Wie evidenzbasierte Politikberatung in Krisenzeiten trotz unvollständiger Daten gelingt –

Wissenschaftliche Politikberatung in Krisen erfordert belastbare Evidenz trotz Zeitdruck und Datenlücken. Dieser Beitrag illustriert dies an zwei Projekten für das Europäische Parlament: die Analyse geopolitischer Risiken für Banken mittels Stresstest-Vergleichen sowie die Untersuchung von Halterstruktur sogenannter bail-in-fähiger Bankanleihen durch die Kombination öffentlicher und kommerzieller Datenquellen. Während erste Näherungen kurzfristig wichtige Erkenntnisse liefern, ersetzen sie keine solide Dateninfrastruktur. Für eine glaubwürdige Beratung sind daher methodische Transparenz, institutionelle Unabhängigkeit und ein verbesserter Zugang zu konsistenten und zeitnahen Aufsichtsdaten unerlässlich.

“Prognosen sind schwierig, vor allem, wenn sie die Zukunft betreffen” lautet ein geflügeltes Wort. Es verweist auf den Konflikt zwischen notwendigen Entscheidungen und fehlendem Wissen über die (un)beabsichtigten Folgen dieser Entscheidungen. Dieser Konflikt charakterisiert auch die Beziehung zwischen politischen Systemen und wissenschaftlicher Beratung. Dies gilt umso mehr in der von Zeitzeug:innen und Wissenschaftler:innen diagnostizierten Polykrise, in der sich überlagernde Krisen und Schocks über räumliche, zeitliche und sektorale Grenzen hinweg zusammenwirken und sich gegenseitig verstärken können. Auch die Regulierung europäischer Banken lässt sich daher zunehmend weniger von Fragen geopolitischer Abhängigkeit und strategischer Autonomie trennen (Dewatripont et al., 2025). Die ständig wechselnde Weltlage erzeugt auf Seiten der politischen Entscheider:innen eine Nachfrage nach stets detaillierter, detailgetreuer wissenschaftlicher Beratung. Häufig fehlen die unmittelbaren historischen Vergleichsfälle; vorhandene Datensätze und Erkenntnisse beziehen sich auf Fragestellungen, die unter stabileren Rahmenbedingungen relevant waren.

Unweigerlich besteht ein Spannungsverhältnis zwischen schnellen Entscheidungen unter großer Unsicherheit und der Notwendigkeit belastbarer Evidenz. Erstens sind Wissenschaft und Politik grundlegend verschieden. Wissenschaft bewertet die Belastbarkeit von Aussagen und Maßnahmen anhand von Daten, Methoden und transparenter Überprüfbarkeit. Politik muss Zielkonflikte lösen, gesellschaftliche Akzeptanz herstellen und explizit normative Erwägungen miteinbeziehen. Wissenschaft kann Unsicherheit als Zustand akzeptieren, Politik muss Entscheidungen unter Unsicherheit treffen. Glaubwürdige Politikberatung setzt voraus, dass Unsicherheiten, fachliche Grenzen und mögliche Interessenkonflikte transparent gemacht werden (zur Orientierung siehe z. B. Leibniz-Gemeinschaft, 2021). Zweitens verweist das Spannungsverhältnis auf Legitimationskrisen europäischer Demokratien, die den Bedarf an wissenschaftlicher Beratung erhöhen, da die Politik datengetriebene Studien zur Begründung ihrer Entscheidungen anführen möchte. Wissenschaftliche Politikberatung kann daher einerseits wichtiger werden, andererseits besteht die Gefahr, als Legitimationsressource von Machtinteressen genutzt zu werden. Die zunehmende Nutzung wissenschaftlicher Expertise kann dabei paradoxerweise sowohl zur Begründung politischer Entscheidungen beitragen als auch die Autorität der Wissenschaft schwächen, wenn wissenschaftliche Aussagen in politische Auseinandersetzungen hineingezogen und selektiv verwendet werden (Weingart, 1999). Auf diese Gefahr weist z. B. der Wissenschaftsrat (2020) in einem Positionspapier zur Anwendungsorientierung in der Forschung hin. Damit werden schnell verfügbare Daten und eine saubere wissenschaftliche Methodik zu wichtigen Elementen, um unabhängige wissenschaftliche Politikberatung von politisch instrumentalisierten Gutachten zu unterscheiden.

