Die Schuldnerberatung ist eine eigenständige Profession innerhalb der Sozialen Arbeit, die im Zuge wachsender Konsumentenkreditvergabe in den 1980er Jahren entstand. Nachweislich trägt Schuldnerberatung aktiv zur Armutsbekämpfung bei und verbessert die psychische, soziale und gesundheitliche Situation überschuldeter Menschen erheblich. Gleichzeitig ist Schuldnerberatung auch eine Rechtsdienstleistung und führt z. B. außergerichtliche Vergleichsverhandlungen, bereitet gerichtliche Schuldenbereinigungspläne und Privatinsolvenzverfahren vor, agiert als Verfahrensbevollmächtigte oder stellt Bescheinigungen für Pfändungsschutzkonten aus.
Die in Deutschland übliche Unterscheidung in „Schuldnerberatung“ und „Insolvenzberatung“ ist geschichtlich gewachsen und erst 1999 mit der Einführung des Restschuldbefreiungsverfahrens für natürliche Personen aufgekommen. Heute bezieht sie sich meist auf die sogenannte staatliche Anerkennung als Insolvenzberatungsstelle nach § 305 InsO einerseits und die Schuldnerberatungsstelle ohne staatliche Anerkennung andererseits. Diese künstliche Trennung der Tätigkeitsbereiche ist fachlich nicht nachvollziehbar und beruht allein auf den formalen Finanzierungsbestimmungen im SGB. Denn für die Finanzierung von Schuldnerberatung sind die Kommunen zuständig, für die Insolvenzberatung die Länder. Aus fachlicher Sicht lässt sich dagegen eindeutig feststellen, dass Verbraucherinsolvenzberatung nur dann nachhaltig ist, wenn sie in die Soziale Schuldnerberatung eingebettet wird.
Vielen Menschen dürfte ebenfalls nicht bekannt sein, dass es in der Sozialen Schuldnerberatung um deutlich mehr als die formelle Vorbereitung eines Insolvenzverfahrens geht (ausführlich: Bundesarbeitsgemeinschaft Schuldnerberatung, 2020). Diverse Studien zeigen, dass Scham- und Schuldgefühle des Scheiterns oder des Versagens bei überschuldeten Haushalten oft so stark sind, dass sie keine oder erst sehr spät Unterstützung suchen. Den Weg in die Beratung finden die Menschen erst dann, wenn die direkte Existenz bedroht ist, z. B. bei drohender Stromsperre oder drohendem Wohnungsverlust und sie mithilfe der Beratungsstelle ein Insolvenzverfahren als letzten Ausweg eröffnen wollen. Rein juristische Beratungsangebote zum Zwangsvollstreckungsrecht/Insolvenzverfahren oder betriebswirtschaftliche Beratungen zu Einnahmen-/Überschussrechnungen und Haushaltsplänen führen dann zwar möglicherweise auch zum kurzfristigen Ziel der Schuldenfreiheit. Doch sind es notwendige Lernprozesse und persönliche Erkenntnisgewinne, die Drehtüreffekte und erneute Überschuldung vermeiden. Wenn im Folgenden der Begriff „Soziale Schuldnerberatung“ verwendet wird, so sind damit Beratungsstellen gemeint, deren Angebote einen integrativen Ansatz verfolgen und die es sich zur Aufgabe gemacht haben, die wirtschaftliche Existenz der Ratsuchenden sowie ihrer Angehörigen durch methodisch fundierte Beratungsangebote langfristig zu sichern sowie durch Lerneffekte und Präventionsmaßnahmen einer erneuten Überschuldung vorzubeugen.
