Ein Kompass für die Reform des europäischen Emissionshandels –

Im Sommer legt die EU-Kommission einen Vorschlag zur Anpassung des Emissionshandels vor. Auf dem Prüfstand steht vor allem, ob die Zahl neuer Zertifikate weiterhin bis 2039 auf Null gehen und damit die regulierten Sektoren praktisch vollständig klimaneutral sein sollen. Damit die anstehenden Diskussionen sich nicht in den zahlreichen Detailfragen und einem begrifflichen Wirrwarr verlieren, braucht es eine Anbindung an eine übergeordnete Logik mit entsprechenden Grundsatzerwägungen, die auf konkrete Reformoptionen heruntergebrochen und als Bewertungsmaßstab dienen kann. Dieser Artikel beschreibt wesentliche Eckpunkte und kann damit als Kompass für die anstehende Reform dienen.

Wieder einmal wirft ein großes Ereignis seinen Schatten voraus. Im Sommer wird die EU-Kommission turnusgemäß einen Vorschlag zur Anpassung des Emissionshandels vorlegen. Bereits Mitte letzten Jahres begann dazu eine öffentliche Konsultation, die zugleich Startschuss für die Positionierung der Interessengruppen war. Besonders lautstark waren Vertreter der deutschen Chemieindustrie: Der CEO von Evonik forderte im Herbst öffentlichkeitswirksam die Abschaffung des Emissionshandels. Der damit entfachte Gegenwind fand seinen vorläufigen Höhepunkt beim Industriegipfel in Antwerpen Mitte Februar, in dessen Vorfeld der Präsident des europäischen Chemieverbands in der Financial Times das ETS als „obsolet“ anprangerte. Auch der deutsche Bundeskanzler stimmte anfangs in diesen Chor ein.

Diese und viele weitere negative Schlagzeilen drückten die Marktstimmung deutlich – und trugen dazu bei, dass der ETS-Preis von über 90 €/t Anfang Januar auf nahezu 60 €/t Mitte März fiel. Inzwischen haben sich auch die Unterstützer zu Wort gemeldet, und die Kommissionspräsidentin hat erste Vorschläge gemacht. Damit ist die öffentliche Debatte zur Reform eröffnet.

Auch wenn diese Debatte erst jetzt und vorwiegend durch den Gegenwind der Chemie in den Fokus der breiten Öffentlichkeit gerückt ist, zeichnen sich Kontroversen schon länger ab. Denn die letzte Reform, beschlossen im Dezember 2022, war äußerst ambitioniert. Ihr Kern war die Einleitung des sogenannten „Endspiels“ (Pahle et al., 2025): Bereits bis 2039 soll die Zahl neuer Zertifikate (Cap) auf Null gehen und damit die regulierten Sektoren praktisch vollständig klimaneutral sein. Die EU-Staaten hatten dieser Reform mit großer Mehrheit zugestimmt, doch die Unterstützung geriet im Lauf der Zeit ins Bröckeln. Denn mit den notwendigen Investitionen, vor allem in der Industrie, geht es nicht so schnell voran wie nötig. Die Gründe sind vielschichtig und je nach Sektor und Land unterschiedlich gravierend. Besonders prominent wird die abnehmende internationale Wettbewerbsfähigkeit durch die in Europa relativ hohen Energiekosten vorgebracht. Dieser strukturelle Standortnachteil ist ein Grund, warum gerade international tätige Firmen nur zögerlich in neue, klimafreundliche Anlagen investieren.

