Ökosystemleistungen in der kommunalen Umwelt- und Klimapolitik: Nutzen vermitteln –

Steigender Problemdruck, knappe Ressourcen und abnehmende politische und gesellschaftliche Salienz erschweren die Gestaltung kommunaler Umwelt- und Klimapolitik. Der Beitrag kombiniert sozial- und naturwissenschaftliche Perspektiven, um den Ansatz der Ökosystemleistungen als möglichen Zugang kommunaler Politikgestaltung zu diskutieren. Ökosystemleistungen beschreiben die Beiträge natürlicher Ökosysteme zum menschlichen Wohlergehen und eröffnen damit die Möglichkeit, Umwelt- und Klimaschutz nicht primär als Kostenfaktor, sondern als gesellschaftlich und individuell nutzbringende Politik zu rahmen. Die stärkere Sichtbarmachung und kommunikative Vermittlung dieser Nutzenperspektive tragen dazu bei, die gesellschaftliche Legitimation kommunaler Umwelt- und Klimapolitik in herausfordernden Zeiten zu stärken.

Die kommunalen Umwelt- und Klimaverwaltungen stehen unter erheblichem Druck: Sowohl die Komplexität als auch die Intensität umwelt- und klimapolitischer Problemlagen nehmen zu und damit die Anforderungen an politische Steuerung, regulatorische Umsetzung und administrative Koordination. Gleichzeitig wirken sowohl der restriktive finanzielle Handlungsspielraum als auch sich verändernde politische und gesellschaftliche Mehrheiten zunehmend begrenzend. Die wissenschaftliche Evidenz in Bezug auf die teilweise dramatischen Auswirkungen des Klimawandels auf kommunaler Ebene in Deutschland ist unbestritten. Dies betrifft sowohl Hitzefolgen als auch die Zunahme von Extremwetterereignissen wie Hochwasser und Überschwemmungen, welche in der Konsequenz die Gesundheit der Bürger:innen sowie die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit beeinträchtigen können.

Klima- und Umweltpolitik zusammendenken

Klimawandel und Klimafolgen sind indes eng verbunden mit Fragen, die originär der Umweltpolitik und Umweltverwaltung zugerechnet werden, insbesondere dem Natur- und Artenschutz. Diese tragen dazu bei, die natürliche Absorptionsfähigkeit der Umwelt zu erhalten respektive zu stärken. Mehr als die Hälfte der Lebensraumtypen in Deutschland weist einen ungünstigen Erhaltungszustand auf und die Populationen zahlreicher Arten gehen weiter zurück: Rund ein Drittel der untersuchten Arten in Deutschland gilt als gefährdet (Wirth et al., 2024). Relevant ist dieser bedenkenswerte Zustand auch deshalb, weil die Situation der biologischen Vielfalt essenziell für den Menschen ist: Zahlreiche, meist als gegeben angenommene Leistungen der Natur wie Bestäubung, Versorgung mit Nahrungsmitteln oder Wasserrückhalt hängen hiervon ab. Diese sogenannten Ökosystem(dienst)leistungen (Costanza et al., 1997) und ihre Rolle auch in der kommunalen Umwelt- und Klimapolitik werden in diesem Beitrag vertieft und in ihrer Anwendung auf das kommunale Verwaltungshandeln diskutiert. Artenreiche Ökosysteme leisten einen wichtigen Beitrag auch zum Klimaschutz, da sie Kohlenstoff effizient speichern, Temperaturschwankungen abpuffern und widerstandsfähiger gegenüber Klimaextremen sind (Kowarik et al., 2016). Zudem fördert biologische Vielfalt zentrale Ökosystemleistungen wie Erosionsschutz, Wasserreinigung, Bestäubung und stabile Nährstoffkreisläufe.

Im Bereich Hochwasserschutz ist die Stärkung der natürlichen Resilienz bereits seit langem selbstverständlich, beispielsweise durch die Anlage von Retentionsflächen oder Auenlandschaften. In anderen Bereichen finden die Zusammenhänge etwa von Naturschutz und Klimaschutz noch weit weniger Beachtung, die betroffenen Herausforderungen werden häufig sektoral getrennt betrachtet und behandelt (Sachverständigenrat für Umweltfragen, o. D.). Diese sektorale Trennung findet sich auf allen Ebenen des föderalen Systems und führt zu teils ungleichen Lastenverteilungen, da in der Regel nicht die Interessen aller Sektoren gleichermaßen berücksichtigt werden (können).