Zur Einordnung: Die Zahl der überschuldeten Haushalte in Deutschland wird je nach Quelle zwischen 3 Mio. und 7 Mio. geschätzt, eine offizielle Zahl existiert nicht (Mantseris, 2022). Einigkeit herrscht darüber, dass die Überschuldungszahlen 2021 leicht rückläufig sind, sich aber weiterhin auf hohem Niveau befinden. Die Zahl der Privatinsolvenzverfahren stieg dagegen 2021 deutlich an (Destatis, 2022), was jedoch weniger auf die Folgen der Pandemie als vielmehr auf die Folgen einer Gesetzesänderung zurückzuführen ist, bei der die Dauer des Restschuldbefreiungsverfahrens von sechs auf drei Jahre verkürzt wurde. Durch diese Verkürzung dürfte das Verfahren für viele Menschen an Attraktivität gewonnen haben.
Nach Angaben des Statistischen Bundesamts nutzen jährlich trotzdem nur rund 600.000 Personen die Hilfe von einer der 1.400 anerkannten Schuldner- und Insolvenzberatungsstellen (Destatis, 2021), also gerade einmal 10 % der potenziellen Zielgruppe. Dennoch sind in vielen Beratungsstellen Wartezeiten von mehreren Wochen üblich, die infolge der Pandemie noch einmal deutlich anstiegen (AGSBV, 2021). Das Arbeitsfeld ist trotz der enormen fachlichen Anforderungen und seines unbestrittenen gesellschaftlichen Nutzens seit jeher unterfinanziert.
Der Koalitionsvertrag (SPD, Bündnis90/Die Grünen, FDP, 2021, 112) gibt nunmehr Grund zur Hoffnung, dass in den kommenden Jahren eine Stärkung der Sozialen Schuldner- und Insolvenzberatung erwartet werden kann: „Wir wollen die Schuldner- und Insolvenzberatung ausbauen.“ Obwohl nicht weiter spezifiziert wird, wie der Ausbau konkret aussehen soll, setzt die neue Bundesregierung damit ein enorm wichtiges und erfreuliches Signal für überschuldete Menschen.
Aus Sicht des Staates zahlt sich Schuldnerberatung ohnehin schnell aus. Schon in der Diskussion um bzw. Gesetzesbegründung zur Einführung der Restschuldbefreiung in den 1990er Jahren hieß es: „Die praktisch lebenslange Nachhaftung [ohne ein Restschuldbefreiungsverfahren] drängt viele ehemalige Gemeinschuldner in die Schattenwirtschaft und in die Schwarzarbeit ab, wenn nicht ihre Fähigkeiten der Volkswirtschaft ganz verloren gehen.“ In ähnlicher Form formuliert Grote (2019), dass mit der Einführung des Restschuldbefreiungsverfahrens „der Gesetzgeber vor allem die volkswirtschaftlichen Auswirkungen der Überschuldung [hat] korrigieren wollen. Denn wer keine Chance mehr hat, seinen Schuldenberg jemals abzutragen, ist demotiviert und wird keine Steuereinnahmen generieren. Fällt er obendrein noch in den Sozialleistungsbezug, wird es für den Staat doppelt teuer“.
Mithilfe der sogenannten SROI-Methode (Social Return on Investment) wurde 2017 vom Deutschen Institut für Sozialwirtschaft (DISW) versucht, die Wirkung und den gesellschaftlichen Nutzen der Sozialen Schuldnerberatung aus Perspektive der öffentlichen Hand am Beispiel Hamburg zu berechnen. Die Kosten für die Beratungsleistungen wurden den Einsparungen von öffentlichen Mitteln (Sozialleistungen, Verwaltungskosten, Verfahrenskosten) gegenübergestellt. Die errechneten Erträge waren erheblich: „In einer Fünf-Jahres-Perspektive ergibt sich für die Stadt Hamburg ein sozialer Ertrag von 7,27 Mio. Euro, was bei den Gesamtkosten der Sozialen Schuldnerberatung von 3,365 Mio. Euro einem SROI von etwa zweihundert Prozent entspricht” (DISW, 2017). D. h.: Für jeden in die Soziale Schuldnerberatung investierten Euro fließen etwa 2 Euro an die öffentliche Hand zurück. Diese Zahlen werden von weniger konservativ angelegten Studien seit Jahren bestätigt und meist noch deutlich übertroffen. So kommen More-Hollerweger et al. (2013) unter anderem in ihrer Studie in Österreich auf einen SROI von 5,3, was bedeutet, dass „jeder 2011 in die staatlich anerkannten Schuldenberatungen investierte Euro Wirkungen im monetarisierten Gegenwert von 5,30 Euro schafft“. Überschuldete Menschen möglichst früh zu erreichen, ist dabei für den Staat besonders lohnenswert, denn es hat sich gezeigt, dass die Rendite deutlich steigt, je früher ein Beratungsangebot greift.
