Wenn wir aus heutiger Sicht die Problemlage und Aufgabenstellung der deutschen Wirtschaftspolitik der letzten 25 Jahre betrachten, so stellen wir fest, daß die Anforderungen an den Politiker als Ökonom gestiegen sind. Das resultiert einerseits aus der Tatsache, daß die Probleme einer komplexen, international immer enger verflochtenen Industrie- und Finanzwirtschaft vielfältiger geworden sind, zum anderen aber auch aus dem Umstand, daß unsere Gesellschaft hinsichtlich der Problemlösungen heute höhere Ansprüche stellt.
Die harten Jahre der Nachkriegszeit sind vorbei; man erinnert sich kaum noch daran, daß am Tiefpunkt Wirtschaft und Gesellschaft des kriegszerstörten Landes bereits über die Beseitigung der kriegswirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen aufatmeten und sich mit der allmählichen Besserung der Versorgungslage im Bereich elementarster Bedürfnisse durchaus zufriedengaben.
Unter diesen Voraussetzungen erklärt sich, daß eine Mehrheit der deutschen Bürger und Wähler zunächst mit jener Wirtschaftspolitik einverstanden war, die von ihren Urhebern „Soziale Marktwirtschaft“ getauft worden war. Diese Politik bestand tatsächlich aus der Herstellung weitreichender Handlungsfreiheit für die Unternehmen, sie lebte publizistisch von einer einseitigen Hervorhebung der staatlichen Verantwortung für wirksamen Wettbewerb; so galt z. B. das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen aus dem Jahre 1957 aus der Sicht jener Epoche als wirtschaftspolitische Großtat.
Epoche der neuen Vermögenskonzentration
Ich erkenne an, daß jene Phase durch eine starke Einkommens- und Wohlstandssteigerung und durch den langsamen Abbau der hohen Arbeitslosigkeit gekennzeichnet war. Es , muß jedoch auch festgestellt werden, daß dies gleichzeitig die Epoche war, in der die neue Vermögenskonzentration begann. Das heute schwerwiegende politische Problem einer einseitigen Vermögensverteilung ist damals angelegt worden, es wurde nicht ernst genommen. Das Epitheton „sozial“ fand hingegen erst langsam und mühsam in der zweiten Hälfte der fünfziger Jahre seinen realen Niederschlag in der sozialpolitischen Gesetzgebung.
Zielkonflikte Ende der fünfziger Jahre
Unter Ordnungspolitik wurde damals vorrangig Wettbewerbspolitik verstanden. Die Notwendigkeit einer umfassenden Prozesspolitik wurde gesehen — vor allem von der damaligen Opposition —, aber von der praktischen Politik nur mangelhaft und ohne innere Überzeugung angegangen. Die Last der Konjunktursteuerung lag vornehmlich auf der Geld- und Kreditpolitik. Man kann auch sagen: von den gesamtwirtschaftlichen Zielsetzungen des magischen Vierecks wurde nur das Ziel der Geldwertstabilität mit erheblicher Konsequenz verfolgt. Diese Vereinfachung war in der Phase des ungestümen Wiederaufbaus und des Zustromes von Arbeitskräften aus dem Osten auch ganz gut möglich.
Aber schon gegen Ende der fünfziger und zu Beginn der sechziger Jahre erkannten hellsichtige Wirtschaftspolitiker die Zielkonflikte, in die eine einseitig auf Preisstabilität ausgerichtete Wirtschaftspolitik geraten kann. Gleichzeitig traten erstmalig die Probleme auf, denen sich eine restriktive Geldpolitik bei festen Wechselkursen und freier Konvertibilität sowie starker außenwirtschaftlicher Verflechtung gegenübersieht. Beträchtliche Außenhandelsüberschüsse, teils auch spekulative Kapitalimporte schränkten die konjunkturpolitischen Einsatzmöglichkeiten der geld- und kreditpolitischen Mittel der Notenbank ein. Der angestrebte konjunkturelle Bremseffekt wurde in der Regel zu spät oder nur ungenügend erreicht. Der Mangel der Geldpolitik, gesamtwirtschaftlich verzögert zu wirken und sektoral in besonders kredit- und zinsabhängigen Bereichen übersteuernd zu wirken, trat mit aller Deutlichkeit hervor. Statt einsatzfähiger Instrumente bot die Wirtschaftspolitik jener Zeit „moral suasion“ als Allheilmittel an.
Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung, die Prognose des gesamtwirtschaftlichen Prozesses sowie vorausschauende Teilplanungen insbesondere im staatlichen Bereich wurden von der Regierung nicht als Hilfsmittel zur Konjunktursteuerung betrachtet. Sie wurden als Elemente einer angeblich totalitären Lenkung des Wirtschaftsprozesses verdächtigt und verworfen.
Bedeutung der außenwirtschaftlichen Absicherung
Nur langsam reifte Anfang der sechziger Jahre bei der damaligen Regierung die Erkenntnis, daß eine gesamtwirtschaftlich und politisch befriedigende Entwicklung einer hochentwickelten und international verflochtenen Industrienation mit den bisherigen Methoden nicht mehr sichergestellt werden konnte. Es dämmerte die Erkenntnis der Notwendigkeit einer systematischen Stabilitätspolitik; dabei bedurfte es entscheidend der Blutzufuhr und der Änderung ursprünglicher Entwürfe, die wesentlich von sozialdemokratischer Seite zustande gebracht wurde. Erst danach kristallisierte sich das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz mit seinem Instrumentarium heraus, das zu einer ausgewogenen Stabilitäts- und Wachstumspolitik beitragen kann.
Den Regierenden blieb allerdings ganz allgemein die Bedeutung der außenwirtschaftlichen Absicherung jeder Stabilitätspolitik verborgen (mit der Ausnahme Ludwig Erhards). Zu sehr war in den zurückliegenden Jahren Export zu einem „Ziel an sich“ geworden. Die wohltuende Wirkung der hohen Leistungsbilanzüberschüsse auf die Einkommensverteilung zugunsten der Unternehmensgewinne sahen einige dabei recht gerne, zumal sie mit der Notwendigkeit der Finanzierung der Wiederaufbau-Investitionen gut begründet werden konnte. Für mich steht fest, daß wir uns 1973 und 1974 nicht am Ende der internationalen Preissteigerungsskala behaupten würden, hätte die deutsche Wirtschaftspolitik, in der die Sozialdemokraten inzwischen Regierungsverantwortung übernommen hatten, ihre Lektion über währungspolitische Außensicherung nicht 1969 endlich nachgeholt und seither immer wieder praktiziert.
Das wirtschaftspolitische Denken Möllers, Deists und Schillers bahnte auch den Weg in die Konzeption des Stabilitätsgesetzes. Sie sahen nämlich, daß Stabilität sich am besten mit Wachstum gepaart realisieren lässt und nicht dann, wenn der Verteilungskampf um ein stagnierendes Sozialprodukt tobt.
Der erste praktische Einsatz des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes erfolgte 1966/67 zur Überwindung einer Rezession. Die Erwartungen, die in eine systematische aktive Konjunkturpolitik gesetzt worden waren, wurden hier durchaus erfüllt. Die zunächst vorhandene Euphorie über „das beste konjunkturpolitische Instrumentarium der Welt“ machte daher erst allmählich einer mehr nüchternen Beurteilung Platz.