Im Kern ist es also ein Ausbleiben von Investitionen in Teilen der energieintensiven Industrie, das ökonomischen Druck erzeugt und zu teils radikalen Forderungen nach Anpassungen des ETS führt. Zwar ist der Anteil des ETS-Preises an den Energiekosten aktuell noch gering, auch aufgrund umfangreicher Erstattungen und freier Zuteilungen. Doch mit sinkender Cap würden die ETS-Preise steigen, die Kompensationen abnehmen und damit die Kosten steigen. Konkret gibt es drei wesentliche Druckpunkte, die Firmen mit emissionsintensiven Bestandsanlagen zum Widerstand bewegen:

1. Das Abschmelzen der freien Zuteilungen ab 2026, das absehbar zu einer Unterdeckung der Bedarfe der Industrie bei gleichzeitig steigenden Preisen führen wird.
2. Die mittelfristige Umstellung auf den Grenzausgleichsmechanismus (CBAM) als alternativen Schutz vor Carbon Leakage ist unsicher, weil seine Effektivität noch nicht nachgewiesen und er für manche Sektoren (Chemie) schwer zu implementieren ist.
3. Die schleppende Bereitstellung staatlicher Rahmenbedingungen für Carbon Capture and Storage- (CCS-)Infrastruktur und die Hochskalierung von grünem Wasserstoff erschweren es Unternehmen, ihre Produktion bis 2039 vollständig zu dekarbonisieren.

Der Knackpunkt ist, dass alle Druckpunkte unmittelbar Folge der ambitionierten Cap sind. Ein Mildern des Drucks würde also ihre Glaubwürdigkeit infrage stellen. Dabei muss es nicht erst zu entsprechenden Anpassungen kommen: Der Markt hat diesen Gegenwind vermutlich schon lange antizipiert und lediglich Bestätigung durch die Ereignisse der letzten Monate bekommen. Damit schließt sich der Kreis zur Preisentwicklung der letzten Monate: Sie sind (auch) ein Signal für die zunehmend geringere Glaubwürdigkeit der Cap, die es nun durch die Reform wiederherzustellen gilt (Sitarz et al., 2024).

Stärkung der Glaubwürdigkeit durch Flexibilität und Konditionalität

Die zentralen Fragen für die Reform mit Blick auf Glaubwürdigkeit sind:

1. Wie kann man die Druckpunkte so mildern, dass Firmen mehr Entscheidungsmöglichkeiten (zeitlich, sektoral, technologisch) haben, aber weiterhin ernsthaft Pläne verfolgen müssen, in grüne Technologien zu investieren?
2. Können die Druckpunkte „innerhalb“ des ETS durch die Anpassung der Marktregeln gemildert werden – oder muss dies „außerhalb“ durch komplementäre Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten (z. B. Industriestrompreise, beschleunigter Infrastrukturausbau) erfolgen?

Beides ist miteinander verbunden. Könnten die Hürden für grüne Investitionen vollständig durch komplementäre Maßnahmen ausgeräumt werden, wären Anpassungen des ETS im Prinzip gar nicht nötig. Über diese Maßnahmen kann allerdings nur eingeschränkt im Rahmen der ETS-Reform entschieden werden. Inwiefern dies durch die Reform möglich ist, bestimmt die Antwort auf die zweite Frage.

Zur ersten Frage: Firmen können grundsätzlich mehr Entscheidungsmöglichkeiten erhalten, indem Marktregeln flexibler werden. Flexibilität ist bereits zum Schlüsselwort der ETS-Debatte geworden. Die zentralen Stellschrauben ergeben sich praktisch unmittelbar aus den obigen Druckpunkten: (1) Preisstabilisierung durch die Marktstabilitätsreserve (MSR), (2) Ausweitung freier Zuteilungen, (3) Verwendung der Auktionseinnahmen, und (4) Abflachung der Cap. Über all diese Optionen können Firmen mehr Flexibilität erhalten, vor allem, um mehr Zeit für die Dekarbonisierung zu gewinnen.

Gleichzeitig bedarf es jedoch Konditionalitäten, damit mehr Flexibilität am Ende auch zu den notwendigen Investitionen führt. Denn zu viel davon könnte Firmen signalisieren, dass die Politik bei künftigem Gegenwind das System einfach immer weiter lockert – was den Anreiz zu investieren und damit die Glaubwürdigkeit schmälert. Konditionalitäten reduzieren also das Risiko einer Flexibilität „ohne Boden“. Sie sind für jede Stellschraube individuell und werden im zweiten Teil des Papiers diskutiert. Die generelle Maßgabe ist, dass sie die künftige ökonomische (Effizienz) und politische (Akzeptabilität) Funktionsfähigkeit des Systems bestmöglich gewährleisten. Das ist der Schlüssel, um die Glaubwürdigkeit in der kommenden Reform (wieder) zu stärken.