Am meisten profitieren von einer starken Sozialen Schuldnerberatung aber natürlich die überschuldeten Personen selbst. In der ArSeMü-Studie konnte von Münster (2018) und anderen gezeigt werden, wie sich Schulden und Gesundheit gegenseitig bedingen. Die Autor:innen fassten das Ergebnis bei einer Tagung mit der Feststellung zusammen: Schulden machen krank und Krankheit macht Schulden. Zusammenfassend lässt sich also festhalten, dass eine Stärkung der Sozialen Schuldnerberatung in Deutschland nicht nur sozial, sondern auch ökonomisch sinnvoll wäre.
Ansatzpunkte zur Stärkung der Sozialen Schuldnerberatung in Deutschland*
Einführung eines Rechtsanspruchs auf Schuldnerberatung
Die Entscheidung des Bundessozialgerichts vom 13.7.2010 führte dazu, dass Erwerbstätigen, Selbständigen, Rentner:innen und Immobilieneigentümer:innen der Zugang zur kostenlosen und qualifizierten Schuldner- und Insolvenzberatung bei vielen anerkannten Beratungsstellen verwehrt ist, da die Träger insoweit nicht refinanziert werden. In vielen Sozialen Schuldnerberatungsstellen kann Ratsuchenden nur dann kostenfrei Beratung und Hilfe gewährt werden, wenn sie Empfänger:innen von SGB II oder SGB XII Leistungen sind. Die Wohlfahrtsverbände fordern deshalb seit Jahren die Einführung eines § 68a (neu) SGB XII „Hilfe bei Überschuldung“, in dem ein gesetzlich verankertes Recht auf Zugang zu Schuldnerberatung geregelt wird, ungeachtet einer Leistungsberechtigung nach dem SGB XII oder SGB II (AGSBV, 2018). Ein solcher Rechtsanspruch würde nicht nur regionale Ungleichheiten aufheben und Versorgungslücken schließen, die derzeit bundesweit bestehen. Vielmehr würde gerade der Staat auch finanziell profitieren, wenn durch qualifizierte Beratung Arbeitsplatzverluste, Krankheiten oder Sozialleistungsbezug vermieden werden können.
Ausbau der Beratungskapazitäten durch eine faire Gläubigerbeteiligung
Diverse privatwirtschaftliche Arbeitgeber:innen haben den Nutzen der Sozialen Schuldnerberatung schon vor vielen Jahren erkannt und finanzieren betriebliche Schuldnerberatung als Teil ihres Sozialmanagements und der Gesundheitsfürsorge für ihre Mitarbeiter:innen. Für diese Unternehmen ist dies in zweifacher Hinsicht vorteilhaft, denn so können sie gleichzeitig Lohnpfändungen und eventuelle Haftungsrisiken als Drittschuldner abwenden.
Diesem Vorbild könnten andere Gläubiger und Drittschuldner folgen und von der Politik entsprechend zur Mitfinanzierung von Sozialer Schuldnerberatung verpflichtet werden. Den Nutzen von Schuldnerberatung für ihre eigenen Interessen haben Gläubiger schließlich längst erkannt: „Schuldnerberatung leistet einen großen Beitrag für unsere Gesellschaft. Daher ist es richtig und wichtig, die Schuldnerberatungsstellen personell und finanziell so auszustatten, dass sie allen Betroffenen eine schnelle und möglichst unbürokratische Hilfestellung leisten können“, so Kirsten Pedd, Präsidentin des Bundesverbands Deutscher Inkasso-Unternehmen (BDIU, 2018).