Höhepunkt der Währungspolitik
Es wäre jedoch ganz falsch zu behaupten, daß seit 1966/67 die Konjunkturpolitik nur in expansiver, nicht aber in kontraktiver Richtung funktioniert hätte. Das Jahr 1973 war bisher der Hier ist der Text mit korrigierten Fehlern:
Höhepunkt der Anwendung von währungspolitischen Schritten zur Absicherung des anschließenden Einsatzes von kreditpolitischen, Steuer- und ausgabenpolitischen Instrumenten. Die Gesamtkombination erbrachte die höchste außenwirtschaftliche Absicherung und die stärkste Preisdämpfung, die 1973 und bisher auch 1974 einem Staat möglich war, der in die inflationistisch zerrüttete Weltwirtschaft eingebettet ist. Dabei hat das Beschäftigungsziel einigermaßen gehalten, das Wachstumsziel dagegen konnte nur unzureichend erreicht werden. Dabei wurde übrigens das Schwergewicht der finanzpolitischen Instrumente von der Ausgabenseite auf die Einnahmenseite des öffentlichen Haushalts verschoben; bisherige Erfahrung hatte nämlich die Gefahr erkennen lassen, Konjunkturdämpfung im Wesentlichen zu Lasten der öffentlichen Investitionen und Leistungen zu treiben.
Festzuhalten bleibt,
- daß die Finanzpolitik zum vollsten Einsatz gebracht wurde (und insgesamt zur Stillegung von 9,6 Mrd. DM „Überschüssen“ geführt hat)1,
- daß die Kreditpolitik abgesichert wurde durch diese Finanzpolitik und ebenso durch tiefgreifende Veränderungen der Wechselkurs- und Außenwährungs-Daten.
Eingeschränkte Handlungsfreiheit
Wir sind damit nicht am Ziel aller Hoffnungen angelangt. Aber Erhebliches ist in immer neuen Anläufen geleistet worden — trotz immer schwieriger werdender Umweltbedingungen: Ich erinnere an die wiederholten Währungskrisen, welche unter anderem die deutsche Liquiditätspolitik unterspülten, an die Preisexplosion beim Rohöl und bei anderen Rohstoffen, an die Umkehrung der Terms of Trade für Industrieprodukte. Ich muß ferner daran erinnern, daß unsere autonome Handlungsfreiheit zunehmend eingeschränkt wird durch unsere integrationspolitischen Bindungen im Zeichen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Jeder Vergleich mit den fünfziger und sechziger Jahren ist abwegig, der diese gravierenden Erschwernisse und diese Unterschiede der Rahmendaten für die deutsche Stabilitäts- und Wachstumspolitik übersehen würde.
Überdenken der globalen Mittel
Erwartungen und Bedingungen in Bezug auf die staatliche Politik ändern sich, sie zwingen zu neuen Verhaltensweisen. Das schränkt die Nützlichkeit mancher bewährter konjunkturpolitischer Instrumente ein und verringert die Verlässlichkeit ihrer Wirkung. Mit der fortschreitenden Wohlstandsentwicklung haben sich ökonomische Zwänge vermindert, auf wirtschaftspolitische „Incentives“ oder „Disincentives“ entsprechend zu reagieren. Ausmaß und Zeitpunkt von Reaktionen der Unternehmen wie der Konsumenten auf bestimmte konjunkturpolitische Eingriffe sind damit unbestimmter geworden. Verschärfend kommt die zunehmende Bedeutung der Groß- und der multinationalen Unternehmen hinzu. Das alles führt dazu, daß wir die Wirkungen und die Wirksamkeit der ausschließlich mit globalen Mitteln betriebenen Konjunktursteuerung überdenken müssen. Wir haben seit dem Beginn des letzten Winters zusätzliche Wege in der konjunkturorientierten Finanzpolitik eingeschlagen. Die ausschließliche Fortsetzung der globalen Dämpfungspolitik hätte angesichts des schon eingetretenen Abschwungs zu scharf gewirkt, jedenfalls ließ sie einige regionale und sektorale Belastungen besonders hervortreten. Diese strukturellen Besonderheiten können bei ausschließlicher Globalsteuerung nicht ausreichend