Für Wirtschaftsforschungsinstitute stellt sich daher insbesondere folgende Frage:

Wie kann wissenschaftliche Politikberatung belastbare Evidenz erzeugen, wenn politisch relevante Größen nicht direkt beobachtbar sind oder die benötigten Informationen nur unvollständig und fragmentiert vorliegen?

Der Beitrag untersucht diese Frage anhand zweier Beispiele aus der Banken- und Finanzmarktforschung. Im ersten Fall ist der gesuchte Effekt in den vorhandenen Daten nicht separat ausgewiesen und muss über einen Vergleich verschiedener Erhebungen angenähert werden. Im zweiten Fall sind die relevanten Informationen auf mehrere öffentliche, administrative und kommerzielle Datenquellen verteilt, die jeweils nur einen Teil des Gesamtbildes erfassen.

Institutionelle Voraussetzungen glaubwürdiger Politikberatung

Wissenschaftliche Politikberatung muss an politisch relevante Fragen anknüpfen und relevante Akteure erreichen. Ein vielversprechender Weg ist die direkte Beauftragung durch die Politik, wobei jedoch ein Zielkonflikt zwischen Nähe zur Politik und Unabhängigkeit der Forscher:innen erwächst. Entscheidend ist daher die Trennung von politischer Fragestellung und wissenschaftlicher Bearbeitung in einem transparenten Verfahren. Die diskutierten Fallbeispiele sind aus Studien im Auftrag des Europäischen Parlaments hervorgegangen, dessen Verfahren zur Politikberatung von Europaabgeordneten vor diesem Hintergrund besonders positiv hervorzuheben ist.

Auf diese Studien bewerben sich Institute und Forschungsgruppen in einem wettbewerblichen Verfahren als Expert:innen. Im Rahmen einer transparenten Ausschreibung werden fachliche und institutionelle Eignung anhand von wissenschaftlichen Lebensläufen und Beispieltexten bewertet. Erfolgreiche Gruppen sind dann für einen Zeitraum (in der Regel für die Dauer einer Legislatur) Teil eines Expertenpools zum ausgeschriebenen Thema (z. B. “Geldpolitik”, “Finanzstabilität” oder “Bankenunion”) und erhalten jährlich Anfragen zu relevanten Themen. Diese können sie je nach Eignung und Zeitaufwand an- oder ablehnen und dann innerhalb von ca. zwei Monaten bearbeiten. Der Prozess erfüllt drei zentrale Gütekriterien erfolgreicher wissenschaftlicher Politikberatung. Erstens wird er von der administrativen, nicht der politischen, Seite des Parlaments gesteuert, ist also nicht unmittelbar von parlamentarischen Mehrheiten abhängig. Die Auswahl der Themen erfolgt wiederum in Absprache mit den Abgeordneten, womit politische Relevanz sichergestellt wird. Zweitens verbessert das wettbewerbliche Verfahren mit mehreren Gewinnern die Voraussetzung für wissenschaftliche Unabhängigkeit und ermöglicht andererseits eine gewisse Meinungspluralität, da verschiedene Forschergruppen zum gleichen Thema unterschiedliche Fragestellungen, Methoden und Schlussfolgerungen entwickeln können. Drittens schafft das Verfahren sowohl in der Beantragungsphase als auch beim Erstellen der Studien Transparenz. Die Studien werden als Namensbeiträge der Forscher:innen auf der Seite des Europäischen Parlaments veröffentlicht. Somit werden die methodischen und theoretischen Entscheidungen der Wissenschaftler:innen sowie ihre Datenquellen nicht nur der Politik, sondern auch ihren wissenschaftlichen Peers kenntlich gemacht. Diese externe Kontrolle kann positive Effekte auf die wissenschaftliche Gründlichkeit haben. Gleichwohl löst auch dieses Verfahren das Spannungsverhältnis nicht vollständig auf. Das Parlament bestimmt Fragestellung, Zeitrahmen und Bearbeitungsumfang und die Ergebnisse können politisch selektiv durch Abgeordnete rezipiert werden.

