Der Ukrainekrieg hat zu einem Rückgang der Weizenausfuhren aus Russland und der Ukraine nach Afrika geführt, die jedoch durch gesteigerte Exporte anderer Länder nahezu ausgeglichen wurden. Weltweite Beschränkungen der Weizenexporte sowie die Unsicherheit, dass Russland seine Getreideexporte als Waffe nutzt und die Schwarzmeer-Getreide-Initiative ausgesetzt wird, haben die Getreidepreise zusätzlich drastisch ansteigen lassen.
In den vergangenen zwei Jahrzehnten haben sich die Getreideexportsektoren Russlands und der Ukraine sehr dynamisch entwickelt (vgl. Abbildung 1). Parallel zum Aufstieg Russlands zum größten Weizenexporteur der Welt haben auch die Getreideexporte der Ukraine stark zugenommen. Grob gesagt entfallen auf Russland und die Ukraine zusammen (UN Comtrade, 2022) fast ein Drittel der weltweiten Weizenexporte (20 % bzw. 8 % der Weltexporte), ein Viertel der Gerstenausfuhren (jeweils 13 %) und ein Sechstel der globalen Maisexporte (3 % bzw. 12 %).
Abbildung 1
Entwicklung der Weizenexporte von Russland und der Ukraine
Quelle: eigene Darstellung auf Basis von UN Comtrade.
Russischer Weizen wird hauptsächlich von Ländern im Nahen Osten und Nordafrika (MENA) importiert, wobei Ägypten und die Türkei die wichtigsten Zielmärkte sind (Heigermoser et al., 2021). In den vergangenen Jahren hat Russlands Aktivität auf den Weizenimportmärkten der stark von Nahrungsmittelimporten abhängigen, einkommensschwachen Länder in Südostasien und Subsahara-Afrika zugenommen (Heigermoser et al., 2022). So beziehen über 20 Länder in Nordafrika und Subsahara-Afrika mindestens 30 % ihrer Weizenimporte aus Russland (Durchschnitt 2018 bis 2020). Außerdem ist Russland der Hauptlieferant von Weizen für die Länder Afrikas, der 26 % der gesamten Weizeneinfuhren Afrikas ausmacht (UN Comtrade, 2022). Dabei überschneiden sich die Bestimmungsorte der Weizenexporte Russlands und der Ukraine weitgehend.
Exportbeschränkungen als Kriseninstrument
Exportbeschränkungen werden weltweit häufig als Krisenpolitik eingesetzt, um in Zeiten stark steigender Weltmarktpreise die inländischen Endverbraucherpreise zu stabilisieren (Svanidze et al., 2022; Svanidze und Götz, 2019a, 2019b; Götz et al., 2013). Mit dem Einmarsch Russlands in die Ukraine und dem sprunghaften Anstieg der internationalen Getreidepreise wurden Ausfuhrbeschränkungen weltweit in einem Ausmaß angewandt, das mit der Nahrungsmittelkrise 2007/2008 vergleichbar ist. Demgegenüber war ihre Anwendung während der COVID-19-Pandemie eher moderat (Glauber et al., 2022).
Als unbeabsichtigter Nebeneffekt treiben Exportbeschränkungen jedoch die Weltmarktpreise weiter in die Höhe. Martin und Minot (2022) zufolge haben Politiken der Preisisolierung, wie insbesondere Exportbeschränkungen, die Weltmarktpreise für Weizen im Februar/März 2022 um fast das Dreifache des Weltmarktpreisanstiegs, der während des Anstiegs nach der russischen Invasion in der Ukraine erforderlich war, ansteigen lassen.
Russland hat seine Weizenexporte wiederholt eingeschränkt, um die heimischen Märkte vor steigenden Weltmarktpreisen zu schützen. Während der Nahrungsmittelkrise 2007/2008 wurde eine Ausfuhrsteuer eingeführt (vgl. Abbildung 2), 2010/2011 wurden die russischen Weizenexporte vollständig verboten, 2015 durch eine Ausfuhrsteuer und im März 2020 durch eine Ausfuhrquote begrenzt. Im Februar 2021 führte die russische Regierung zusätzlich eine pauschale Ausfuhrsteuer ein, die im Juni 2021 flexibilisiert und in ein gleitendes Ausfuhrsteuersystem überführt wurde, das bis heute in Kraft ist. Hinzu kommt ein Exportverbot in die Länder der Eurasischen Wirtschaftsunion 2022.