Sektorale Interdependenzen und politische Zielkonflikte

Klimapolitik und Umweltpolitik sind wie skizziert sowohl eng miteinander verwoben als auch zahlreich interdependent mit weiteren Politikfeldern wie der Energiepolitik oder der Landwirtschaftspolitik (Vogeler, 2022). Aus diesen Interdependenzen ergeben sich naturgemäß Zielkonflikte, welche je nach sektoralem Fokus vollständig anders interpretiert und bearbeitet werden (Döring & Vogeler, 2024). In den vergangenen Jahren waren die Herausforderungen an der Schnittstelle Klimaschutz, Artenschutz und Landnutzung im Kontext des Ausbaus der erneuerbaren Energien besonders präsent. Die durch die „Fridays for Future“ Bewegung in eine breite Öffentlichkeit getragene Problematik des Klimawandels erhöhte den Handlungsdruck auf die Politik seit 2019 substanziell. Diese steigende gesellschaftliche und in Folge auch politische Salienz des Klimawandels führte zu einer teils problematischen Abwägung zulasten anderer Umweltgüter, etwa dem Artenschutz. Die möglicherweise prominenteste und auch in den Medien kontrovers diskutierte Entscheidung in diesem Zusammenhang ist die Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes in 2022: Durch die Einführung des § 45b BNatSchG (2022), wurden artenschutzrechtliche Prüfungen für Windenergieanlagen bundesweit standardisiert und Genehmigungsverfahren beschleunigt. Kritiker bewerten die Reform als Abschwächung des Artenschutzes, da Windenergieanlagen gesetzlich als „überragendes öffentliches Interesse“ eingestuft und naturschutzrechtliche Einzelfallprüfungen zugunsten pauschaler Prüf- und Abstandskriterien reduziert wurden.

Getrieben durch die über mehrere Jahre hohe Salienz des Klimathemas, wurden auf der rechtlichen Seite auf allen politischen Ebenen zahlreiche Novellierungen vorgenommen: Auf der EU-Ebene im Rahmen des sogenannten „Green Deal“, auf Bundesebene unter anderem mit dem Bundes-Klimaschutzgesetz (2019), sowie auf Länderebene über die Landesklimaschutzgesetze. Dieser rechtliche Rahmen konkretisiert zwar einerseits den Handlungsspielraum für die Kommunen, gleichzeitig verfügen diese weiterhin über eine hohe Flexibilität die Anforderungen eigenverantwortlich umzusetzen und sollten diese auch entsprechend proaktiv nutzen. Städte nehmen eine zentrale Rolle sowohl im Klimaschutz als auch in der Klimaanpassung ein, da sie einerseits einen erheblichen Anteil der Treibhausgasemissionen verursachen und gleichzeitig aufgrund der teilweise hohen Verdichtung besonders durch Extremwetterereignisse wie Hitze, Hochwasser oder Starkregen betroffen sind (Kowarik et al., 2016). Entsprechend der regional jeweils sehr unterschiedlichen Voraussetzungen und Betroffenheiten muss die Steuerung daher von und mit den Kommunen gestaltet werden. Trotz intensiver politischer Debatten um eine Pflichtaufgabe ist Klimaschutz nach wie vor eine freiwillige Aufgabe in der kommunalen Selbstverwaltung. Dies führt allerdings zu Abwägungsentscheidungen insbesondere in Zeiten knapper Haushalte und hoher kommunaler Verschuldung (Deutscher Städtetag Berlin und Köln, 2024). Dass Klimaschutz und Klimaanpassung dennoch Themen sind, die in den Kommunen bearbeitet werden, zeigt die hohe Anzahl der Kommunen in Deutschland die bereits Klimaschutzkonzepte verabschiedet haben; nach Angaben des Deutschen Städtetags waren dies in 2024 immerhin 2.500 Kommunen (Deutscher Städtetag Berlin und Köln, 2024). Einer aktuellen Befragung des Umweltbundesamts zufolge haben zudem etwa die Hälfte der in der Studie berücksichtigten Kommunen eigenes Klimaschutzpersonal (Sieck, 2024).