Anpassung der Marktstabilitätsreserve

Die erste Flexibilitätsoption (Tabelle 1) ist eine Anpassung der MSR zur Gewährleistung (1) kurz- bis mittelfristiger Preisstabilität (keine übermäßig starken Anstiege oder Abschwünge) und (2) langfristiger Marktstabilität (strukturell zunehmende Knappheit von Zertifikaten). Die Kommission hat zum ersten Punkt vor Ostern vorgeschlagen, künftig keine Zertifikate mehr aus der MSR zu löschen. Zum zweiten Punkt sollen im Sommer weitere Anpassungen im Rahmen des umfassenden Reformpakets folgen.

Für Anpassungen der MSR gibt es zwei wichtige Konditionalitäten. Die erste: Die Steuerung der Stabilität muss mit der Steuerung der Cap im Einklang sein (Borghesi et al., 2023). In den vergangenen Jahren hat die MSR den historischen Überschuss an Zertifikaten abgebaut und damit das Vertrauen des Marktes in das System gestärkt. Es lässt sich argumentieren, dass diese Funktion nun erfüllt und damit eine Beendigung der Löschung angebracht ist. Die nicht mehr gelöschten Zertifikate verbleiben in der MSR und können dabei helfen, den durch das Abschmelzen der Cap absehbar immer knapper werdenden und weniger liquiden Markt zu stabilisieren. In diesem Sinn erfüllt der Vorschlag die erste Konditionalität. So schätzen dies offensichtlich auch die Marktteilnehmer ein: In unmittelbarer Reaktion auf die Vorstellung durch die EU-Kommission stieg der ETS-Preis trotz Ausweitung des Angebots an.

Für den Vorschlag im Sommer wird die Kommission vermutlich die grundlegenden Regeln der MSR und insbesondere die mengenbasierte Steuerung beibehalten und lediglich Parameter anpassen. Eine evolutionäre Anpassung könnte vertrauensfördernd wirken, weil die politischen Risiken eines Systemwechsels in der aktuellen Lage hoch sind. Doch die Nachteile der Mengensteuerung könnten bei zunehmender Knappheit im Markt immer gravierender werden. Die Konditionalität wäre demnach erfüllt, wenn der Vorschlag die Mengensteuerung fortführt, zugleich Elemente für einen eventuellen späteren Übergang zur Preissteuerung anlegt und die Integration anderer Zertifikate berücksichtigt.

Eine zweite Konditionalität: Vorreiter in Klimaschutzinvestitionen sollten entschädigt werden, wenn Anpassungen der MSR die Stabilität des Marktes unterminieren. Ein Anspruch auf eventuelle Entschädigung motiviert sich aus zwei Gründen: (1) Fairness und (2) positive externe Effekte. Der Kern des Fairnessarguments ist, dass Vorreiter unter gegebenem Rechtsrahmen investiert haben – und eine spätere Änderung im Sinne eines „gebrochenen Versprechens“ der Politik ungerecht wäre. Entscheidend ist, welche legitimen Erwartungen aus dem Rechtsrahmen zum Zeitpunkt der Investition hervorgehen. Diese Frage ist umstritten, doch eine Überprüfung und eventuelle Anpassung der MSR alle fünf Jahre ist seit deren Einführung 2014 geltendes Recht. Zentral ist, ob die diesjährige Anpassung das Ziel der Wahrung der Marktstabilität erfüllt. Der erste Reformschritt spricht dafür; eine finale Bewertung ist erst nach der umfassenden Reform im Sommer möglich.

