Reform des Rentensystems entlang des Nachhaltigkeitsprinzips –

Der Wunsch nach Generationengerechtigkeit beherrscht derzeit wieder viele Debatten. Oft wird der Begriff im Zusammenhang mit „dem Generationenvertrag“ genannt, welcher wiederum häufig als Synonym für das Umlageverfahren verstanden wird. Dies greift zu kurz. Das Umlageverfahren ist ein notwendiger Teil des Generationenvertrages –, aber es ist nur ein Teil. Der Generationenvertrag ist wesentlich komplizierter: Er ist ein ganzes System von meist impliziten Abmachungen zwischen den Generationen, die im Lebenszyklus mit Bildung und Erziehung beginnen und mit der Pflege im Alter und einer würdevollen Bestattung enden.

Dementsprechend macht man es sich zu einfach, isoliert einzelne Maßnahmen und Regeln als ungerecht für die eine Generation oder gerecht für die andere zu bezeichnen. Als Ökonomen müssten wir die Nutzenfunktionen über das ganze Leben für alle Mitglieder einer Generation auswerten, diese zur Wohlfahrt dieser Generation aggregieren und sie mit der Wohlfahrt einer anderen Generation vergleichen. Alle Lebensumstände müssten einfließen. Aber grau ist die Theorie: Die Eltern der Babyboomer hatten durch Kriegs- und Nachkriegszeit keine Jugend. Wie soll man das anrechnen gegen die üppigen Renten, die diese Generation bekommen hat? Die Babyboomer haben vom rasanten Wirtschaftsaufschwung profitiert, einschließlich des medizinischen Fortschrittes und der daraus folgenden Langlebigkeit. Die Kinder der Babyboomer erleben stattdessen eine stagnierende Wirtschaft und geopolitische Unsicherheiten. Sollen die Babyboomer zum Ausgleich niedrigere Renten erhalten? Generationengerechtigkeit ist daher ein problematisches Konzept, weil der Anspruch universal ist, die Bewertung aller relevanten Lebensumstände aber nur sehr schwer möglich, ganz abgesehen von den wohlbekannten Aggregationsproblemen sozialer Wohlfahrtsfunktionen (z. B. Atkinson & Stiglitz, 1980).

Einfacher zu konkretisieren ist der Begriff der Nachhaltigkeit, der einer einfachen Regel zugeordnet werden kann: Hinterlasse der nächsten Generation mindestens das gleiche (reale) Vermögen, das deine eigene Generation erhalten hat. Auf die Altersvorsorge fokussiert, legt dieses Prinzip der expliziten Schuldenpolitik eines Landes klare und quantifizierbare Restriktionen auf und ebenso den impliziten Staatsschulden, die in dem Maße entstehen, wie die heute absehbaren Beiträge die Leistungsversprechungen der Rentenversicherung nicht decken können. Ich schlage also vor, das vage Konzept der Generationengerechtigkeit nicht zu hoch zu hängen, sondern es mit Hilfe des Nachhaltigkeitsprinzips zu konkretisieren. Dabei sind weder explizite noch implizite Staatsschulden per se schlecht, also nicht nachhaltig oder generationenungerecht. Aber sie müssen der nachkommenden Generation Gegenleistungen bieten, so wie Investitionen in die Infrastruktur der Folgegeneration wieder eine funktionstüchtige Bahn, Investitionen in die Verteidigung wieder mehr Sicherheit oder Investitionen in Bildung eine höhere Produktivität bringen. Im Folgenden werde ich das Nachhaltigkeitsprinzip auf die immer wiederkehrenden Debatten der Rentenpolitik anwenden.

