Wachstumsschwäche überwinden: Nicht mehr Schulden, sondern mehr Produktivitätswachstum ist der Schlüssel –

Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit in Deutschland hat sich in den vergangenen Jahren äußerst ungünstig entwickelt. Während das Bruttoinlands­produkt im Euroraum insgesamt und in den USA mittlerweile wieder die vor der COVID-Pandemie erwarteten Trends erreicht hat, liegt es in Deutschland deutlich darunter. Zum einen ist das Produktions­potenzial in Deutschland deutlich niedriger als noch vor fünf Jahren erwartet und zum anderen ist die Wirtschaft konjunkturell unter­ausgelastet. Insbesondere die Produktivitäts­entwicklung gibt Anlass zur Sorge. Die Arbeits­produktivität (Bruttoinlandsprodukt je Erwerbstätigen) liegt sogar unter dem Vorkrisen­niveau.

Diese Entwicklung gibt einen Vorgeschmack auf das, was vor uns liegt. Der gesamt­wirtschaftliche Verteilungs­spielraum in Form von Produktions­zuwächsen wird künftig demografie­bedingt deutlich zurückgehen. Die durchschnittliche Potenzialwachstumsrate dürfte nach Schätzungen des IWH im Zeitraum 2023 bis 2029 nur noch 0,3 % betragen, nachdem sie zwischen 1996 und 2023 bei 1,2 % gelegen hat (Drygalla et al., 2024). Maßgeblich dafür wird ein negativer Wachstums­beitrag des Arbeitsvolumens sein. Aber auch die Kapital­akkumulation und der Produktivitäts­fortschritt sind schwach.

Hinzu kommt ein nun schon mehrere Jahre dauernder konjunktureller Abschwung, zu dem der Energie­preisanstieg im Jahr 2022 beigetragen hat, der aber auch von einer erheblichen wirtschafts­politischen Unsicherheit getrieben wird, welche ihren Teil zur Kauf­zurückhaltung der privaten Haushalte und zu sinkenden Unternehmens­investitionen beiträgt. Eine neue Bundesregierung sollte zunächst die immense ökonomische Verunsicherung dämpfen, indem sie ein verlässliches wirtschaftspolitisches Konzept vorlegt, das mindestens die ganze Legislaturperiode über trägt, und nicht wiederholtes Nachsteuern in Grundsatzfragen erfordert. Die wichtigsten Bereiche sind diesbezüglich Demografie, Dekarbonisierung und Digitalisierung. Im Folgenden gehe ich vor allem auf die langfristigen Aspekte ein.

Stress im Staatshaushalt

Für die Staatsfinanzen bedeutet die Wachstums­verlangsamung Stress. Die Steuer­einnahmen dürften nur in etwa in dem Umfang steigen, wie das Bruttoinlandsprodukt wächst, während die Ausgabenwünsche deutlich stärker zunehmen. So wird der Steuer­zuschuss zur gesetzlichen Renten­versicherung spürbar steigen, weil Leistungsanpassungen trotz eines sich verschlechternden zahlenmäßigen Verhältnisses von Beitragszahlern zu Renten­empfängern allseits abgelehnt werden. Auch im Gesundheits- und Pflegewesen steigen die öffentlichen Ausgaben überproportional. Hinzu kommt, dass die nach Auslaufen des Bundeswehr-Sondervermögens für die Landesverteidigung zur Verfügung stehenden Mittel wohl zu gering sein dürften, um den neuen geopolitischen Verhältnissen angemessen Rechnung zu tragen. Außerdem steigen die staatlichen Zinsausgaben im Zuge der Zins­normalisierung; es müssen bereits mehr als 1 % des Bruttoinlandsprodukts für die Zinszahlungen des Staates aufgewendet werden, Tendenz steigend, wenngleich dies im internationalen Vergleich noch wenig ist. Insgesamt ist damit zu rechnen, dass das strukturelle staatliche Finanzierungs­defizit, also die Differenz zwischen Staatsausgaben und Staatseinnahmen nach Herausrechnung von Konjunktur­einflüssen und Einmaleffekten, ohne Konsolidierungs­maßnahmen steigen wird. Das IWH erwartet in seiner Prognose vom Dezember 2024 ein strukturelles Staatsdefizit von 1,3 % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt im Jahr 2025 und von 1,9 % im Jahr 2026. Damit würde Deutschland in Konflikt mit den neuen Fiskalregeln der Europäischen Union geraten, die Konsolidierungs­maßnahmen vorsehen, wenn das strukturelle Defizit über 1,5 % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt liegt. So hat die gescheiterte Ampelregierung gar nicht erst die Finanzplanung an die Europäische Kommission übermittelt, wie eigentlich in den europäischen Überwachungs­regeln für die öffentlichen Haushalte vorgesehen.