Während des russischen Weizenexportverbots 2010/2011 ist der inländische Weizenhandel stark angestiegen und die Binnenmarktintegration der Weizenanbaugebiete wurde gestärkt (vgl. Abbildung 3). Da der Weizen jedoch nicht mehr über die Schwarzmeerhäfen des Nordkaukasus exportiert werden konnte, kehrte sich der innerrussische Weizenhandel um. So lieferte beispielsweise die Erzeugerregion Wolga keinen Weizen mehr für den Export in den Nordkaukasus, stattdessen wurde der Weizen vom Nordkaukasus in die Wolga-Region exportiert, wodurch regionale Preissteigerungen aufgrund von dürrebedingten Ernteausfällen abgefedert wurden. Die höheren Transaktionskosten, die sich aus den gestiegenen Risiko-, Such- und Informationskosten des inländischen Getreidehandels ergaben, blieben auch nach Aufhebung des Exportverbots zunächst bestehen (Svanidze et al., 2022).
Aufgrund des geringen Kostenanteils von Weizen an den Brotproduktionskosten sind die dämpfenden Effekte von Weizenexportbeschränkungen auf die Brotpreisinflation jedoch gering (Djuric und Götz, 2016). Auch werden die preisdämpfenden Effekte oft nicht entlang der Wertschöpfungskette für Brot an die Endverbraucher weitergegeben. Darüber hinaus erleiden Weizenproduzenten und -exporteure wirtschaftliche Verluste.
Die Umsetzung von Weizenexportbeschränkungen in Russland kann auch als Ergebnis eines Lobbyprozesses gesehen werden, bei dem der Getreidesektor erfolgreich ist, wenn der Handel offen bleibt, wie z. B. 2012/2013 (vgl. Abbildung 2), während die Tierproduktion von den beschränkten Weizenexporten profitiert, was die inländischen Futtermittelpreise dämpft.
Getreideexporte von Russland und der Ukraine während des Ukrainekriegs
Seit dem Ukrainekrieg exportiert die russische Getreidewirtschaft weiterhin Weizen in die „russlandfreundlichen“, stark importabhängigen Länder des globalen Südens, die meist eine neutrale Position zum russischen Angriffskrieg einnehmen. Auch die großen westlichen Getreideexportländer, die den Krieg eindeutig verurteilen, konkurrierten weiterhin mit Russland auf den globalen Getreidemärkten (Glauben et al., 2022).
Abbildung 2
Weizenexportbeschränkungen Russlands
Quellen: UN Comtrade, Eikon-Refinitiv, IGC.
Abbildung 3
Umkehrung des innerrussischen Weizenhandels
in 1.000 Tonnen
Quelle: Svanidze et al. (2022).
Nach dem Einmarsch Russlands in die Ukraine wertete der russische Rubel abrupt ab, was die Wettbewerbsfähigkeit der russischen Weizenexporte stark erhöhte. Infolgedessen stiegen die Weizenexporte an und übertrafen die im entsprechenden Zeitraum des Vorjahres beobachteten Weizenexporte. Mit den von der russischen Zentralbank eingeführten Kapitalverkehrskontrollen und den westlichen Sanktionen wurde der Rubel stärker, was die Wettbewerbsfähigkeit des russischen Weizens auf den internationalen Märkten verringerte. Daher waren die russischen Weizenexporte von Juli bis September 2022 trotz einer Rekordweizenernte substanziell niedriger als 2021 (UN Comtrade, 2021, Refinitiv-Eikon, 2022). Die Wettbewerbsfähigkeit der Weizenexporte wurde nach der Abwertung des Rubels wieder gestärkt. So begannen die Weizenexporte im Oktober zu steigen und übertrafen den Umfang der Exporte des Vorjahres.