Der zweite Grund ist, dass Investitionen von Vorreitern einen positiven externen Effekt für die Glaubwürdigkeit des Systems haben. Die politökonomische Logik ist, dass die politische Akzeptabilität auch für höhere ETS-Preise steigt, je stärker regulierte Unternehmen sich bereits dekarbonisiert haben. Das wird dadurch unterstrichen, dass die schon weitgehend dekarbonisierte Energiewirtschaft für die Beibehaltung der aktuellen Marktregeln plädiert. In der energieintensiven Industrie ist das bislang nur eingeschränkt der Fall. Entsprechend wichtig ist es, auch dort Dekarbonisierung auf den Weg zu bringen, nicht zuletzt, um einen Machbarkeitsnachweis zu haben. Marktstabilität geht hier also über das ökonomische Verständnis hinaus und umfasst auch politische Aspekte. Das kann über die MSR selbst nicht geregelt werden und muss politisch ausgehandelt werden. Handlungsoptionen dafür sind die freien Zuteilungen und die Nutzung der Auktionseinnahmen.

Anpassung der freien Zuteilungen

Die zweite Flexibilitätsoption ist eine weniger strikte Abschmelzung der freien Zuteilungen. Momentan werden 43 % der Zertifikate frei zugeteilt, und entsprechend sinkt die absolute Zahl jährlich. Diese Absenkung könnte temporär ausgesetzt werden, in geringerer Rate erfolgen oder nur für ausgewählte Sektoren (z. B. Chemie) gelten. Grundsätzlich würde jede mildere Abschmelzung dazu führen, dass sich der Anteil der freien Zuteilungen an der Cap im Laufe der Zeit erhöht (sofern die Cap selbst nicht angepasst wird). Die Kommission hatte auch dafür einen Vorschlag bis Ostern angekündigt, ihn jedoch verschoben.

Für Anpassungen der freien Zuteilungen gibt es drei wichtige Konditionalitäten. Erstens: Freie Zuteilungen sind im Kern ein finanzieller Transfer, den Firmen beliebig verwenden können – auch um Anlagen weiter zu betreiben, die im Hinblick auf ihre CO₂-Kosten eigentlich nicht mehr profitabel wären. Das ist der Funktionsfähigkeit des Instruments offensichtlich nicht zuträglich und könnte durch Verwendungsauflagen verhindert oder zumindest eingeschränkt werden. Solche Auflagen existieren zwar bereits, allerdings nur in schwacher und eher bürokratischer Form. Eine Verwendung der Gelder, etwa zur Kofinanzierung von Instrumenten zur Risikoabsicherung wie den Klimaschutzverträgen, wäre deutlich zielführender.

Zweitens: Ein höherer Anteil freier Zuteilungen an der Cap könnte dazu führen, dass die Liquidität des Marktes und damit die Effizienz des Preissignals deutlich abnimmt. Denn freie Zuteilungen werden in der Regel nicht an den Terminmärkten gehandelt, auf denen sich die maßgeblichen Preise bilden. Sollte es dennoch dazu kommen, wären sogenannte Konsignationsauktionen wie im kalifornischen System eine Lösung: Frei zugeteilte Zertifikate dürfen dann nicht behalten werden, sondern müssen in einer Auktion verkauft werden und gelangen so in den Handel.

Drittens: Eine Ausweitung freier Zuteilungen darf weder die Weiterentwicklung noch die strategische Nutzung des CBAM beeinträchtigen. Werden freie Zuteilungen für die vom CBAM abgedeckten Sektoren und Produkte ausgeweitet, bedeutet das automatisch ein langsameres Einphasen dieses Mechanismus. Da er jedoch für die internationale Kooperation von entscheidender Bedeutung ist, sollte eine Verzögerung verhindert werden. Sollte es dennoch dazu kommen, wäre eine Alternative, den Wert zusätzlicher freier Zuteilungen finanziell zu kompensieren.

Anpassung der Verwendung der Auktionseinnahmen

Die dritte Flexibilitätsoption ist die Nutzung der Einnahmen aus den Versteigerungen der Zertifikate. Über die Hälfte davon fließt an die EU-Mitgliedstaaten; 2024 waren es rund 25 Mrd. €. Doch nur ein Bruchteil davon fließt in die Förderung von Investitionen zur Dekarbonisierung der Industrie. Zwar gibt es die Maßgabe, dass 100 % der Einnahmen in Klimazwecke fließen müssen. Aber diese Verwendung ist wenig zielgerichtet und in der Praxis zu sehr auf Kompensation ausgerichtet. So fließen 2026 in Deutschland rund 3 der 4,3 Mrd. € Gesamteinnahmen aus dem ETS in die Strompreiskompensation (SPK), die die Industrie effektiv vom CO₂-Preisaufschlag auf den Strompreis befreit. Bleibt es bei dieser zu flexiblen Ausrichtung, bleibt ein wesentlicher Hebel im Hinblick auf die Glaubwürdigkeit des ETS ungenutzt.