Alterung, Nachhaltigkeitsfaktor und Haltelinie

Alle demografischen Prognosen, wie sehr sie sich im Detail auch unterscheiden mögen, gehen von einem dramatischen Anstieg des Altersquotienten zwischen 2020 und 2040 aus, weil die Anzahl älterer Menschen steigt und gleichzeitig die Anzahl jüngerer Menschen fällt. Wir alle wissen, dass dies die umlagefinanzierte Rente in Finanznöte bringen wird, sodass die beiden ehernen Prinzipien der Rentenpolitik (Leistungs- bzw. Beitragsstabilität) nicht gleichzeitig bestehen können. Wir haben lange Zeit das Prinzip der Leistungsstabilität hochgehalten, das den älteren Menschen Sicherheit gibt. Über mehrere Dekaden hinweg wurde ein festes Verhältnis von Nettorente zu Nettoarbeitslohn von etwa 65 bis 70 % aufrechterhalten. Schwankungen auf der Einnahmeseite wurden durch Anpassungen der Beitragssätze aufgefangen, die sich seit den 1970er Jahren auch nur gering verändert haben, sodass das Prinzip der Beitragsstabilität, das jüngeren Menschen Sicherheit gibt, ebenso eingehalten werden konnte. Dass beide Prinzipien über eine so lange Zeit gleichzeitig erfüllt werden konnten, lag an der zunehmenden Erwerbstätigkeit vor allem der Frauen, der Einwanderung und am stetigen Produktivitätswachstum. Diese drei Entwicklungen flachen ab. Die Frauenerwerbstätigkeit ist mittlerweile sehr hoch; eine stärkere Einwanderung stößt an politische Grenzen; und die Produktivität wächst nur noch sehr gering. Mit der sich nun beschleunigenden Alterung werden sich Leistungs- und Beitragsstabilität nicht mehr zugleich realisieren lassen, sondern wir werden gezwungen, uns zu entscheiden: Leistungsstabilität, Beitragsstabilität, oder ein Kompromiss zwischen den beiden Prinzipien.

Die derzeitige Debatte ist asymmetrisch. Nach gelten- dem Recht wird der 2005 eingeführte Kompromiss des Nachhaltigkeitsfaktors ab Januar 2026 wieder gelten. Dieser Nachhaltigkeitsfaktor teilt die demographische Belastung auf in etwas weniger schnell steigende Renten für die ältere Generation und dafür auch etwas weniger schnell steigende Beitragslasten für die jüngere Generation. Als „Rentenreform“ wird dagegen vorgeschlagen, die zum Ende des Jahres auslaufende Haltelinie zu verlängern, also das Prinzip der Leistungsstabilität durchzusetzen. Diese Haltelinie ist jedoch kein Kompromiss zwischen den Generationen, sondern fixiert das Leistungsniveau der älteren Generation einseitig auf 48% der Durchschnittslöhne, ohne den demographischen Wandel zu berücksichtigen, so dass die Beiträge der jüngeren Generation stark steigen werden. Von Beitragsstabilität wie etwa in Schweden oder Italien ist in Deutschland nicht die Rede.

Die Haltelinie wird das Nettolohnwachstum der jüngeren Generation nahe an Null bringen, wenn das Produktivitätswachstum so niedrig bleibt wie in den letzten fünf Jahren, während sich die ältere Generation an einem jährlichen Rentenwachstum von über 3 % erfreuen kann.Die Kosten der Haltelinie sind sehr hoch (BMAS, 2023; Rausch & Börsch-Supan, 2024): Sie belaufen sich bis 2031 auf 11 Mrd. €. Wird die Haltelinie dann weitergeführt, wird die Nachhaltigkeitsreserve aufgebraucht und die Kosten steigen dramatisch an: bis 2035 auf über 28 Mrd. und 2040 auf fast 40 Mrd. € pro Jahr. Das ergibt bis 2045 eine Summe von über 507 Mrd. €. Diese Kosten muss die jüngere Generation zunächst durch eine deutliche Beitragserhöhung tragen. Derzeit 18,6 %, soll der Beitragssatz nach den Angaben des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales bis 2035 auf 22,3 % steigen. Zusätzlich müssen die Kosten durch eine höhere Belastung des Bundeshaushalts finanziert werden, aus dem bis 2045 mehr als 107 Mrd. € pro Jahr an die Rentenversicherung gezahlt werden sollen. Es ist davon auszugehen, dass die hohen Kosten der Haltelinie angesichts der anderen drängenden Aufgaben des Bundes in den 2030er Jahren dann doch zur Einsicht führen werden, dass eine Haltelinie nicht durchzuhalten ist. Die jüngere Generation hat dann viel bezahlt, wird aber wenig oder gar nichts bekommen. Die als „Reform“ vorgeschlagene Haltelinie kann also nicht generationengerecht sein. Aber auch nachhaltig ist die Haltelinie nicht, denn das Vermögen der Rentenversicherung, die Nachhaltigkeitsreserve von knapp 44 Mrd. €, ist dann verbraucht.

