Wenngleich sie noch nicht endgültig überstanden ist, rückt die Corona-Pandemie mehr und mehr aus dem Zentrum der wirtschaftspolitischen Diskussion, und die großen Herausforderungen für die künftige Wirtschaftsentwicklung treten wieder stärker in den Vordergrund. Dazu zählen insbesondere der Klimawandel, die demografische Alterung und die Digitalisierung. Die Aufgabe der neuen Bundesregierung wird es nicht nur sein, die wirtschaftliche Erholung nach der Pandemie bestmöglich zu gestalten, sondern vor allem für diese Herausforderungen gute Lösungsstrategien zu entwickeln und in allen Bereichen des politischen Handelns umzusetzen. Das wird nur gelingen, wenn die Organisation staatlichen Handelns auf den Prüfstand gestellt wird.
Dabei sind all diese Bereiche eng miteinander verwoben. So wird der demografische Wandel in den kommenden Jahren immer spürbarer werden und die Zahl der Erwerbspersonen zurückgehen. Daher werden die Beitragszahlungen an die Sozialversicherungen sinken, während deren Ausgaben steigen. Findet sich für die Jahre nach 2030 nicht bald eine andere Lösung, als die daraus entstehende Lücke mit erhöhten Steuerzuschüssen zu füllen, stehen die dafür eingesetzten finanziellen Ressourcen für wichtige öffentliche Investitionen nicht zur Verfügung. Das gilt beispielsweise im Hinblick auf die Digitalisierung des Verwaltungshandelns und den Aufbau einer umfassenden Infrastruktur für den Import des Energieträgers Wasserstoff, die einen hohen Investitionsbedarf begründen.
Zudem sind bereits durch die wirtschaftlichen Folgen der Corona-Krise, insbesondere durch den starken Anstieg der öffentlichen Verschuldung, die finanziellen Handlungsspielräume in Bund und Ländern für längere Zeit eingeschränkt. Denn nach dem Ende der Corona-Krise, das sich für das kommende Jahr abzeichnet, dürften die Regeln der Schuldenbremse und des Maastricht-Vertrages wieder in Kraft gesetzt werden. Dementsprechend muss die Schuldenstandsquote wieder zurückgeführt werden. Das ist auch gut so, denn es wäre fatal, wenn der Staat in einer erneuten großen Krise, deren Eintreten kaum zu prognostizieren ist, nicht mehr über die erheblichen finanziellen Handlungsspielräume verfügte, wie es in der aktuellen Krise der Fall war.
Darüber hinaus besteht ein grundsätzlicher Zielkonflikt zwischen der Möglichkeit, durch eine weitere Erhöhung der Steuer- und Abgabenlast kurzfristig staatliche Einnahmen zu sichern, und den damit verbundenen Bremswirkungen auf das Wirtschaftswachstum, die wiederum die Steuereinnahmen senken. Das künftige wirtschaftspolitische Handeln sollte all diese Zusammenhänge berücksichtigen und sich bei seiner Ausgestaltung die für die Marktwirtschaft prägenden dezentralen unternehmerischen Entscheidungsstrukturen zunutze machen. Dann bestehen trotz begrenzter volkswirtschaftlicher Ressourcen gute Aussichten, die großen Herausforderungen erfolgreich zu bestehen.
Handlungsfähigkeit der öffentlichen Haushalte langfristig bewahren
Derzeit stehen die Chancen gut, dass die weltweite Corona-Pandemie im Laufe des nächsten Jahres ein Ende findet und die Infektionszahlen in allen Regionen so weit zurückgehen, dass sich das gesellschaftliche Leben – und damit das weltwirtschaftliche Geschehen – weitgehend normalisiert. Folgt man den derzeitigen Konjunkturprognosen, wird die gesamtwirtschaftliche Produktion in Deutschland dann das Vorkrisenniveau erreichen und die Produktionslücke wieder geschlossen sein. Damit entfällt die aktuelle Begründung für die Aussetzung der Schuldenregeln, sie werden dann wieder in Kraft treten. Dies bedeutet, dass die öffentlichen Haushalte in den kommenden Jahren konsolidiert und die Schuldenstandsquote auf die im Maastricht-Vertrag verankerte Grenze von 60 % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) zurückgeführt werden müssen.
