Bedingungsloses Grundeinkommen: viel Zustimmung, aber auch große Ablehnung –

Die Vision eines bedingungslosen Grundeinkommens (BGE) kann einem „Narrativ“ zugeordnet werden, welches das Verhalten von Menschen und somit auch die Wirtschaft zu beeinflussen und vielleicht in nicht gar so ferner Zukunft auch zu prägen vermag.1 Ein BGE, das jedem Bürger lebenslang ein individuelles existenzsicherndes – und Armut vermeidendes – Einkommen gewährt und zwar ohne eine vorrangige Verpflichtung zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit, sowie ohne Inanspruchnahme vorhandener eigener oder familiärer Einkommens- oder Vermögensressourcen ist so radikal wie auch gleichzeitig umstritten. Es wird aus dem Kontext sowohl liberaler als auch sozialer und egalitärer Gerechtigkeitskonzeptionen2 heraus begründet und würde in modernen Verfassungsstaaten die jedem Bürger zugestandenen Freiheits- und Gleichheitsrechte als weiterführendes Grundrecht auf die Gewährleistung eines existenzsichernden sozio-kulturellen Existenzminimimus ergänzen und materiell unterfüttern sowie auf diese Weise die Realisierung individueller Vorstellungen eines gelingenden und guten Lebens ermöglichen.3 Derzeit können zwei sich teilweise überschneidende Hauptdiskurse ausgemacht werden, in deren Kontext das BGE als künftige Lösung erachtet wird:

1. Infolge des demografischen Wandels wird es künftig schwieriger, die paritätisch durch Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge umlagefinanzierten Sozialsysteme zu finanzieren. Der steuerfinanzierte Anteil an sozialen Sicherungsleistungen liegt bereits heute bei rund 40 %.
2. Der zweite Diskurs bezieht sich auf das vermeintliche Ende der Erwerbsarbeitsgesellschaft infolge von Automation, Digitalisierung, Robotereinsatz und neuerdings des Einsatzes künstlicher Intelligenz auf berufliche Tätigkeiten sowie die fortschreitende Freisetzung menschlicher Arbeit.4

In der Wissenschaft wird das Thema nach wie vor ausgesprochen kontrovers diskutiert und die Positionen von Befürwortern wie Gegnern eines bedingungslosen Grundeinkommens stehen in der Regel wenig versöhnlich nebeneinander.5 Seit geraumer Zeit existieren auch in Deutschland unterschiedliche Modellvarianten,6 die sich vor allem hinsichtlich der Frage unterscheiden, wer berechtigt sein soll, ein BGE zu beziehen, wie hoch ein monatlicher Betrag zu sein hat, welche der derzeitigen Leistungen zur sozialen Sicherung teilweise oder vollständig ersetzt werden sollen, welche Anreize zur Ausübung einer Beschäftigung gesetzt sind und – vielfach als zentral erachtet –, wie und mit welchen Steuerarten ein solches BGE finanziert werden soll.7 Zur Versachlichung der Debatte mangelt es freilich derzeit daran, dass weltweit noch vergleichsweise wenige konkrete Erfahrungen mit einer zumindest zeitweisen Erprobung eines BGE vorliegen, die belastbare Verallgemeinerungen erlauben, sodass vielfach Stereotype und weniger empirische Evidenz die Argumente sowohl von Befürwortern als auch von Gegnern prägen.

Aktuelle Überblicksstudien zum BGE

Der Annual Review of Economics bereichert mit einem Symposium8 zum BGE die Debatte. Einer der drei Beiträge liefert einen Überblick über Wirkungen eines BGE in Entwicklungsländern sowie über Ergebnisse aus breit angelegten Pilotprojekten. So kann in Entwicklungsländern mit Hilfe eines BGE durchaus auf empirische Erfahrungen sowie Belege zur Armutsreduktion, Senkung der Unterernährung und Steigerungen von Bildungsaktivitäten bei Kindern verwiesen werden. Aber Versuche, das BGE dauerhaft zu implementieren, führen häufig zu Konflikten, wenn ehemalige Befürworter nicht länger politische Verantwortung tragen.9