Mit dem Ukrainekrieg geht das Risiko einher, dass Schiffe, die die Schwarzmeerhäfen in der Ukraine und in Russland anlaufen, durch Kriegsaktivitäten beschädigt werden. Daher haben sich die Versicherungskosten für Schiffe stark erhöht. Die Handelskosten könnten auch aufgrund der Wirtschaftssanktionen gestiegen sein, vor allem wegen des Risikos der Importeure, mit Sekundärsanktionen konfrontiert zu werden. Diese erhöhten Handelskosten, die zu der von der russischen Regierung erhobenen erheblichen Weizenausfuhrsteuer hinzukommen, haben die Wettbewerbsfähigkeit der russischen Weizenexporte stark geschwächt.
Die mögliche Nutzung von Getreideexporten als Waffe seitens Russlands während des Ukrainekrieges, d. h. die Reduzierung der Weizenexporte durch die Ausweitung der Exportbeschränkungen, wurde als Mittel diskutiert, um politischen Druck zu erzeugen (z. B. Berndt et al., 2022; Balma et al. 2022; von Cramon, 2022). Entgegen den Erwartungen wurde die russische Weizenexportsteuer jedoch nicht erhöht, sondern im Juli und September 2022 gesenkt (Global Trade Alert, 2023).
Trotz der gesenkten Weizenexportsteuer wird das große Exportpotenzial Russlands, das sich aus der Rekordernte 2022 ergibt, möglicherweise nicht vollständig ausgeschöpft, was die Endbestände 2022/2023 erhöhen wird (IGC, 2023). Diese Marktbedingungen könnten die Nutzung des russischen Weizenexports als Waffe verhindert haben, indem sie die relative Wettbewerbsfähigkeit von Exporten aus Ländern mit hohen Transportkosten verbessert und die Nachfrage nach russischem Weizen verringert haben. So exportierte Russland zwar weiterhin Weizen in die näher gelegenen Länder Nordafrikas, während die russischen Ausfuhren in die weiter entfernt liegenden Länder Subsahara Afrikas zurückgingen, was insbesondere durch Weizenexporte aus Argentinien und Brasilien kompensiert wurde.
Die ukrainischen Agrarexporte brachen nach dem Einmarsch Russlands in die Ukraine und der militärischen Blockade der ukrainischen Häfen ein, und von März bis August 2022 konnten nur noch geringe Mengen an Getreide exportiert werden. Um alternative Logistikrouten zwischen der EU und der Ukraine zu schaffen, verabschiedete die Europäische Kommission im Mai 2022 den Aktionsplan „EU-Ukraine Solidarity Lanes“ (European Commission, 2022). Diese Initiative sah kurzfristige Maßnahmen vor, um zu ermöglichen, dass Getreide hauptsächlich per Bahn über die ukrainische Westgrenze exportiert und in EU-Häfen angeliefert wird. Da die Spurweite der ukrainischen und der europäischen Eisenbahnen unterschiedlich ist, wurden Investitionen in die Eisenbahninfrastruktur, wie z. B. die Einrichtung von Umladeanlagen, initiiert. Außerdem wurde Getreide per Schiff über die Donauhäfen und in begrenztem Umfang auch per Lkw transportiert (vgl. Abbildung 4).
Abbildung 4
Getreideausfuhren der Ukraine über die Solidaritätslinien und den Getreidekorridor
Quelle: eigene Darstellung auf Basis von Daten des Landwirtschaftsministeriums der Ukraine.
Obwohl die ukrainischen Exportkapazitäten schneller und umfassender als erwartet zunahmen und im September 2022 eine mit dem Vorjahr vergleichbare Größe erreichten, blieben die Transportkosten hoch und trugen dazu bei, dass die Getreidepreise in der Ukraine weit unter die Weltmarktpreise sanken. Nach der Getreidevereinbarung im Rahmen der Schwarzmeer-Getreide-Initiative zwischen der Ukraine und Russland im Juli 2022 nahm die Ukraine im August 2022 die Agrarexporte auf dem Seeweg über drei ukrainische Häfen am Schwarzen Meer und den Getreidekorridor wieder auf. Insgesamt wurden im Oktober 2022 von der Ukraine 4,7 Mio. t Getreide (Mais, Gerste, Weizen) exportiert, was nur 7 % unter der Menge des Vorjahres liegt. Am 17. November 2022 wurde das Abkommen um weitere 120 Tage verlängert.