Reform der Schuldenbremse?

Größere Probleme als die europäischen Fiskalregeln scheint der Ampelkoalition allerdings die deutsche Schuldenbremse bereitet zu haben. Es besteht wohl ein breiter Konsens in Deutschland darüber, dass die nationale Schulden­bremse für eine Regel von Verfassungsrang zu restriktiv ist. Es liegen seriöse Reform­vorschläge vor, etwa von der Deutschen Bundesbank, um den finanzpolitischen Spielraum im Rahmen der nationalen Schulden­bremse zu erweitern. Das scheint sinnvoll. Aber ist davon eine Verbesserung der strukturellen Probleme zu erwarten? Ließe sich der demografische Wandel mit mehr Schulden aufhalten? Ließe sich mit mehr Schulden die Energiewende besser meistern? Ließen sich mit mehr Schulden mehr Beschäftigte für die Bereiche Bildung und Gesundheit finden? Befürworter höherer Staatsschulden blenden häufig die reale Ressourcen­beschränkung aus. Höhere Staatsschulden ermöglichen dem Staat zunächst einmal, ein größeres Stück des gesamtwirt­schaftlichen Kuchens für sich zu beanspruchen. Wenn dieser Anteil von der Privatwirtschaft konsumtiv, vom Staat aber investiv verwendet würde, dann könnte dadurch tatsächlich der zukünftige Kuchen größer werden. Aber ist das das derzeit relevante Szenario?

Nehmen wir an, die maximal zulässige strukturelle Neuverschuldung im Rahmen der nationalen Schuldenregel würde von 0,35 % auf die auf europäischer Ebene maximal zulässigen 1,5 % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt ausgeweitet werden, wobei dann auch Nebenhaushalte wie das Sondervermögen Bundeswehr mitgerechnet würden. Die Tragfähigkeit der Staatsfinanzen würde das nicht ruinieren. Aber es ergäbe sich auch damit erstens kein zusätzlicher finanzieller Spielraum gegenüber der Status-quo-Prognose für das strukturelle Defizit. Und zweitens bliebe zumindest kurzfristig das Produktions­potenzial davon unberührt; selbst wenn der Staat die zusätzlichen Finanzmittel investiv verwenden würde, bräuchte der Aufbau eines höheren öffentlichen Kapitalstocks, beispielsweise im Bereich der Verkehrsinfrastruktur, Zeit, bei Mehrausgaben für Bildung, Forschung und Entwicklung, von denen die größte volkswirtschaftliche Rendite zu erwarten ist, sogar sehr viel Zeit. Auch bei Steuer­erleichterungen mit dem Ziel, die private Investitions­tätigkeit anzuregen, sind die kurzfristigen Fiskal­multiplikatoren klein und wohl niedriger als eins. Wie man das Blatt auch wendet, für die neue Bundesregierung wird kein Weg daran vorbeigehen, über Prioritäten bei den öffentlichen Ausgaben nachzudenken. Das Beharren darauf, dass man Verteidigung, innere Sicherheit und Sozialstaat nicht gegeneinander ausspielen möchte, vernachlässigt die ökonomische Grunderkenntnis, dass reale Ressourcen knapp sind. Auch mit höheren Staatsschulden gibt es nicht von heute auf morgen mehr Erwerbstätige, mehr physisches Sachkapital oder eine höhere Produktivität. Das Vorhaben, gleichzeitig mehr Rüstungsgüter herzustellen, mehr Menschen für Gesundheit und Pflege einzustellen und mehr Konsumgüter für Rentner zu produzieren, scheitert an realer Ressourcen­knappheit, wenn nicht andere Dinge aufgegeben werden.