Zwischen Ressourcenknappheit und gesellschaftlichem Bedeutungsverlust

Klimamaßnahmen vor dem Hintergrund knapper Haushalte zu finanzieren und Personal hierfür abzustellen, ist umso mehr eine Herausforderung, als die gesellschaftliche und politische Salienz von Klima- aber auch Umweltthemen abnimmt. Die ursprüngliche Euphorie in Teilen der Gesellschaft, verbunden mit der „Fridays for Future“ Bewegung um 2019, welche sich auch in den Wahlergebnissen insbesondere für grüne Parteien spiegelte, ist im Wesentlichen passé. Eine Kombination aus außenpolitisch herausfordernden Zeiten und wirtschaftlichem Abschwung haben die mit dem Klimawandel in Verbindung stehenden Herausforderungen in den Hintergrund gerückt, was sich in einer neuen Priorisierung der finanziellen und personellen Ressourcen in Politik und Verwaltung manifestiert. Dies gilt teilweise auch für umweltpolitische Fragestellungen. Gleichzeitig haben sich die Wählerpräferenzen auch in vielen anderen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union signifikant verschoben (Toygür & Sojka, 2026; Hartland et al., 2026). Während in der letzten Legislatur des Europäischen Parlaments (2019 bis 2024) noch eine Mehrheit der Abgeordneten klima- und umweltpolitischen Fragen aufgeschlossen gegenüber stand, haben sich die Mehrheiten im aktuellen Parlament (2024 bis 2029) stark nach rechts verschoben (Europäisches Parlament, 2026). Die Priorisierung dieser Themen und die Konsensfindung gestalten sich sowohl in der europäischen Klima- als auch in der Umweltpolitik seitdem als komplex. Während in der letzten Legislatur im Rahmen des sogenannten „Green Deal“ weitreichende Klima- und energiepolitische Reformen geplant waren, darunter die Reform des Emissionshandels, verbindliche Klimaziele sowie Regelungen zum Ausbau erneuerbarer Energien, herrscht derzeit Stillstand oder sogar Rückschritt. Auch auf Druck spezifischer Interessenverbände wurden zahlreiche Umweltstandards in sogenannten Omnibusverfahren etwa in der Landwirtschaftspolitik vereinfacht und gelockert (European Parliament, 2025). Diese Entwicklungen auf der europäischen Ebene wirken nicht nur auf der rechtlichen Ebene auf die Mitgliedstaaten, sondern haben Abstrahleffekte auf die abnehmende gesellschaftliche und politische Wahrnehmung von Umwelt- und Klimaproblemen (Rinscheid et al., 2021). Diese Verschiebung war auch bei der letzten Bundestagswahl sichtbar: Während für die Wähler:innen im Jahr 2021 das Thema Klima noch zu den Topthemen zählte, spielte es bei der Bundestagswahl im Jahr 2025 kaum noch eine Rolle (Hirndorf, 2025).

Perspektivwechsel: Vom Kostenfaktor zum gesellschaftlichen Nutzen

Die Herausforderungen an der Schnittstelle von Umwelt- und insbesondere Klimapolitik dürften damit hinreichend umrissen sein: Die Kombination aus steigenden Anforderungen, Ressourcenknappheit, schwierigen politischen Mehrheiten und komplexen Klima- und Umweltproblemen macht die Steuerung in diesen Politikfeldern herausfordernder denn je. Wie aber kann diesen Herausforderungen auf der kommunalen Ebene dennoch begegnet werden und Umwelt- und Klimapolitik trotz der schwierigen Kontextbedingungen weiterentwickelt werden? Hierfür werden im Folgenden sozialwissenschaftliche und naturwissenschaftliche Erkenntnisse kombiniert, um die Perspektive für kommunales Handeln zu erweitern.

Aus politökonomischer Sicht erscheint Umwelt- und Klimaschutz im Rahmen eines strikt rational-choice-orientierten Denkens zunächst nicht unmittelbar rational, da Umwelt- und Klimagüter Merkmale von Allmende- bzw. Common-Goods-Problemen aufweisen: Diese zeichnen sich dadurch aus, dass die Nutzung gemeinschaftlicher Ressourcen individuellen Nutzen ermöglicht, während die Kosten ihres Schutzes kollektiv getragen werden müssen (Döring & Vogeler, 2024). In dieser ökonomischen Betrachtungsweise liegt zugleich eine unterschätzte Chance für die Umwelt- und Klimapolitik. Hierfür ist ein Perspektivwechsel erforderlich: Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen sollten nicht primär als Kostenfaktor verstanden werden, sondern als Maßnahmen, die bereits gegenwärtig sowie langfristig konkrete individuelle und gesellschaftliche Nutzen stiften.