Ein weiterer Beitrag widmet sich abgeschlossenen und in Vorbereitung befindlichen Feldversuchen in den USA sowie entwickelten Ökonomien, bei denen es um eine Ergänzung oder Substitution von zuvor bestehenden Systemen sozialer Sicherung für spezifische Teilgruppen geht.10 Dabei stellen sie eine Reihe zentraler Parameter unterschiedlicher in den USA erprobter Grundeinkommensansätze, aber auch jüngst abgeschlossener oder in Vorbereitung befindlicher BGE-Feldexperimente für eine vergleichende Betrachtung in den Vordergrund: Höhe eines garantierten Einkommens, Höhe des maximalen Transfers, Höhe des Transfers ab dem bei Erwerbstätigkeit ein Transferentzug erfolgt, Höhe der Transferentzugsrate, Beschränkungen der Bezugsgruppen.

Eine solche Differenzierung erlaubt es, auch Teil-Elemente eines BGE, wie die Gewährung einer negativen Einkommensteuer in den USA, für die auch in Deutschland bereits entsprechende Vorschläge einer Pilotierung vorliegen,11 miteinander zu vergleichen. Bei der Diskussion einzelner empirisch abgesicherter Erkenntnisse räumen die Autoren ein, dass aufgrund des bisherigen Fehlens einer groß angelegten Implementierung oder auch selbst eines umfassenden Pilotprojekts stets berücksichtigt werden müsse, dass der Stand der Erkenntnis neben politisch ähnlichen Maßnahmen wie einem BGE vor allem auf Arbeiten zum Arbeitsangebot und zu deren annahmegestützten Modellparametern beruhen. Die Autoren verweisen in ihrer kritischen Bewertung einer umfassenden Implementierung eines BGE auf einen Hauptvorteil einer bedingungslosen gegenüber einer bedarfsgeprüften Gewährung von Leistungen. Ein bedingungsloser Anspruch macht es leichter möglich, alle Bürger einzubeziehen, da eine Nichtinanspruchnahme aufgrund von sozialer Scham, Stigma oder Uninformiertheit ausgeschlossen sind. Würde das BGE universell gewährt, entstünden allerdings hohe Kosten. Diese werden als etwa doppelt so hoch wie das Budget aller derzeit in den USA ausgezahlten Sozialleistungen sein und würden die Frage aufwerfen, welche Höhe und vor allem welche Art von zusätzlichen Steuereinnahmen generiert werden und welche Leistungen gleichwohl auch in Zukunft noch aufgebracht werden müssten. Zwar begrüßen die Autoren, dass durch künftige Feldexperimente der Grad der Erkenntnisse zu Arbeitsangebotsveränderungen, Engagement in (Weiter-)Bildung, Einkommensverteilung sowie Wohlbefinden und Gesundheit substanziell vergrößert würde, aber dies betreffe vermutlich lediglich kurzfristige Anpassungen und Verhaltensänderungen. Die Autoren bleiben skeptisch und vermuten, dass zeitlich begrenzte Feldexperimente wenig zu langfristigen Verhaltensänderungen beitragen können.

Erkenntnisse durch das finnische Feldexperiment

Dass dennoch aus zeitlich begrenzten Feldexperimenten Erkenntnisfortschritte gezogen werden können, belegen die ersten Analysen eines mittlerweile abgeschlossenen finnischen Feldexperiments. 2017 und 2018 wurden 2000 Finnen, die arbeitslos, zwischen 25 und 58 Jahre alt waren und Sozialtransfers bezogen, per Zufall ausgewählt (Treatment-Gruppe).12 Über einen Zeitraum von 24 Monaten wurde ihr Verhalten mit einer Kontrollgruppe von Arbeitslosen im bestehenden System, das durchaus ähnlich wie die in Deutschland geltenden Hartz-IV-Regelungen angelegt ist, verglichen. Der Treatment-Gruppe wurde für zwei Jahre monatlich 560 Euro ausgezahlt: Die Teilnehmer hatten dann die Wahl, ob sie sich mit dem Betrag zufrieden geben oder ob sie ohne Abzüge eine Erwerbstätigkeit aufnehmen und etwas dazu verdienen wollen. Bedingungslos war das Einkommen deshalb, weil die Sozialbehörden weder Fragen noch Bedingungen in dieser Zeit gestellt haben.