Bei der Beantwortung der Frage, wie Schuldnerberatung auch Gläubigern nutzt, sei darauf hingewiesen, dass die wesentliche Entwertung einer Forderung nicht durch die Eröffnung des Insolvenzverfahrens oder die Erteilung der Restschuldbefreiung erfolgt, sondern durch das Notleidendwerden des Kredits. Das Notleidendwerden von Krediten ist in Deutschland aber bei gerade 2 % aller Konsumentenkredite der Fall, 98 % aller Konsumentenkredite werden laut SCHUFA Kreditkompass hingegen ordnungsgemäß zurückgezahlt (SCHUFA, 2019). Diese relativ geringen Ausfälle sind von den Kreditgebern und Händlern regelmäßig eingepreist, womit das Risiko auf Gläubigerseite grundsätzlich als überschaubar angesehen werden kann. „Forderungen, mit denen der Schuldner letztlich in das Insolvenzverfahren geht, [sind dagegen] allenfalls noch etwa 1 Prozent der ursprünglichen Schuldsumme wert und werden mit entsprechenden Werten auf dem Markt gehandelt“ (Grote, 2019). Folglich muss es im Interesse der Gläubiger sein, verschuldete Haushalte möglichst früh und vor dem Übergang in die Überschuldung zu erreichen, um schon bei ersten Zahlungsstörungen Hilfe anzubieten und ein Insolvenzverfahren auf jeden Fall zu vermeiden.
Vergegenwärtigt man sich, dass im Jahr 2022 das BIP in Deutschland nach Prognosen des DIW um 3,0 % gegenüber dem Vorjahr weiter steigen wird und auch für 2023 ein Wirtschaftswachstum von 2,9 % prognostiziert wird, lässt sich festhalten, dass die ökonomischen Rahmenbedingungen einen Ausbau der Beratungskapazitäten durch eine entsprechende Gläubigerbeteiligung durchaus ermöglichen. Die finanzielle Last müsste dann künftig nicht allein vom Staat getragen werden. Bislang fehlte es jedoch an politischem Willen, entsprechende Modelle zur Gläubigerbeteiligung durchzurechnen und anschließend umzusetzen. Dabei stehen verschiedene Vorschläge im Raum, die durchaus bedenkenswert und fair erscheinen. Die Einführung eines sogenannten Bescheid-Euro, die Nutzung nachrichtenloser Vermögenswerte oder Fair-Share- und Ausfallvorsorgemodelle sind nur drei Vorschläge, die aktuell zur Diskussion stehen (detailliert: BAG-SB, 2021).
Verbindliche Ausbildungsstandards und qualifizierte Nachwuchsförderung
Ein Ausbau der Beratungskapazitäten – selbst bei ausreichend finanziellen Mitteln in diesem bundesweit völlig unterfinanzierten Arbeitsfeld – wäre in den einzelnen Beratungsstellen zum jetzigen Zeitpunkt allerdings kaum umsetzbar, da es schlicht an qualifizierten Beratungskräften fehlt. Schon jetzt gestalten sich Stellenbesetzungen schwierig, nahende Altersabgänge drohen den bestehenden Fachkräftemangel noch zu verstärken. (Bockholdt, 2021)
Einen eigenen Studiengang, einen einheitlichen Berufsabschluss oder eine standardisierte Ausbildungsordnung für Schuldnerberatungskräfte gibt es in Deutschland nicht. An den Hochschulen ist das Thema unterrepräsentiert – auch, weil in der Vergangenheit wenige Forschungsgelder ausgeschrieben waren. In der Regel verfügen Beratungskräfte über ein abgeschlossenes Studium, meist in den Fächern Soziale Arbeit/Sozialpädagogik, Jura, oder Ökonomie/Wirtschaft. Grundkenntnisse aus dem Studium werden fast immer durch eine fachspezifische (kostenpflichtige) Zusatzausbildung ergänzt. Es kann durchaus als besondere Stärke des Arbeitsfelds gesehen werden, wie vielfältig die Erwerbsbiografien der Beratungskräfte sind und wie häufig Quereinsteiger:innen aus Überzeugung in die Schuldnerberatung wechseln. Die Interdisziplinarität von sozialem, juristischem, ökonomischem und praktischem Wissen kennzeichnet den Beratungsalltag und profitiert ungemein von dieser Vielfalt. Doch die Kosten der Zusatzausbildung stellen die Träger vor eine enorme Herausforderung, wenn es um die Nachbesetzung von Stellen oder den Ausbau der Beratungskapazitäten geht.