Die zentrale Konditionalität besteht entsprechend darin, die Einnahmen zielgerichteter zu verwenden. Konkret müssen sie zur Beförderung von Investitionen in grüne Schlüsseltechnologien verwendet werden, weil dies die politische Glaubwürdigkeit erhöht. Zwar existieren bereits Auflagen, etwa die Durchführung von Energieeffizienzmaßnahmen beim Bezug von SPK. Doch diese sind ebenfalls nicht streng bzw. zielgerichtet genug. Hier müssten neue Ansätze entwickelt werden, die insbesondere die Entwicklung notwendiger Infrastrukturen (z. B. die Dekarbonisierung von Chemieparks) umfassen und lokalen Gegebenheiten Rechnung tragen. Die neue Chemieagenda der Bundesregierung kann ein Schritt in diese Richtung sein. Zur Stärkung der Kohärenz bietet es sich zudem an, EU-Mechanismen wie den Innovationsfonds stärker zu nutzen.

Anpassung der langfristigen Cap

Die vierte Flexibilitätsoption ist die Abflachung der langfristigen Cap, also die Ausgabe neuer Zertifikate auch noch nach 2039. Die Kommission wird dazu im Rahmen der ETS-Reform im Juli einen Vorschlag unterbreiten. Die Bundesregierung hat sich in der Chemieagenda bereits für eine Abflachung ab 2036 ausgesprochen. Alternativen bzw. Komplemente sind die Integration negativer Emissionen (CDR) und internationaler Zertifikate in den ETS. Ersteres ist Teil der Juli-Vorschläge; für Zweiteres ist ein Vorschlag vermutlich erst Ende des Jahres im Kontext der Rahmenarchitektur bis 2040 zu erwarten.

Für die Anpassung der Cap gibt es drei Konditionalitäten. Erstens: Eine Abflachung sollte die Gesamtzielerreichung, insbesondere in den anderen (non-ETS) Sektoren, nicht unglaubwürdiger machen (Pahle et al., 2026). Denn das würde den Druck auf das ETS künftig weiter erhöhen und die langfristige Glaubwürdigkeit senken. Schon jetzt ist die Zielerreichung in den non-ETS-Sektoren deutlich weniger glaubwürdig, insbesondere in den Landwirtschafts- und LULUCF-Sektoren (LULUCF steht für Land Use, Land-Use Change and Forestry). Würde die Cap im ETS abgeflacht, müssten – um das Klimaneutralitätsziel für 2050 zu halten – die Ziele dort noch ambitionierter werden und der Klimaschutz deutlich teurer werden. Steigen die Kostendifferenziale zwischen ETS und non-ETS zu stark, könnte entweder die Cap oder das Klimaneutralitätsziel aufgeweicht werden. Eine Möglichkeit, dies zu verhindern, ist, die bisherige Trennung der Sektoren in relativ abgeschottete Zielerreichungsinstrumente aufzugeben und deren preisliche Konvergenz anzulegen.