Nachhaltig und damit generationengerecht kann nur ein Kompromiss zwischen Leistungsstabilität und Beitrags- stabilität sein. Der Nachhaltigkeitsfaktor geht zwar vom Prinzip der Leistungsstabilität weg, wenn man es auf das Verhältnis von Renten zu Löhnen bezieht, aber die Kaufkraft der Renten wird immer noch steigen, und zwar bis 2037 um über 34 %, also pro Jahr um rund 2,85 %. Das ist mehr als in vielen zurückliegenden Jahren. Dafür steigen die Beiträge nicht so stark an wie es die Haltelinie bewirken würde.

Ein wichtiger Punkt ist, dass im politischen Prozess, der zum Nachhaltigkeitsfaktor geführt hat, eine Entscheidung gefällt wurde, wie ein nach Ansicht der damaligen Bundestagsmehrheit generationengerechter Ablauf zur Bestimmung der Rentenhöhe aussehen soll, der sich zwischen der Skylla zu niedriger Renten und der Charybdis eines zu hohen Beitragssatzes liegt. Jetzt, wo der Nachhaltigkeitsfaktor besonderes hilft, das sperrige Konzept der Generationengerechtigkeit umzusetzen, hat die Politik Angst vor ihrer damaligen Courage. Der wissenschaftliche Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium (2021) hat viele Vorschläge gemacht, welche Kompromisse möglich sind.

Die hohen Kosten der Haltelinie bewirken im Übrigen auch intergenerative Ungerechtigkeiten durch ihre Rückwirkungen auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung Deutschlands. Nur quälend langsam erholt sich die deutsche Wirtschaft von ihrer langen Flaute. Als Gründe für die Wachstumsschwäche Deutschlands werden die marode Infrastruktur, ein Rückgang von Investitionen in Bildung und Forschung und die hohe Abgabenbelastung genannt (Wissenschaftlicher Beirat beim BMWK, 2024). Letztere würde durch die Haltelinie noch verstärkt, und damit auch die Wachstumsschwäche. Auf der Arbeitnehmerseite verringert eine hohe Abgabenquote die Attraktivität von Beschäftigung, was den Arbeitskräftemangel verstärkt. Auf der Arbeitgeberseite führen höhere Sozialbeiträge zu höheren Kosten und verstärken den Trend vermehrter Schließungen und Abmeldungen von Unternehmen. Hinzu kommt die hohe Belastung des Bundeshaushaltes durch die Kosten der Haltelinie. Sie verdrängen zukunftsweisende Investitionen in Infrastruktur, Bildung und Forschung, die ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum sichern könnten.

Ein anhaltend schwaches Wirtschaftswachstum schadet aber vor allem der jüngeren Generation. Steigende Sozialleistungen müssen aus dem Wirtschaftswachstum finanziert werden. Daher müssen zuerst Investitionen in Infrastruktur, Bildung und Forschung das Wirtschaftswachstum wieder ankurbeln. Erst dann können noch höhere Rentensteigerungen finanziert werden. Umgekehrt funktioniert es nicht; die deutsche Wirtschaft würde weiter geschwächt, was weder nachhaltig noch generationengerecht gegenüber der jüngeren Generation wäre.

Rentenalter und Lebenserwartung

Die Lebenserwartung ist in 100 Jahren um etwa 25 Jahre gestiegen; derzeit steigt sie um etwa anderthalb Jahre pro zehn Jahre (Statistisches Bundesamt, 2023). Diese enorme Verlängerung der Lebenszeit hat zu einer großen Verwerfung im Rentensystem geführt, weil sich die durchschnittliche Rentenbezugszeit dramatisch verlängert hat. Dies ist wiederum darin begründet, dass seit dem Ende des 19. Jahrhunderts das gesetzliche Rentenalter nur um etwa anderthalb Jahre erhöht wurde, sodass das tatsächliche Rentenalter immer noch niedriger ist als das von Bismarck eingeführte gesetzliche Rentenalter. Die Kernfrage ist, wie die gewonnenen Lebensjahre nachhaltig und gerecht auf die Generationen und innerhalb einer Generation verteilt werden sollen.