Anhand ausgewählter Studien lässt sich der Vorteil dieses Settings dennoch zeigen. In beiden Fällen formulierte das Europäische Parlament Forschungsfragen, ohne jedoch eine methodische oder datenspezifische Richtung vorzugeben. Vielmehr war es Aufgabe der Forscher:innen sich diesen Fragen zuzuwenden, wie sie es in ihrer wissenschaftlichen Praxis auch ohne externen Auftrag tun.

Fallbeispiel 1: Wie analysiert man geopolitische Risiken europäischer Banken, die nicht separat erfasst wurden?

Das Europäische Parlament fragte nach der Belastung europäischer Banken durch geopolitische Risiken. Wie diese Belastung empirisch erfasst werden konnte, blieb Teil der wissenschaftlichen Bearbeitung. Für die Politik stellte sich die Frage, wie stark diese Risiken die Kapitalausstattung der Banken in der Bankenunion tatsächlich belasten und damit zusammenhängend, ob die bestehenden Regulierungen, insbesondere Eigenkapitalanforderungen, ausreichend waren. Langfristige historische Analysen zeigen, dass insbesondere starke Ausschläge geopolitischer Risiken mit einer Verschlechterung der Kapitalausstattung von Banken verbunden sind, während moderate Veränderungen im Durchschnitt nur geringe Effekte haben (Behn et al., 2025).

Der EU-weite Bankenstresstest der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) erfasste 2025 erstmals geopolitische Risiken als Bestandteil des adversen Szenarios und unterschied sich damit von den in den Jahren 2021 und 2023 durchgeführten Erhebungen. Das Problem: Geopolitische Risiken werden im EBA-Bankenstresstest 2025 zwar berücksichtigt; ihr isolierter Einfluss auf das Geschäft europäischer Banken lässt sich daraus jedoch nicht ableiten (Haselmann et al., 2025). Um den Effekt von geopolitischen Risiken für Länder und einzelne Banken zu bestimmen, haben wir den Unterschied zwischen den Stresstest-Ergebnissen 2025 und dem Durchschnitt der Vorgängerrunden berechnet und als Näherungswert verwendet. Dadurch erhalten wir eine quantitative Messgröße für die Widerstandsfähigkeit unter geopolitischem Stress, wobei wir die Heterogenität zwischen den einzelnen Instituten und Ländern hervorheben. Gemessen wurde dies konkret über die zusätzliche Erosion der harten Kernkapitalquote (CET1) – das besonders verlusttragfähige Eigenkapital einer Bank –, weil dieser Kanal am direktesten und verlässlichsten in den Stresstest-Daten abgebildet ist.

Abbildung 1 zeigt, dass im Durchschnitt der 45 Banken, die an allen drei Stresstest-Runden teilnahmen, rund 50 Basispunkte des Rückgangs der Kernkapitalquote auf geopolitische Risiken entfallen – ein moderater, aber gegenüber anderen Stressfaktoren keineswegs vernachlässigbarer Effekt. Entscheidender als dieser Durchschnitt ist die Streuung: Kleinere und weniger diversifizierte Banken sind deutlich stärker betroffen, mit einem Kapitalabbau von bis zu 250 Basispunkten, während größere, breiter aufgestellte Institute kaum Effekte zeigen. Dasselbe Muster zeigt sich auf Länderebene. Exportabhängige Bankensysteme mit kleinteiliger Bankenlandschaft sind deutlich stärker exponiert als große, diversifizierte Bankensysteme. Auch geografische Nähe zu Russland hat einen Einfluss.