Die Reduzierung der öffentlichen Verschuldung ist aus unserer Sicht unverzichtbar: Zum einen werden sich nur so erneut die haushaltspolitischen Spielräume schaffen lassen, die benötigt werden, um bei zukünftigen Krisen erneut massiv reagieren zu können. Zum anderen ist bereits heute abzusehen, dass sich die Lage der öffentlichen Haushalte in den kommenden Jahren durch den demografischen Wandel verschlechtern wird. Der Tragfähigkeitsbericht der öffentlichen Finanzen des Bundesfinanzministeriums (BMF, 2020) dokumentierte bereits vor der Corona-Krise eine – wenngleich nur moderate – Tragfähigkeitslücke, die sich inzwischen deutlich erhöht haben dürfte.
Dass eine Rückführung der Schuldenstandsquote ohne kräftige Einschnitte in die öffentlichen Ausgaben gelingen kann, zeigt die erfolgreich gestaltete Konsolidierung nach der Finanzkrise 2008/2009 (Schmidt und Schmidt, 2021): In der Finanzkrise war die Schuldenstandsquote auf über 80 % in Relation zum BIP gestiegen. In den Jahren danach wurde sie auf 60 % zurückgeführt. In dieser Phase waren allerdings das Wirtschaftswachstum im langjährigen Vergleich recht hoch und das gesamtwirtschaftliche Umfeld günstig: Die Zinsen waren so deutlich gesunken, dass die Renditen öffentlicher Anleihen zeitweise negativ waren. Insgesamt stiegen dementsprechend die öffentlichen Einnahmen kräftig, und vor allem die Zinsausgaben gingen deutlich zurück.
In der Corona-Krise stieg die Schuldenstandsquote 2020 auf 69,7 %, und für 2021 rechnet das BMF mit einem Wert von 74,5 %. Damit dürfte sie deutlich unter dem Höchstwert der Finanzkrise bleiben. Zudem sind derzeit die Realzinsen in Deutschland immer noch sehr niedrig, und es spricht einiges dafür, dass sie auch noch einige Zeit niedrig bleiben werden. So dürfte die Europäische Zentralbank ihre lockere Geldpolitik zwar nach und nach zurücknehmen, um die Inflationsrate in der Nähe ihres Zielwerts zu halten. Dementsprechend dürften auch die Renditen am Kapitalmarkt wieder steigen. Doch dieser Prozess wird aller Voraussicht nach einige Zeit in Anspruch nehmen.
Zudem ist die Geldpolitik nur einer von mehreren Faktoren, welche die Entwicklung der Realzinsen bestimmen, und sie dürfte vor allem transitorisch wirken. So weisen empirische Studien darauf hin, dass zumindest ein Teil des Rückgangs der Realzinsen auf den demografischen Wandel zurückzuführen ist (Föllmi et al., 2021). Dieser Wandel dürfte auch in Zukunft die Realzinsen dämpfen. Wenngleich noch andere Faktoren einen Einfluss auf die zukünftige Zinsentwicklung haben, spricht dieser recht starke Zusammenhang der Zinsen mit der Demografie dafür, dass das zukünftige Realzinsniveau für eine Konsolidierung der öffentlichen Haushalte immer noch recht günstig bleibt.
Allerdings sind von der Demografie auch Effekte auf das längerfristige Wirtschaftswachstum zu erwarten. So dürfte in den kommenden Jahren die Erwerbsbevölkerung zurückgehen. Zudem könnte sich bei einer alternden Erwerbsbevölkerung die Produktivität verringern. Dieser Zusammenhang ist empirisch allerdings nicht gut belegt. Insgesamt ist daher zu erwarten, dass bei weiterhin niedrigen Realzinsen und einer nur leichten Wachstumsverlangsamung der Bedarf zu Ausgabenkürzungen und Einnahmenerhöhungen bei Bund und Ländern trotz der Konsolidierungserfordernisse gering bleiben wird. Es muss der neuen Bundesregierung daher darum gehen, die Ausgaben klug zu wählen und – auch durch geeignete strukturelle Reformen – das Potenzialwachstum zu stärken.