Getreideimporte Afrikas
Das globale Nahrungsmittelsystem wurde nicht nur vom Ukrainekrieg beeinträchtigt, sondern auch durch die Unterbrechungen des weltweiten Schiffstransports aufgrund der Pandemie. Insbesondere die Länder in Nordafrika und Subsahara-Afrika sind in hohem Maße von Getreideimporten aus Russland und der Ukraine abhängig. Während des Ukrainekrieges sind die Weizenimporte aus Russland und der Ukraine der meisten afrikanischen Länder zurückgegangen, lediglich die Weizenimporte aus Russland in den Ländern Nordafrikas sind gestiegen (EUROSTAT, UN Comtrade, 2022 Refinitiv-Eikon, 2022). 14 afrikanische Länder haben ihre Weizenimporte aus Russland vollständig eingestellt (März bis September 2022 im Vergleich zu 2021). Abweichend davon haben die nordafrikanischen Länder Algerien, Ägypten, Libyen, Tunesien und Sudan, die enge politische Beziehungen zu Russland unterhalten, ihre Weizenimporte aus Russland sogar erhöht. Neben wirtschaftlichen Faktoren, d. h. der Tatsache, dass Weizen aus anderen Exportländern wettbewerbsfähiger war, bleibt die Rolle politischer Faktoren für diese Entwicklung zu untersuchen.
Im Gegenzug haben die Weizenimporte aus anderen Weizenexportländern zugenommen, insbesondere aus Frankreich, Bulgarien, aber auch aus Argentinien, Brasilien und Indien. Diese Handelseffekte haben den Rückgang der Weizenexporte Russlands und der Ukraine weitgehend kompensiert (März bis September 2022 gegenüber 2021).
Schlussfolgerungen
Die Unterbrechungen der Versorgungskette im Zusammenhang mit dem Ukrainekrieg haben zu einem Rückgang der Weizenausfuhren Russlands und der Ukraine nach Afrika geführt, die jedoch durch gesteigerte Exporte anderer Länder, insbesondere Frankreichs, Bulgariens, aber auch Argentiniens und Brasiliens, weitgehend kompensiert wurden. Weltweite Beschränkungen der Weizenexporte sowie die Unsicherheit, dass Russland seine Getreideexporte als Waffe nutzt, die Wirtschafts- und Finanzsanktionen der westlichen Länder auf den Agrarhandel ausgeweitet werden und die Schwarzmeer-Getreide-Initiative ausgesetzt wird, haben die Getreidepreise weltweit zusätzlich drastisch ansteigen lassen. Die Ernährungssicherheit in den Ländern Afrikas, die in hohem Maße von Weizenimporten aus Russland und der Ukraine abhängig sind, war daher hauptsächlich von den steigenden Lebensmittelpreisen negativ betroffen, die den Zugang zu Nahrungsmitteln und damit die Ernährungssicherheit verschlechterten.
Die Stärkung der Widerstandsfähigkeit des globalen Ernährungssystems ist jedoch mit zusätzlichen Kosten verbunden. Die Diversifizierung der Importe und die Ausweitung der lokalen Nahrungsmittelproduktion könnten zu einem Anstieg der Nahrungsmittelpreise führen, wodurch sich der Zugang zu Nahrungsmitteln insbesondere für städtische Verbraucher erschwert und damit die Ernährungssicherheit verschlechtern wird. Wenn die Ausweitung der einheimischen Nahrungsmittelproduktion die Umwandlung von Land in Ackerland erfordert, könnten außerdem Kohlenstoffemissionen entstehen, die zum Klimawandel beitragen (Carriquiry et al., 2022). Um die Ernährungssicherheit zu verbessern, müssen diese Wechselwirkungen, Rückkopplungen und Zielkonflikte dem Ansatz des nachhaltigen Ernährungssystems folgend sorgfältig ausgeglichen werden (Zimmermann und Rapsomanikis, 2023).
Literatur
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