Worin besteht der Mehrwert für politische Entscheidungsträger:innen? Unsere Analyse erlaubt es, von der Einschätzung einer allgemeinen Bedrohung europäischer Banken durch veränderte geopolitische Bedingungen zu einer detaillierteren und abwägenderen Perspektive zu kommen. Wir sehen: Die Mehrheit der europäischen Banken, insbesondere die großen Institute, ist nur mäßig betroffen und aufgrund ihrer diversifizierten Geschäftsbeziehungen vergleichsweise gut vorbereitet. Als zentrale Erkenntnis konnte gegenüber den Abgeordneten also kommuniziert werden, dass eine pauschale Verschärfung der Kapitalanforderungen von Banken nicht notwendig erscheint. Aufsichtsbehörden verfügen vielmehr bereits über geeignete Mittel: institutsspezifische Evaluierungen von Risikopositionen sowie länderspezifische systemische Risikopuffer (SyRB), also ein zusätzlicher Kapitalaufschlag, den nationale Aufsichtsbehörden verordnen können, um der Heterogenität des geopolitischen Risikos gerecht zu werden.

Fallbeispiel 2: Wie verhindert man glaubwürdig die Rettung von Banken mit Steuergeld?

Ein zweites Beispiel betrifft ein zentrales Politikziel als Reaktion auf die Finanzkrise 2007/2008. Damals mussten insolvenzgefährdete Banken mit öffentlichen Geldern gerettet werden, um einen Zusammenbruch des Finanzsystems zu verhindern (Bail-out) (Veronesi & Zingales, 2010). Als Reaktion wurde das Bail-in-Instrument eingeführt, damit Banken im Krisenfall mit privatem Kapital statt mit Steuergeld gerettet werden bzw. Verluste von den Eigentümern und Gläubigern der Bank im Restrukturierungsprozess getragen werden. Die Situation, wonach Gewinne verlässlich privatisiert, Verluste im Krisenfall aber sozialisiert würden, sollte sich nicht wiederholen. Private Investoren, die Eigenkapital und Schuldtitel einer Bank halten, sollten Verluste aus der Geschäftstätigkeit selbst tragen. Implizite staatliche Garantien könnten entfallen, wodurch sich für Inhaber von Eigenkapital- und Schuldtitelinstrumenten mit dem Allgemeinwohl kompatible Anreize ergeben.

Bei zwei Gruppen von Fremdkapitalhaltern lässt sich ein Bail-in nur schwer durchsetzen, nämlich bei inländischen Kleinanlegern und bei anderen Finanzinstituten, die in größerem Umfang entsprechende Anleihen halten und somit too-interconnected-to-fail (TITF, untereinander zu vernetzt, um sie Bankrott gehen zu lassen) waren. Privatanleger könnten über politisch-medialen Druck und in ihrer Doppelrolle als Halter von Schuldtiteln und Wähler auf einen Bail-out drängen, während bei Banken, die gegenseitig Schuldtitel hielten, die Gefahr einer Ansteckung und Verbreitung der Krise durch den Bankensektor bestünde (Acemoglu et al., 2015). Für beide Risiken gibt es Präzedenzfälle: So war das Problem insolventer oder insolvenzgefährdeter Banken 2007/2008 nicht nur ihre Größe, sondern ihre Vernetzung untereinander: Sie waren TITF (Markose et al., 2012). Die italienische Regierung wiederum entwarf 2017 Kompensationsmechanismen für Privatinvestoren dreier insolventer Banken; eine Reaktion auf den politischen Backlash, der entstanden war, als 2015 in einem ähnlich gelagerten Fall private Halter von Schuldtiteln bei der Umstrukturierung von Banken Geld verloren hatten (Mecatti & Tröger, 2023).

Das Europäische Parlament wollte deshalb wissen, wer diese bail-in-fähigen Anleihen europäischer Banken tatsächlich hält (Farina et al., 2022). Das Problem einer solchen Analyse ist, dass weder ein europäisches noch ein nationales Register existiert, das die Halterstruktur vollständig und zeitnah abbildet. Stattdessen werden diese Informationen von zuständigen Institutionen auf nationaler und europäischer Ebene erhoben und gesammelt, jedoch nicht zentral miteinander verknüpft und der Forschung zur Verfügung gestellt.