Zweitens: Eine Abflachung der Cap sollte möglichst durch die Integration von CDR erfolgen (Sultani et al., 2026). Dies stärkt die Glaubwürdigkeit, weil damit residuale Emissionen der Industrie kompensiert und der Übergang des ETS zu einem Instrument zur Erreichung von Netto-negativ-Zielen angelegt werden kann. Anstelle einer Ausweitung des Zertifikatsangebots sollte die Industrie die Möglichkeit erhalten, besonders teure residuale Emissionsreduktionen durch neue CDR-Zertifikate zu kompensieren. So würde ohne Anpassung der ETS-Ziele Raum für weitere Emissionen nach 2039 geschaffen und bei entsprechender Technologieentwicklung die langfristigen ETS-Preise deutlich gesenkt. Zudem könnte das ETS so weiterentwickelt werden, dass es perspektivisch auch als staatliches Ankaufinstrument für CDR zur Erreichung von Netto-negativ-Zielen nach 2050 dient – und damit eine Einsatz-Perspektive auch nach dem „Endspiel“ hat. Um eventuelle Investitionszurückhaltungen bei Vermeidungstechnologien zu verhindern und die Stabilität des Marktes im Übergang zu befördern, sollte CDR sequenziell und angedockt an die MSR integriert werden.

Drittens: Eine Abflachung der Cap sollte der Beförderung internationaler Kooperation dienen (Ockenfels & Pahle, 2025). Denn sonst würde der Carbon-Leakage-Druck immer weiter steigen, was die langfristige Glaubwürdigkeit senken würde. Je stärker die effektiven CO₂-Preise der EU und anderer Länder voneinander abweichen, desto höher ist das Leakage-Risiko. Die EU muss den ETS daher strategisch nutzen, um internationale Kooperation zu befördern. Ein wichtiger Hebel ist der CBAM, aber es gibt Herausforderungen: die Ausweitung auf Exporte, andere Sektoren und Produkte mit schwer messbarem CO₂-Anteil. Diese zu überwinden ist möglich, erfordert aber hohen politischen Willen, ein geschlossenes Handeln der EU und auch das Eingehen von Risiken. Je weniger das gelingt, desto mehr kann die Integration internationaler Gutschriften im Rahmen von Artikel 6 des Pariser Abkommens ein Komplement sein, um Gegenseitigkeit im internationalen Klimaschutz herzustellen. Entscheidend ist letztlich, ob die EU ihr Klimaziel weiterhin unabhängig von den Klimazielen anderer Länder setzt – oder strategisch konditional.

Kompass für die ETS-Reform

Die anstehende Reform des ETS wird ein langwieriger und komplexer Prozess sein. Eine besondere Herausforderung besteht darin, dass die Diskussionen sich nicht in den zahlreichen Detailfragen und einem begrifflichen Wirrwarr verlieren. Das erfordert eine Anbindung an eine übergeordnete Logik mit entsprechenden Grundsatzerwägungen, die auf konkrete Reformoptionen heruntergebrochen und als Bewertungsmaßstab dienen kann. Dieser Artikel beschreibt wesentliche Eckpunkte dafür und kann damit als Kompass für die anstehende Reform dienen.

Mein Dank an Darius Sultani, Christopher Leisinger und Axel Ockenfels für wertvolle Kommentare und Hinweise, und an das BMFTR für die Unterstützung im Rahmen des Kopernikus-Projekts Ariadne (FKZ 03SFK5A0-2).

Literatur

Borghesi, S., Pahle, M., Perino, G., Quemin, S. & Willner, M. (2023). The Market Stability Reserve in the EU Emissions Trading System: A Critical Review. Annual Review of Resource Economics, 15(1), 131–152.

Ockenfels, A. & Pahle, M. (2025). Globaler Klimaschutz braucht reziproke Kooperation. Wirtschaftsdienst, 105(12), 854–855.

Pahle, M., Quemin, S., Osorio, S., Günther, C. & Pietzcker, R. (2025). The emerging endgame: The EU ETS on the road towards climate neutrality. Resource and Energy Economics, 81, 101476.

Pahle, M., Sultani, D. & Zachmann, G. (2026). Defragmenting European Union climate policy. Policy Brief, 03/2026. Bruegel.

Sitarz, J., Pahle, M., Osorio, S., Luderer, G. & Pietzcker, R. (2024). EU carbon prices signal high policy credibility and farsighted actors. Nature Energy, 9(6), 691–702.

Sultani, D., Osorio, S., Günther, C., Pahle, M., Sievert, K., Schmidt, T. S., Steffen, B. & Edenhofer, O. (2026). How the EU can utilize its carbon market to scale up carbon dioxide removal. Joule, 102395.