Produktivität ist der Schlüssel

Welche Optionen bleiben einer neuen Bundesregierung, wenn sie die finanzielle und die reale Budgetbeschränkung zur Kenntnis genommen hat? Mit den vorhandenen Ressourcen könnte mehr erreicht werden, wenn die Produktivität wieder zunimmt. Das wird gesamt­wirtschaftlich allerdings nicht einfach, denn der Produktivitäts­zuwachs in der Vergangenheit kam vor allem aus dem Verarbeitenden Gewerbe. Vor der Finanzkrise der Jahre 2007 bis 2009 betrug der Beitrag der Industrie zum jährlichen Wachstum der Arbeits­produktivität um 1,5 % knapp 1 Prozentpunkt. Bereits in der Zeit zwischen Finanzkrise und Pandemie ging der Beitrag der Industrie zum Produktivitäts­wachstum deutlich zurück. Seit mehreren Jahren kommt nun aber noch erschwerend hinzu, dass der Anteil der Industrie an der gesamten Wertschöpfung rückläufig ist. Da die Arbeits­produktivität in der Industrie über derjenigen in vielen Dienstleistungsbereichen liegt, bedeutet ein höherer Anteil dieser Dienstleistungs­bereiche rechnerisch eine Verringerung der durchschnittlichen Arbeitsproduktivität. Nun könnte man daraus ableiten, dass der Industrieanteil wieder erhöht werden sollte. Aber das ist kein realistisches Ziel. Dem Verbrauch materieller Ressourcen für die Herstellung von Industriegütern sind sowohl aus Umwelt­gründen als auch aufgrund von Nachfrage­verschiebungen in alternden und wohlhabender werdenden Gesellschaften Grenzen gesetzt. Immer mehr Stahl, Chemie und Kraftfahrzeuge je Einwohner funktioniert auf Dauer nicht. Vielmehr ist es durchaus sinnvoll, dass der Anteil der Dienstleistungen, z.B. in den Bereichen Erziehung, Gesundheit, Pflege oder Sicherheit, zunimmt. Umso mehr kommt es darauf an, die sich bietenden Möglichkeiten für Produktivitäts­steigerung auch in den Dienstleistungs­bereichen zu nutzen. Dass Deutschland und ebenso andere Länder in der EU von den USA bei der Zunahme der Arbeits­produktivität seit den frühen 2000er Jahren drastisch abgehängt wurden, liegt vor allem an den Dienstleistungs­bereichen, z. B. im Zusammenhang mit der Digitalisierung.

Unternehmenssubventionen produzieren keine neuen Ideen

Wie kann die Politik die Produktivität fördern? Langfristig sind Investitionen in Bildung, Forschung und Entwicklung die wichtigsten Produktivitäts­treiber. Die Bildungspolitik liegt überwiegend in der Verantwortung der Länder; hier ist die nächste Bundes­regierung nicht zuvorderst in der Pflicht. Bei der Förderung von Forschung und Entwicklung hat sie aber einiges an Möglichkeiten, und zwar nicht nur über Förderprogramme für Drittmittel­projekte an Universitäten und außer­universitären Forschungs­einrichtungen, sondern insbesondere im Kontext der Energie­wende auch über Anreize für private Forschung und Entwicklung.

Vor den Ölpreisschocks der 1970er Jahre hat es kaum einen nennenswerten energiesparenden technischen Fortschritt gegeben. Erst die Ölpreis­explosion hat die Privatwirtschaft dazu veranlasst, verstärkt über ölsparende Technologien nachzudenken. Seitdem gelingt es, einen Euro Bruttoinlandsprodukt mit jährlich etwa 2,5 % weniger Energie zu erwirtschaften. Bei der Dekarbonisierung der Wirtschaft könnte es ähnlich laufen: Der beste Weg, Treibhausgas­emissionen zu reduzieren, ist der europäische Emissions­handel mit voraussehbar abnehmenden Emissions­berechtigungen. Dadurch würden Emissionen nicht nur zunächst dort reduziert, wo die Grenzvermeidungskosten am niedrigsten sind, sondern über den steigenden CO₂-Preis gäbe es – ähnlich wie beim steigenden Ölpreis in den 1970er Jahren – einen erheblichen Anreiz, verstärkt in den energiesparenden technischen Forstschritt zu investieren. Dies kann allerdings nur gelingen, wenn der steigende CO₂-Preis mit funktionierenden Klimazöllen auf EU-Ebene einhergeht, weil sonst einfach emissions­intensive Produktion ins Ausland verlagert würde. Freilich ist eine sozialpolitische Flankierung erforderlich; dies geschieht am besten über das aktuelle soziale Sicherungssystem inklusive Bedürftigkeits­prüfung. Ein Klimageld für alle scheint hingegen nicht sinnvoll; unter dem Strich hat der Staat keinen finanziellen Spielraum dafür, und die Mitnahme­effekte wären sehr hoch. Insgesamt gehört die Klimaschutz­politik auf die europäische Ebene, nationale Alleingänge haben kaum eine Wirkung auf die Treibhausgas­emissionen in der EU insgesamt, und sie verteuern die Energiewende in Deutschland unnötig.