Das eine Extrem ist ein konstant bleibendes Renteneintrittsalter. Dann profitiert die ältere Generation von den zusätzlichen Rentenjahren, während die finanziellen Belastungen ausschließlich die jüngere Generation trägt. Dies wäre nachhaltig, wenn die jüngere Generation später den gleichen Zuwachs an gesunder Lebenserwartung erhalten würde, was jedoch unwahrscheinlich ist, da sich die Erhöhung der Lebenserwartung abflacht. Aber auch wenn das gälte, müsste die jüngere Generation die finanziellen Belastungen mittels steigender Beitragssätze vorfinanzieren. Das andere Extrem wäre, für jedes zusätzliche erwartete Lebensjahr das Rentenalter um ein Jahr zu erhöhen, also die gewonnenen Jahre vollständig in Arbeit zu verbringen.

Die gegenwärtige Diskussion ist hier genauso asymmetrisch wie zwischen Haltelinie und Nachhaltigkeitsfaktor und konzentriert sich auf das Festhalten an Leistungsstabilität in Bezug auf das Rentenalter, obwohl die Lebenserwartung steigt. Auch für das Rentenalter gilt, dass einseitige Lösungen weder generationengerecht noch nachhaltig sein können. Dabei läge ein Kompromiss nahe, der das Geschenk der längeren Lebensspanne aufteilt und nachhaltig ist in dem Sinne, dass er die Lebensbalance aufrechterhält. Derzeit liegt diese Balance bei etwa 40 Jahren Erwerbstätigkeit und 20 Jahren Rentenbezug, beträgt also 2:1. Daraus lässt sich eine langfristige Regel ableiten (Börsch-Supan, 2007): Man schaue sich in regelmäßigen Abständen den Zuwachs der Lebenserwartung an und verteile diesen Zuwachs zu zwei Teilen auf mehr Arbeitszeit und zu einem Teil auf mehr Rentenzeit. Dies ist eine einfache, natürliche und sofort einsichtige Regel, die sowohl generationengerecht als auch nachhaltig ist, da die Lebensbalance von Generation zu Generation nicht geändert wird. Zudem werden diskretionäre Anpassungen des Renteneintrittsalters vermieden und stattdessen ein Automatismus geschaffen, der die Konflikte um diese Frage deutlich entschärft.

Die Vorstellung, dass eine solche lebensökonomische Anpassung nicht funktionieren werde, weil unklar ist, wie all die Arbeitnehmer im hohen Alter beschäftigt werden können und ob sie den jungen Menschen gar die Jobs wegnehmen, ist im Übrigen grob falsch, erst recht in Zeiten des überall sichtbaren Arbeitskräftemangels. Empirisch zeigt sich, dass die Länder mit den höchsten Frühverrentungsraten auch die höchste Jugendarbeitslosigkeit haben (Gruber & Wise, 2010). Das ökonomische Argument beruht auf den hohen Kosten der Frühverrentung. Die Erwerbstätigen müssen sie über höhere Steuern oder höhere Rentenbeiträge finanzieren, in Deutschland insgesamt etwa fünf Beitragspunkte. Dies erhöht die Arbeitskosten für potentielle Arbeitgeber und führt zu einer geringeren Nachfrage nach Arbeit.