Die Stadt Hamburg entschied sich daher (auch vor dem Hintergrund des zu erwartenden Anstiegs von Beratungsanfragen durch die Folgen der Coronapandemie), ein Ausbildungsprogramm zu initiieren, bei dem die Sachkosten für eine Zusatzausbildung (z. B. die Kurskosten, Lehrmaterialien, Reisekosten) in Höhe von bis zu 5.000 Euro für neue Beratungskräfte übernommen werden. Darüber hinaus erfolgt ein Zuschuss zu den anfallenden Personalkosten im Umfang von drei Monatsgehältern (bis zu 12.500 Euro). Alle darüber hinausgehenden Kosten trägt die jeweilige Beratungsstelle. Erste Erfahrungen zeigen, dass dieses Programm ein voller Erfolg ist und damit als gelungenes Vorbild und Pilot für eine bundesweite Nachwuchsförderung dienen kann.
Verstärkte Zusammenarbeit von Bund und Ländern
In Anbetracht der Dimension des Überschuldungsproblems verwundert es, wie lange die Bundesministerien regelmäßig auf die Zuständigkeiten von Ländern und Kommunen verwiesen, wenn es um das Thema Überschuldung in Deutschland ging. Nicht nur die Arbeits- und Sozialministerkonferenz forderte deshalb 2017 und 2020 die Stärkung der Schuldner- und Insolvenzberatung auf Bundesebene sowie den Ausbau der Zusammenarbeit von Bund und Ländern. Mit dem Referat VA5 „Überschuldung und Resilienz von Verbraucherinnen und Verbrauchern“ wurde 2021 eine klare ministerielle Zuständigkeit im Bereich Verbraucherschutz verankert (zuvor gab es nur eine „federführende Koordination“ im BMFSFJ). Der Bund hat nun die Aufgabe, dieses Referat mit den entsprechenden finanziellen Mitteln und personellen Ressourcen auszustatten, um sowohl wissenschaftliche Grundlagenforschung als auch übergreifende praktische Beratungsarbeit zu fördern.
Zusammenfassung und Ausblick
Eine Stärkung der Sozialen Schuldnerberatung in Deutschland ist sozial und ökonomisch sinnvoll. Mit vier Ansatzpunkten könnte diese Stärkung bewirkt werden. Ob und, wenn ja, welche dieser Ansatzpunkte in den nächsten Jahren realisiert werden können, hängt allerdings wesentlich vom politischen Willen der handelnden Akteur:innen ab. Ermutigend ist, dass dieser Wille im Koalitionsvertrag bereits explizit zum Ausdruck gebracht wurde. Es ist nun an der Politik, diesen Willen in die Tat umzusetzen.
*Im Folgenden ist dieser Text eine Aktualisierung von Moers (2020).
Literatur
AGSBV – Arbeitsgemeinschaft Schuldnerberatung der Verbände (2018), Konzept Soziale Schuldnerberatung, https://www.agsbv.de/wp-content/uploads/2018/04/2018_04_03_Konzept-Soziale-Schuldnerberatung_AGSBV.pdf (4. März 2022).
AGSBV – Arbeitsgemeinschaft Schuldnerberatung der Verbände (2018), Positionspapier zum Recht auf Schuldnerberatung, https://www.agsbv.de/2018/02/positionspapier-zum-recht-auf-schuldnerberatung/ (4. März 2022).
AGSBV – Arbeitsgemeinschaft Schuldnerberatung der Verbände (2021), Online-Umfrage 2021 – Situation der Schuldnerberatung, https://www.agsbv.de/wp-content/uploads/2018/04/2018_04_03_Konzept-Soziale-Schuldnerberatung_AGSBV.pdf (4. März 2022).