Grundsätzlich ist die Strategie, wirtschafts­politische Ziele mit Finanzhilfen für private Unternehmen und Haushalte zu verfolgen, in den meisten Fällen nicht zielführend. Insbesondere dann nicht, wenn sie durch diskretionäre politische Entscheidungen an einzelne Unternehmen oder Branchen gerichtet sind. Hier ist die Gefahr groß, dass damit der Strukturwandel behindert wird, weil ältere und größere Unternehmen mehr politische Einfluss­möglichkeiten haben als jüngere und kleinere. Eine Ursache des geringen Produktivitäts­fortschritts in Deutschland ist die niedrige Unternehmens­dynamik. Durch die politisch gestützte Bewahrung des Alten fehlen jungen und wachsenden Unternehmen die Ressourcen für die Expansion. Mangelnde Finanzierungs­möglichkeiten für expandierende junge Firmen nach der anfänglichen Gründungsphase werden oft als Engpassfaktor genannt. Und es sind vor allem junge, wachsende Firmen, in denen entscheidende Innovationen mit entsprechenden Effekten auf den Produktivitäts­fortschritt gelingen. Insgesamt ist die Schumpetersche schöpferische Zerstörung in Deutschland (und in der EU) unterentwickelt. Die neue Bundes­regierung sollte der Förderung von Kreativität und Wandel – verbunden mit einem starken Sozialstaat zur Abfederung individueller Härten – den Vorzug gegenüber der Subvention bestehender Unternehmen geben, deren Geschäftsmodell nicht mehr zu tragen scheint.

Was ist mit den Leistungsbilanzüberschüssen?

Die exportorientierte Industrie hat in der Vergangenheit maßgeblich zum Wohlstand in Deutschland beigetragen; das wird sie auch in Zukunft. Aber Überschüsse im internationalen Güterhandel und mit ihnen einhergehende Leistungsbilanzüberschüsse sind für sich genommen kein sinnvolles wirtschaftspolitisches Ziel. Der Wohlstand hängt nicht davon ab, ob ein Land einen Leistungs­bilanz­überschuss oder ein Leistungsbilanzdefizit hat. Beides kann bei unterschiedlichen makro­ökonomischen Rahmen­bedingungen Ausdruck optimaler Ressourcen­allokation sein. So kann es in einer alternden Gesellschaft wie Deutschland durchaus sinnvoll sein, zunächst Leistungsbilanzüberschüsse zu erwirtschaften, um das Nettoauslands­vermögen zu erhöhen und damit künftige Konsum­möglichkeiten zu erweitern. Das wird aber nur dann zu einer rationalen Strategie, wenn in der Zeit des demografie­bedingten Rückgangs der inländischen Produktionskapazitäten vermehrt Kapital ins Inland zurückfließt und zur Finanzierung des Konsums der Inländer herangezogen wird. Eine Wirtschafts­politik, die sich per se den Export­weltmeister­titel als Ziel setzt, macht hingegen keinen Sinn. Ein dauerhafter Nettoabfluss von Gütern und Kapital ins Ausland ist gesamt­wirtschaftlich nicht wünschenswert.