Für eine Annäherung haben wir drei Datenquellen kombiniert:

1. Wir nutzen die europäische Wertpapierstatistik (Securities Holders Statistics by Sector, SHSS), die von der Europäischen Zentralbank erstellt und verfügbar gemacht wird. Sie erfasst nur handelbare Wertpapiere, schließt Einlagen und andere nicht handelbare Instrumente aus, wird nur mit zweimonatiger Verzögerung veröffentlicht und lässt sich öffentlich nicht nach Bail-in-Fähigkeit filtern.
2. Wir verwenden von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) erhobene Meldedaten für 25 deutsche Banken. Sie erfassen zusätzlich nicht handelbare Verbindlichkeiten, sind aber nicht öffentlich zugänglich, beruhen teils auf Schätzungen der Banken selbst und liegen nur jährlich mit erheblichem Zeitverzug vor.
3. Wir ziehen Daten kommerzieller Anbieter wie LSEG Database (vormals Refinitiv) und Bloomberg Data heran. Diese liefern zusätzliche Wertpapierinformationen, weisen bei einem Abgleich für italienische Anleihen mehrere hundert nicht übereinstimmende Papiere auf und sind damit für sich genommen nicht verlässlich.

Keine dieser Quellen beantwortet die politische Frage allein. Erst ihre Kombination ermöglicht eine Annäherung, ohne jedoch eine vollständige Halterstruktur abzubilden. In einem ersten Schritt haben wir die Schuldtitel von Banken in der Eurozone auf aggregierter Ebene betrachtet (Abbildung 2). Banken halten im Durchschnitt 40 % des Fremdkapitals anderer Banken, wobei der Datensatz nicht erfasst, ob diese prinzipiell bail-in-fähig sind. Hierdurch können im Krisenfall Ansteckungseffekte quer durch den Bankensektor ausgelöst werden. Allerdings gilt diese Analyse nur für größere Institute, da kleine Banken nicht meldepflichtig und somit in den Datensätzen nicht erfasst sind. Im Vergleich dazu halten Privatanleger nur etwa 5 % der Schuldtitel.

Jedoch zeigt eine detaillierte Analyse deutscher Banken auf Grundlage der von der BaFin zur Verfügung gestellten Meldebögen ein deutlich heterogeneres Bild (Abbildung 3). Zwei Banken sind deutliche Ausreißer nach oben; 38 bzw. 51,4 % ihrer Schuldtitel werden von Privatanlegern gehalten. Ebenso gibt es fünf Banken im Panel, bei denen mehr als die Hälfte aller Titel von anderen Finanzinstituten gehalten werden.

Auch hier stellt sich die Frage: Was ist die Erkenntnis für politische Akteure? Aus unserer Perspektive stechen zwei klare Schlussfolgerungen hervor. Erstens macht unsere Analyse deutlich, dass selbst eine Verknüpfung vorhandener Datensätze ein nur unzureichendes Bild zeigt. Aufgrund von unterschiedlichen Meldefristen, einer dezentralen Meldung von Informationen und der Beschränkung von Meldepflichten auf Institute einer bestimmten Größe verbleibt ein hohes Maß an Unsicherheit. Aktuell ist die Politik nicht in der Lage, die Umsetzung ihres politischen Ziels (Vermeidung staatlicher Bankenrettungen) zu bewerten. Die Einführung eines europaweiten, in Echtzeit zugänglichen Registers zur Halterstruktur bail-in-fähiger Anleihen sowie ein verbindlicher Datenaustausch zwischen den heute fragmentiert zuständigen Aufsichtsbehörden ist daher unbedingt notwendig. Als wünschenswerter Nebeneffekt stünde dieser Datensatz Forscher:innen zur Verfügung und würde somit nicht nur zu besserer Politikberatung, sondern auch zu wissenschaftlichem Fortschritt sui generis beitragen. Zweitens zeigen die Ergebnisse aber auch praktische Handlungsanweisungen jenseits von Datentransparenz auf. Aufsichtsbehörden sollten einen oberen Grenzwert für den Anteil der Titel definieren, die von anderen Finanzinstituten gehalten werden dürfen, um das Risiko von TITF zu begrenzen. Privatanleger sollten erst ab einer ausreichend hohen Mindestsumme bail-in-fähige Titel halten dürfen, was Kleinanleger automatisch ausschlösse.