Die Studie erlaubt also Aussagen zu Fragen wie: Was passiert, wenn der Staat zwar fördert, aber nicht mehr fordert und es keine Verpflichtung mehr zur Arbeit und zur Beendigung der Arbeitslosigkeit gibt? Neigen die Menschen dann eher zu Fleiß oder zu Faulheit? Deshalb wurde es international auch als Test eines bedingungslosen Grundeinkommens breit diskutiert. Vielfach wurde auch in der deutschsprachigen Medienöffentlichkeit darüber berichtet, obwohl der Test nur für eine vergleichsweise kleine Zielgruppe verallgemeinernde Schlussfolgerungen erlaubt. Zwar soll der Endbericht des finnischen Feldexperiments erst Anfang Mai 2020 vorgelegt werden, dennoch überraschten bereits die Anfang 2019 veröffentlichten Zwischenergebnisse der Studie,13 wonach eine bedingungslose Gewährung von Grundsicherungsleistungen Arbeitslose zufriedener macht und zu weniger mentalen gesundheitlichen Einschränkungen führte. Die zweite Hypothese hingegen, wonach die bedingungslose Zahlung von Einkommen sie „fauler“ mache – wie es zumindest gängige Arbeitsangebotsmodelle unterstellen – konnte falsifiziert werden. Eine nicht anders als naiv einzuordnende politische Erwartung konnte freilich nicht eingelöst werden, dass Arbeitslose infolge der Zahlung häufiger eine Erwerbstätigkeit aufnehmen würden; naiv ist die Erwartung deshalb, weil es ja das erklärte Ziel eines Grundeinkommens ist, Menschen nicht länger in die Annahme von ungeliebten Aushilfsjobs zu zwingen. Der Abschlussbericht der finnischen Studie wird die bisherigen Erkenntnisse über die Anreizwirkungen auf Langzeitarbeitslose erheblich verbessern.

Wirksamkeit von Sanktionen

Auch das wegweisende Urteil zu den Sanktionen im Hartz-IV-System des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 5. November 2019 hat durchaus einen Bezug zum BGE,14 da das Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum gestärkt wurde. Das Gericht stellt in seinem Urteil sowie der ausführlichen Begründung zudem fest, dass bis heute die tatsächliche Wirkung von Sanktionen nicht umfassend empirisch untersucht sei. Es gebe viele offene Fragen. Es genüge nicht, sich bei Maßnahmen, die verfassungsmäßige Rechte einschränken, vor allem auf plausible Annahmen zu stützen. Die bestehende Erkenntnislücke kann man einerseits als Unkenntnis darüber beschreiben, ob es bei höherer Sanktionierung zu einer nachhaltigeren Arbeitsmarktintegration kommt. Andererseits fehlt es derzeit an empirischer Evidenz, ob mehr „negative Freiheit“15 – also die Abwesenheit von staatlicher Kontrolle – und zusätzliche positive Anreize Langzeitarbeitslose vielleicht stärker zur Aufnahme einer Arbeit motivieren könnte. In diesem Zusammenhang ist auf ein bundesweites Projekt hinzuweisen, das hierzu vermutlich in Kürze empirische Erkenntnisse zu liefern vermag. So bietet das Projekt „HartzPlus“16 insgesamt 250 Menschen, denen im Hartz-IV-Bezug eine Sanktion verhängt wurde, Garantien – im Sinne von Ausgleichszahlungen – gegen Sanktionen. Das Projekt wird dabei drei Jahre lang finanziert17 und hat den Anspruch, die Folgen von Sanktionen zu erforschen.

Tabelle 1
Einstellung zum bedingungslosen Grundeinkommen in Deutschland von 2016/2017 bis Herbst 2019

Kasten 1
Erhebungen zum Bedingungslosen Grundeinkommen