in 2022

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DOI: 10.1007/s10273-022-3104-9