Von besseren Daten zu besserer Beratung

Der Beitrag und die diskutierten Fallstudien zeigen drei Lehren für gelungene wissenschaftliche Politikberatung, die sich mit den Herausforderungen globaler Krisen konfrontiert sieht und zugleich wissenschaftliche Unabhängigkeit und methodische Genauigkeit bewahren muss. Erstens kann Politikberatung in Krisen nicht auf perfekte Daten warten. Forschende können stattdessen Annäherungen entwickeln, unterschiedliche Datenquellen kombinieren und klar benennen, wie belastbar ihre Ergebnisse sind. Die weiterhin existierende Unsicherheit sollte nach Ursachen und Ausmaß eingeordnet und für politische Entscheidungen transparent kommuniziert werden. Zweitens ist die institutionelle Ausgestaltung entscheidend: Die Politik sollte Fragestellung und das politische Problem vorgeben, während Datenwahl, Methode, Interpretation und Veröffentlichung in wissenschaftlicher Verantwortung bleiben. Drittens kann methodische Kreativität eine bessere Dateninfrastruktur nicht ersetzen. Wiederkehrende Datenlücken, uneinheitliche Meldungen und verzögerter Zugang erschweren sowohl Politikberatung als auch Evaluation. Politik sollte daher Datenzugang und -qualität verbessern, ohne hiermit direkte Anforderungen an Ergebnisse zu verbinden. Gerade deshalb ist ein kontinuierlicher Dialog erforderlich, in dem Wissenschaftler:innen der Politik nicht nur punktuell Ergebnisse vermitteln, sondern regelmäßig Erkenntnisse, Grenzen und Datenbedarfe erörtern.

Literatur

Acemoglu, D., Ozdaglar, A. & Tahbaz-Salehi, A. (2015). Systemic risk and stability in financial networks. American Economic Review, 105(2), 564–608.

Behn, M., Lang, J. H. & Reghezza, A. (2025). 120 years of insight: Geopolitical risk and bank solvency. Economics Letters, 247, 112168.

Dewatripont, M., Praet, P., Sapir, A. & Wolff, G. B. (2025, 15. Juli). In the New Geopolitical Context, Europe’s Banking Discussions Need to Go Beyond Competitiveness. VoxEU.

EBA – European Banking Authority. (2021). 2021 EU-Wide stress test. Results. Paris.

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Farina, T., Krahnen, J. P., Mecatti, I., Pelizzon, L., Schlegel, J. & Tröger, T. (2022). Is there a „retail challenge“ to banks‘ resolvability? What do we know about the holders of bail-inable securities in the Banking Union? SAFE White Paper.

Haselmann, R., Heider, F., Kaiser, L. E., Schlegel, J. & Tröger, T. (2025). The impact of geopolitical risks on the resilience of banks in the Banking Union. SAFE White Paper.

Leibniz-Gemeinschaft. (2021). Leibniz-Leitlinie wissenschaftliche Politik- und Gesellschaftsberatung.

Markose, S., Giansante, S. & Shaghaghi, A. R. (2012). ‘Too interconnected to fail’ financial network of US CDS market: Topological fragility and systemic risk. Journal of Economic Behavior & Organization, 83(3), 627–646.

Mecatti, I. & Tröger, T. (2023). Who should hold bail-inable debt and how can regulators police holding restrictions effectively? SAFE Working Paper, 379.

Veronesi, P. & Zingales, L. (2010). Paulson‘s gift. Journal of Financial Economics, 97(3), 339–368.

Weingart, P. (1999). Scientific expertise and political accountability: paradoxes of science in politics. Science and Public Policy, 26(3), 151–161.

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