In dieser Hinsicht war die Idee des Generationen­kapitals der Ampelregierung interessant. Nimmt man an, dass der Aufbau eines öffentlichen Finanz­kapital­stocks durch den Erwerb ausländischer Wertpapiere und die Finanzierung durch Staatsverschuldung im Ausland erfolgt, dann bleibt in der Aufbauphase das Nettoauslandsvermögen zunächst konstant. Mit der Schuldenbremse wäre ein solches Vorgehen vereinbar; es stiegen zwar die Brutto­schulden, aber es handelt sich um finanzielle Transaktionen, die nicht in das strukturelle Staatsdefizit eingehen. Wenn die Nettorendite nach Abzug der Transaktions- und Verwaltungskosten die Zinskosten aus der zusätzlichen Verschuldung übersteigt, dann kommt es mit der Zeit zu entsprechenden inländischen Kapital­einkünften aus dem Ausland. Die Chancen stehen gut, dass die Konsumquote bezüglich dieser Einkünfte, zumal wenn sie für Renten­zahlungen verwendet werden, höher ist als die durchschnittliche Konsumquote der privaten Haushalte, die in Deutschland im internationalen Vergleich hoch ausfällt. Das Konzept des Generationenkapitals könnte somit dazu führen, dass die inländische gesamtwirtschaftliche Sparquote in Zukunft fällt und der Export- und Leistungs­bilanz­überschuss sinkt. Mit exportfördernder Wirtschafts­politik dagegen anzuarbeiten, wäre widersinnig. Problematisch in Deutschland ist die niedrige inländische Investitions­quote, nicht etwa eine Sparquote, die zu niedrig ist, um die Investitionen zu finanzieren. Geringere Export­überschüsse und damit weniger Kapitalabfluss könnten gesamtwirtschaftlich mehr inländische Investitionen ermöglichen, ohne dass es zu einem politisch schwer vermittelbaren Verzicht auf inländischen Konsum käme. Insgesamt wäre also eine Ergänzung der immer mehr unter Druck geratenden umlagebasierten gesetzlichen Rente durch eine kapitalgedeckte Komponente in mehrerlei Hinsicht sinnvoll.

Fazit

Zusammenfassend sehe ich vier Kernpunkte für eine wirtschafts­politische Agenda zur Verbesserung der langfristigen Perspektiven der deutschen Wirtschaft. Erstens wäre es gut, die Diskussion der nominalen Budget­restriktion des Staates, also der Schuldenbremse, um die Diskussion der realen gesamtwirtschaftlichen Ressourcen­beschränkung zu ergänzen. Eine Reform der nationalen Schuldenbremse mag sinnvoll sein; aber dies ist weder eine notwendige noch eine hinreichende Bedingung für die Sicherung oder Steigerung des Wohlstands in Deutschland. Zweitens scheint eine komplette Neuausrichtung der Emissions­reduktionspolitik erforderlich. Ansätze, die auf staatlichen Verboten und Geboten basieren, sind gesamt­wirtschaftlich teuer und nationale Alleingänge schaden der Wirtschaft, ohne europaweit zu niedrigeren Emissionen zu führen. Ein einheitlicher EU-Emissionshandel mit sinkenden Emissionsberechtigungen, ein entsprechender CO₂-Preis und Klimazölle sind notwendig und hinreichend, um die Dekarbonisierung der Wirtschaft zu bewerkstelligen. Drittens sollte der Produktivitäts­fortschritt gefördert werden, z. B. durch mehr Unternehmens­dynamik; dafür müsste die Politik weniger auf diskretionäre Maßnahmen setzen, die auf die Bewahrung bestehender Strukturen ausgerichtet sind. Viertens ist eine Fixierung auf eine bestimmte Industriequote und Exportüberschüsse kontraproduktiv. Im Gegenteil, im Zuge der Verringerung der Relation von Erwerbstätigen zu Nicht-mehr-Erwerbstätigen wäre eine sinkende gesamtwirtschaftliche Sparquote nützlich, was mit einer Reduktion des Leistungs­bilanz­überschusses einherginge.

Literatur

Drygalla, A., Exß, F., Heinisch, K., Holtemöller, O., Kämpfe, M., Lindner, A., Mukherjee, S., Sardone, A., Schultz, B. & Zeddies, G. (2024). Frostige Aussichten für die deutsche Wirtschaft. Konjunktur aktuell, 12(4), 127–169.