Kapitaldeckung und Generationengerechtigkeit

Kapitaldeckung im gleichen Atemzug zu nennen wie Generationengerechtigkeit mag wegen der in der Tat problematischen Ungleichheit der Vermögensverteilung Empörung hervorrufen. Eine stärkere Kapitaldeckung der Altersvorsorge, insbesondere mittels Betriebsrenten, könnte jedoch dieser Ungleichheit entgegenwirken. Zudem kann im Gegensatz zur umlagefinanzierten Altersvorsorge eine kapitalgedeckte Altersvorsorge definitionsgemäß gar keine Generationenungerechtigkeit erzeugen, weil die Nutznießer derselben Generation entstammen wie die Einzahler. Auch die Nachhaltigkeit ist automatisch gewährleistet, weil keine impliziten Schulden gemacht, sondern explizite Vermögenswerte angesammelt werden. Auch gesamtwirtschaftlich ist Kapitaldeckung zukunftsgerichtet, weil sie den Kapitalstock in dem Maße erhöht, in dem zusätzlich gespart wird. Wenn diese Ersparnis produktiv investiert wird, wird die Wirtschaft auf einen höheren Wachstumspfad gehoben.

Dieser Expansionseffekt trifft nicht zu, wenn nicht zusätzlich gespart wird, wenn also die kapitalgedeckte Altersvorsorge auf Kosten anderer Ersparnisformen zunimmt. Ebenso hilft es nicht, wenn die Eigenvorsorge in Staatspapieren angelegt wird, also in Staatsschulden, die den Staatskonsum finanzieren. Denn dies führt nicht zu einem höheren Kapitalstock, sondern zu einer Belastung späterer Steuerzahler, die die Staatsschulden wieder zurückzahlen müssen. Ein Fehler wäre es auch, die Übergangslast durch Staatsschulden auszugleichen, wie es am Ende der Ampelkoalition vorgesehen war, denn dies neutralisiert den Expansionseffekt. Schließlich darf die Altersvorsorge nicht im Wesentlichen aus Zulagen und Steuerersparnissen bestehen, denn dann zahlt der Staat die Ersparnis, der sie wiederum aus Schulden oder Steuermitteln finanziert. Der Expansionseffekt beruht ausschließlich auf Ersparnissen, die im Produktionssektor investiert werden. Nur dadurch erhöht sich das Bruttosozialprodukt, aus dem die Sozialleistungen bezahlt werden müssen, und nur dadurch ist in einer dynamischen Wirtschaft der Wachstumspfad unter Kapitaldeckung höher als der unter dem Umlageverfahren.

Der Kapitalmarkt bietet einen wichtigen Mechanismus, um Generationengerechtigkeit zu erreichen, wenn eine Generation mehr Kinder auf die Welt bringt als eine andere Generation. Wenn man Ressourcen, die man heute ansammelt, erst in mehreren Jahrzehnten konsumieren möchte, wie es Ziel der Altersvorsorge ist, gibt es nur zwei Wege: Entweder man investiert mittels des Umlageverfahrens in die Kinder der Gesellschaft, und profitiert später davon, dass diese eine höhere Produktivität haben und daraus unsere Renten bezahlen können, oder man muss Ressourcen auf dem Kapitalmarkt speichern, die man als Renten wieder abzieht. Wenn der erste Mechanismus schwieriger wird, weil zu wenige Kinder geboren werden, muss vermehrt auf den anderen Mechanismus übergegangen werden. Die ältere Generation muss, um die niedrigere Geburtenrate auszugleichen, einen Teil ihrer Rentenlast durch den Kapitaldeckungsmechanismus selbst finanzieren (Sinn, 2003).

Da das Kapitalanlagegeschäft große Kostendegressionen aufweist, muss ein Mittelweg begangen werden, der einerseits durch Gruppenbildung Kosten spart, aber andererseits Konkurrenz und Anlagendiversität erlaubt. Die individualisierte private Riesterrente hat zu hohen Kosten und niedrigen Renditen geführt; die individualisierte Privatrente zu hoher Vermögensungleichheit.

Das entgegengesetzte Modell ist der Staatsfonds wie das zuletzt diskutierte Generationenkapital. Die internationale Erfahrung zeigt jedoch, dass die meisten zentralisierten Fonds unterdurchschnittliche Renditen abwerfen, weil es an Konkurrenz fehlt (Palacios, 2008). Auch hier ist ein Mittelweg das Ideale: die Betriebsrente. Deutschland hat viele auf die jeweilige Branche zugeschnittene Modelle entwickelt, die sich bewährt haben. Sie müssen mittels einer stärkeren Standardisierung auf kleinere und mittlere Unternehmen ausgeweitet werden.