berücksichtigt werden. Die Konjunktursituation zeigte aber Ende 1973 ein sehr differenziertes Bild in den einzelnen Branchen und Regionen. Mit Hilfe regionaler, sektoraler und zeitlich gezielter finanzpolitischer Maßnahmen wurde deshalb zusätzlich zur Globalsteuerung eine Differenzierung unter dem Dach der Globalsteuerung eingeleitet. Der prüfende Blick über die Wirtschaftspolitik eines Vierteljahrhunderts darf nicht allein bei Währungspolitik, Vollbeschäftigung, Stabilität und Wachstum verharren. Alle diese Ziele sind selbstverständlich von entscheidender Bedeutung. Aber weder lassen sich darunter die neuartigen, gewaltigen Aufgaben der Energiepolitik subsumieren, noch die sektorale Politik überhaupt. Ebensowenig — von der neuen Betriebsverfassung bis zur Mitbestimmung oder zur Vermögensbeteiligung der Arbeitnehmer — dürfen die wirtschaftspolitisch wirksamen Veränderungen der sozialen Struktur noch die Ordnungspolitik gering eingeschätzt oder negligiert werden. Die SPD/FDP-Koalition hat sich auch des Feldes der Wettbewerbspolitik erneut angenommen, das von der letzten CDU/CSU-Regierung mutlos liegengelassen worden war. Mit der Fusionskontrolle und der Beseitigung der Preisbindung der zweiten Hand wurde eine seit langem nötige Fortentwicklung vollzogen.
Stabilisierung der Wirtschaftsordnung
Die Probleme Vermögensbildung und Mitbestimmung bieten Fragestellungen dar, auf die heute mit weit größerer Intensität als früher Antworten gesucht und hervorgebracht werden. Es muß eine Verstärkung der Beteiligung breiter Schichten am alljährlich neu geschaffenen Produktivvermögen begonnen werden. Die einseitige Verteilung des neu sich bildenden Vermögens, wie sie in der Epoche des zum Schluß ziemlich sorglosen Schlagwortes „Soziale Marktwirtschaft“ sich auf sehr festen Gleisen befand, muß korrigiert werden. Es geht hier um die Glaubwürdigkeit einer Wirtschaftspolitik in der demokratisch organisiert sein wollenden Gesellschaft und überdies um die Stabilisierung einer Wirtschaftsordnung, die auch in Zukunft am Markt orientiert bleiben soll. Nur wenn sie ihre hohe Produktivität möglichst gerecht allen zugutekommen läßt, wird Marktwirtschaft auch in Zukunft die erforderliche breite Zustimmung in unserer Gesellschaft finden.
Marktwirtschaft muß eine Konstellation für alle sein, sie darf nicht als elitäres Managerregime erscheinen — deshalb der weitere Ausbau der Mitbestimmung. Wir sind dabei, eine Antwort zu finden. Sie wird nicht — und sie soll ja auch nicht! — ohne Rückwirkungen auf Unternehmen und Wirtschaft bleiben, in denen die Vertreter der Arbeitnehmer künftig die unternehmerischen Entscheidungen mittragen und mitverantworten müssen. Unsere Volkswirtschaft, die sich in einer künftig schwieriger werdenden internationalen Handels- und Währungsordnung behaupten muß, ist auf solche Reformen angewiesen, damit unser vergleichsweise hohes Maß an sozialer Stabilität erhalten bleibt. Schon bisher war ein gewisser, immer neu wiederhergestellter und ausgebauter sozialer Vorsprung vor anderen Industriegesellschaften die Hauptquelle unserer überproportionalen Exportkraft, ohne die weder die DM-Aufwertungen noch in deren Schutz unsere in der heutigen Weltwirtschaft einmaligen Preisdämpfungen möglich gewesen wären.
Ich habe keinen Zweifel: Stetiger sozialer Fortschritt ist die wesentliche Rahmenbedingung für die ungewöhnliche Produktivkraft der deutschen Wirtschaft. Diese Bedingung immer wieder herzustellen, ist deshalb nicht bloß Fortsetzung klassischer Sozialpolitik, sondern auch wirtschaftspolitische Aufgabenstellung.
- 1 Stand April 1974: Bund und Länder.