Ökosystemleistungen in der kommunalen Umwelt- und Klimapolitik

Hier setzt der Ansatz der bereits erwähnten Ökosystemleistungen an, der die Leistungen natürlicher Ökosysteme für menschliches Wohlergehen und wirtschaftliche Stabilität hervorhebt (Costanza et al., 1997). Unter Ökosystemleistungen werden jene Leistungen natürlicher Ökosysteme verstanden, die einen direkten oder indirekten Nutzen für den Menschen erzeugen. Dem Konzept liegt somit eine anthropozentrische Perspektive zugrunde. In diesem Zusammenhang existieren zudem Ansätze, die versuchen, die Leistungen der Natur monetär zu bewerten. Im ökonomischen Sprachgebrauch wird Natur dabei häufig als „Naturkapital“ verstanden, das in allgemeine wirtschaftliche und politische Bewertungslogiken integriert werden kann.

In der Ökosystemleistungsforschung wird unterschieden zwischen sogenannten bereitstellenden, regulierenden, kulturellen und unterstützenden Ökosystemleistungen. Bereitstellende Leistungen umfassen unmittelbar für den Menschen nutzbare Güter wie Trinkwasser, Holz oder Lebensmittel. Die regulierenden Leistungen beinhalten sowohl für die Klima- als auch für die Umweltpolitik zentrale Leistungen wie kühlere Temperaturen durch Grünflächen, Kohlenstoffspeicherung in Wäldern oder die Regulierung von Hochwasser durch natürliche Überflutungsflächen. Diese Ökosystemleistungen sind allerdings gegenüber den Bürger:innen herausfordernder in der Vermittlung und bedürfen daher besonderer Aufmerksamkeit in der politischen Kommunikation. Ähnlich verhält es sich mit den unterstützenden Leistungen wie der Bereitstellung von Habitaten für Wildtiere, Biodiversität oder auch natürliche Bodenbildung; letztere ist wiederum zentral für die Bereitstellung von Nahrungsmitteln. Warum Biodiversität oder eine gesunde Population an Wildtieren für den Einzelnen von Bedeutung ist, kann schwer verständlich sein. Daher muss gezielt auf den gesellschaftlichen und ökonomischen Wert biodiverser Landschaften in der Kommunikation abgestellt werden: Diese sind widerstandsfähiger gegenüber Klima- und Umweltkatastrophen und leisten somit einen wichtigen Beitrag zum Schutz von Menschen und Umwelt. Zuletzt finden sich in der Ökosystemleistungsforschung kulturelle Leistungen konzeptualisiert; diese umfassen z. B. den Erholungsnutzen von natürlichen Flächen. Im Tourismus zeigt sich der auch ökonomische Nutzen dieser Naturleistungen; Beispiele sind die in vielen Teilen Deutschlands gut besuchten Nationalparks oder auch Stadtwälder, die für Freizeitaktivitäten genutzt werden.

Zahlreiche Studien befassen sich mit der Frage, wie sich Ökosystemleistungen konkret in politische Entscheidungs- und Steuerungsprozesse integrieren lassen. Zu den bekanntesten Arbeiten zählt die Studie The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB) (European Communities, 2008), deren Ansätze auch auf den deutschen Kontext übertragen wurden (Grunewald & Bastian, 2023). Sie liefern konkrete Vorschläge dafür, wie politische Maßnahmen gestaltet werden können, sodass der gesellschaftliche Nutzen umwelt- und klimapolitischer Maßnahmen deutlicher sichtbar wird. Ein prominentes und leicht verständliches Beispiel für eine Ökosystemleistung ist die Bestäubung von Pflanzen, etwa von Obstbäumen durch natürliche Bestäuber wie Bienen – ein Thema, das in der Öffentlichkeit bereits zunehmend präsent ist. Der teilweise praktizierte Ersatz durch manuelle Bestäubungsverfahren verdeutlicht die erheblichen ökonomischen Kosten, die mit dem Verlust des Naturkapitals verbunden sind. Gerade vor dem Hintergrund zunehmender gesellschaftlicher und politischer Widerstände gegenüber umwelt- und umso mehr klimapolitischen Maßnahmen erscheint es daher zentral, diesen Ansatz stärker in den Mittelpunkt kommunaler Politikgestaltung zu rücken. Im Fall der Bienen scheint dies bereits teilweise zu gelingen, immer mehr Kommunen aber auch Bürger:innen legen Bienenweiden an und verzichten auf den Einsatz von Pestiziden.