Die Niederlande und Dänemark, beides ausgeprägte Sozialstaaten mit einer starken Rolle der Sozialpartner, die auf Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit achten, haben mit dieser Mischung hervorragende Erfahrungen gemacht und bieten ihren Bürgern nun deutlich höhere Alterseinkünfte als Deutschland (OECD, 2024).

Fazit

Generationengerechtigkeit ist als normativer Maßstab für die ökonomische Analyse nur bedingt tauglich, weil die historischen Abläufe zu vielschichtig sind und zu viele Dimensionen berücksichtigt werden müssten, um die Wohlfahrt einer Generation mit der einer anderen Generation zu vergleichen. Fokussiert man Generationengerechtigkeit auf den Sozialstaat, ist das Konzept der Nachhaltigkeit, dass eine Generation der nächsten mindestens das Vermögen weitergibt, das sie selbst erhalten hat, einfacher zu handhaben. Eine feste Haltelinie bei der Rente und ein festes gesetzliches Rentenalter widersprechen diesem Konzept, weil durch die geringeren Geburtenraten und die steigende Lebenserwartung die ältere Generation der jüngeren Generation Vermögen wegnimmt, ohne dass diese einen Gegenwert dafür erhält.

Jegliche Einseitigkeit – das Beharren auf Leistungsstabilität, wenn dadurch die Beitragsstabilität verletzt wird, oder das Beharren auf einer einseitigen Verteilung der zusätzlichen Lebensjahre zugunsten einer immer längeren Rentenbezugszeit – verletzt die fundamentalen Bedingungen einer nachhaltigen Finanzierung und der Generationengerechtigkeit. Diese verlangen Kompromisse zwischen den Generationen. Wie diese Kompromisse gestaltet werden, muss im politischen Prozess bestimmt werden. Da die Alterssicherung eine Frage der langen Frist ist, dürfen diese Kompromisse nicht tagespolitischen Schwankungen unterworfen werden. Sie verlangen Zeitkonsistenz. Dazu sind dynamische Regeln nötig: der Nachhaltigkeitsfaktor, nach dem die finanzielle Bürde des demografischen Wandels auf die Generationen aufgeteilt wird, und die 2:1 Regel des Rentenalters, nach der die gewonnenen Lebensjahre verteilt werden. Generationengerechtigkeit ist ohne Nachhaltigkeit und Zeitkonsistenz nicht möglich.

Literatur

Atkinson, A. B. & Stiglitz, J. E. (1980). Lectures in Public Economics. Princeton University Press.

BMAS – Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2023). Rentenversicherungsbericht 2023.

Börsch-Supan, A. (2007). Rational Pension Reform. Geneva Papers on Risk and Insurance: Issues and Practice, 32(4), 430–446.

Gruber, J. & Wise D. A. (Hrsg.). (2010). Social Security Programs and Retirement around the World: The Relationship to Youth Employment. University of Chicago Press.

OECD – Organisation for Economic Co-operation and Development. (2024). Pensions at a Glance.

Palacios, R. (2008). Design Alternatives for Social Pension Programs. In International Federation of Pension Fund Administrators (Hrsg.), Funded Systems: Their Role in Solving the Pension Problem. CIEDESS.

Rausch, J. & Börsch-Supan, A. (2024). Mehrausgaben des Rentensystems aufgrund des Rentenpakets II. ifo Schnelldienst, 77(5), 63–72.

Sinn, H.-W. (2003). Das Demographische Defizit. Die Fakten, die Folgen, die Ursachen und die Politikimplikationen. In C. Leipert (Hrsg.), Demographie und Wohlstand. Neuer Stellenwert für die Familie in Wirtschaft und Gesellschaft. Leske und Budrich.

Statistisches Bundesamt. (2023). 15. koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung.

Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. (2021). Vorschläge für eine Reform der gesetzlichen Rentenversicherung.

Wissenschaftlicher Beirat beim BMWK – Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz. (2024). Gesamtwirtschaftliche Herausforderungen durch den demographischen Wandel.