Bockholdt, T. (2021), Gestärkt durch die Krise – Investition in die Ausbildung neuer Beratungskräfte, BAG-SB Informationen, #4_2021, 246.
Bundesarbeitsgemeinschaft Schuldnerberatung (2020), Grundsätze guter Schuldnerberatung, https://www.bag-sb.de/fachverband (4. März 2022).
BAG-SB – Bundesarbeitsgemeinschaft Schuldnerberatung (2021), Zur Finanzierung von Schuldenberatung, https://www.bag-sb.de/die-bag-sb/positionen/finanzierung (4. März 2022).
BDIU – Bundesverband Deutscher Inkassounternehmen (2018), Inkassounternehmen zur Aktionswoche Schuldnerberatung – „Außergerichtliche Einigungen müssen gefördert werden“, https://www.hpm-inkasso.biz/news (4. März 2022).
Destatis (2021), Alleinerziehende Frauen und alleinlebende Männer sind besonders häufig von Überschuldung betroffen, https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2021/06/PD21_263_63511.html#:~:text=Die%20Ergebnisse%20der%20%C3%9Cberschuldungsstatistik%202020,Personen%20mit%20deren%20Einverst%C3%A4ndnis%20bereitgestellt (4. März 2022).
Destatis (2022), 17,2 % weniger beantragte Regelinsolvenzen im Januar 2022 als im Vormonat, https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2022/02/PD22_054_52411.html;jsessionid=F305D67C0731BD0C6237D93EF2175365.live742 (4. März 2022).
Deutscher Bundestag (1992), BT-Drucks. 12/2443, 81 – siehe dazu auch BGH v. 25.06.2015 – IX ZR 199/14, https://dserver.bundestag.de/btd/12/024/1202443.pdf (4. März 2022).
DISW – Deutsches Institut für Sozialwirtschaft (2017), Bericht zum Forschungsvorhaben Herausforderungen moderner Schuldnerberatung, https://www.bag-sb.de/fachverband/forschung/herausforderungen (4. März 2022).
Grote, H. (2019), Restschuldbefreiung nach einem Jahr? Warum nicht?, BAG-SB Informationen, #4_2019, 228.
Mantseris, Nicolas (2021), IFF Überschuldungsradar „Überschuldung geht auch in der Pandemie sichtbar zurück“, https://www.iff-hamburg.de/2022/02/02/iff-ueberschuldungsradar-2022-27-ueberschuldung-geht-auch-in-der-pandemie-sichtbar-zurueck/ (4. März 2022).
Moers, I. (2020), Private Verschuldung in der Corona-Krise, WISO DIREKT, 12/2020, https://library.fes.de/pdf-files/wiso/16395.pdf (4. März 2022).
More-Hollerweger, E. et al. (2013), Studie zum gesellschaftlichen und ökonomischen Nutzen der staatlich anerkannten Schuldenberatungen in Österreich mittels einer SROI-Analyse, asb Forschungsreihe, 51, https://www.wu.ac.at/fileadmin/wu/d/cc/npocompetence/09_NPO_Abgeschlossene_Projekte/SROI-Analyse_staatlich_anerkannte_Schuldnerberatungen_in_%C3%96sterreich.pdf (4. März 2022).
Münster, E. (2018), Arzneimittelkonsum, insbesondere Selbstmedikation bei überschuldeten Bürgerinnen und Bürgern in Nordrhein-Westfalen, ArSemü-Studie, https://www.lzg.nrw.de/_php/login/dl.php?u=/_media/pdf/pharmazie/anwendungssicherheit/abschlussbericht_Arsemue.pdf (4. März 2022).
SPD, Bündnis90/Die Grünen, FDP (2021), Mehr Fortschritt wagen. Bündnis für Freiheit, Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit, https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1990812/04221173eef9a6720059cc353d759a2b/2021-12-10-koav2021-data.pdf?download=1 (3. März 2022).
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