Auf kommunaler Ebene spielen darüber hinaus regulierende Ökosystemleistungen eine zentrale Rolle für die Klima- und Klimaanpassungspolitik. Hierzu zählen etwa die Verringerung von Hitzeeffekten durch Grünflächen, Dach- und Fassadenbegrünung sowie Entsiegelungsmaßnahmen. Gerade während heißer Sommerperioden und in stark verdichteten urbanen Räumen werden diese regulierenden Funktionen der Natur für die Bevölkerung unmittelbar erfahrbar, wodurch auch der konkrete Nutzen klimapolitischer Maßnahmen sichtbarer und politisch leichter vermittelbar wird. Eine gleichzeitige Herausforderung besteht allerdings darin, dass dieser wahrgenommene Nutzen, z. B. ein kühlender Park an heißen Sommertagen, häufig nur kurzfristig präsent bleibt und sich das Handlungsfenster damit schnell wieder schließt. Ähnliche Dynamiken zeigen sich beispielsweise im Hochwasserschutz: Unmittelbar nach Extremwetterereignissen steigt sowohl die gesellschaftliche Sensibilität als auch die Bereitschaft, Investitionen in Schutzmaßnahmen zu unterstützen und auch zu finanzieren. Mit zunehmendem zeitlichem Abstand nimmt diese Unterstützung jedoch häufig wieder ab.

Nutzung von Gelegenheitsfenstern und strategischen Narrativen

Aus policy-analytischer Perspektive ist es daher entscheidend, entstehende Gelegenheitsfenster („windows of opportunity“) (Herweg, 2015) gezielt für politische Kommunikation und Entscheidungsprozesse zu nutzen, etwa um Zustimmung für Investitionen und entsprechende Maßnahmen in kommunalen Gremien und der Bevölkerung zu gewinnen. Neben unerwarteten Ereignissen wie Naturkatastrophen können auch wiederkehrende und planbare Ereignisse, etwa Wahlen oder eben Hitzeperioden politische Gelegenheitsfenster für die Umsetzung von Maßnahmen schaffen. Entscheidend ist dabei die Verknüpfung kurzfristiger Reaktionsfähigkeit mit langfristiger strategischer Planung, um bereits im Vorfeld ausgearbeitete Konzepte in geeigneten politischen Momenten rasch umsetzen zu können.

Neben der Nutzung von Gelegenheitsfenstern stellt die strategische Kommunikation des Nutzens, den umwelt- und klimapolitisches Engagement für jeden Einzelnen hat, einen zentralen Baustein für Politik- und Verwaltungshandeln dar. Auch hier bietet die Policy-Forschung Anknüpfungspunkte: So hat die Analyse politischer Narrative in der Politikwissenschaft zunehmend an Bedeutung gewonnen. Narrative verbinden sinnstiftende Elemente zu zusammenhängenden Deutungsmustern, durch die politische Probleme interpretiert und bestimmte Lösungsansätze legitimiert werden (Bandelow et al., 2025). Im Kontext von Ökosystemleistungen kann ein solches Narrativ dazu beitragen, Umwelt- und Klimaschutz nicht primär als Einschränkung oder Kostenfaktor darzustellen, sondern als nutzbringende Politik. Durch kommunikative Strategien wie Framing werden dabei bestimmte Problembeschreibungen, Verantwortlichkeiten und Lösungsansätze hervorgehoben, wodurch politische Unterstützung für Maßnahmen zum Schutz und Ausbau urbaner Ökosystemleistungen gestärkt werden kann.

Der Ausbau von Ökosystemleistungen sowie ihre kommunikative und politische Vermittlung können dazu beitragen, die langfristige gesellschaftliche Legitimation von Umwelt- und Klimapolitik auch in herausfordernden Zeiten zu stärken. Voraussetzung dafür ist, dass sowohl der individuelle als auch der gesellschaftliche Nutzen von Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen sichtbar gemacht wird.

Literatur

Bandelow, N. C., Hornung, J. & Schröder, I. (2025). Narratives and Framing in Policy Making. Review of Policy Research, 42(5), 1082–1086.

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