Neuausrichtung der öffentlichen Aufgaben auf die wirtschaftspolitischen Ziele
Angesichts der Knappheit der öffentlichen Mittel ist eine zentrale Aufgabe der neuen Bundesregierung die Überprüfung der Struktur der öffentlichen Ausgaben. Dabei sollten zum einen öffentliche Investitionen zur Flankierung der – quantitativ weit bedeutsameren – privaten Investitionen im Bereich der Klimapolitik und der Digitalisierung eine hohe Priorität erhalten. Beide Aspekte sollten bei allen weiteren öffentlichen Investitionen als Anforderungen mitberücksichtigt werden. Zum anderen sollten bei der Bereitstellung der dafür benötigten Mittel Umschichtungen innerhalb der Budgets im Zentrum der Überlegungen stehen.
Die Ausgangsposition für dieses Vorgehen ist aktuell vergleichsweise günstig. Erstens erscheint der unmittelbare Konsolidierungsbedarf derzeit nicht allzu groß. Zweitens wurde bereits im Juni 2020 ein Konjunkturprogramm auf den Weg gebracht, das bis 2024 ausgelegt ist und ein Volumen von knapp 160 Mrd. Euro aufweist (Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose, 2020). Das Programm ist in ein Konjunktur- und Krisenbewältigungspaket sowie ein Zukunftspaket gegliedert. Es geht also nicht allein um die Abmilderung der wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie, sondern es werden andere politische Ziele, wie der Klimaschutz und die Digitalisierung, mit in den Blick genommen.
Im sogenannten Zukunftspaket wurden investive Maßnahmen mit einem Volumen von 52 Mrd. Euro gebündelt, für die eine Laufzeit von vier Jahren vorgesehen ist. Darin enthalten sind Subventionen und Investitionen für die Förderung neuer Antriebstechniken bei der Mobilität. Zudem werden Mittel für die Digitalisierung bereitgestellt, z. B. im Bereich der Schule. Zusätzlich sollen bereits kurzfristig Investitionen gefördert und durch verbesserte Abschreibungsbedingungen und Subventionen private Investitionen begünstigt werden. Nicht zuletzt werden die Kommunen durch eine stärkere Beteiligung an den Kosten der Unterbringung entlastet, um Spielräume für öffentliche Investitionen zu wahren.
Damit die Umsetzung des Konjunkturprogramms über die vorgesehene Laufzeit gewährleistet ist, wurden unter anderem der Energie- und Klimafonds und der Fonds für Ganztagsschulen für die folgenden fünf Jahre um insgesamt 24 Mrd. Euro aufgestockt. Dadurch werden zukünftige Handlungsspielräume der Bundesregierung zwar eingeschränkt, da zukünftig die Abflüsse die zulässige Nettokreditaufnahme verringern. Aber diese Festlegungen dürften in den kommenden Jahren zu einer Stabilisierung der staatlichen Investitionen beitragen, zumal bereits vor der Corona-Krise die öffentlichen Investitionen seit einigen Jahren deutlich ausgeweitet wurden und die Investitionsquote des Staates seit 2003 in der Tendenz anstieg.
Marktkräfte stärken
Es dürfte umso leichter gelingen, die großen wirtschaftspolitischen Ziele zu erreichen, wenn sich das Wirtschaftswachstum in den kommenden Jahren nicht deutlich verlangsamt. In einer wachsenden Wirtschaft sind Unternehmen eher bereit, Investitionen zu tätigen und Arbeitsplätze zu schaffen, die den Wegfall in anderen Bereichen kompensieren können. Und auf die privaten Investitionen wird es letztlich aufgrund ihres hohen Anteils an allen Investitionen entscheidend ankommen. Dabei kommt insbesondere der Steigerung des künftigen Produktivitätswachstums eine wichtige Rolle zu, da das Arbeitskräftepotenzial in den kommenden Jahren als Wachstumsquelle weitgehend ausfallen wird.
Wichtige Einflussfaktoren der gesamtwirtschaftlichen Produktivität sind die Investitionen der Unternehmen, vor allem solche in Forschung und Entwicklung (FuE-Aktivitäten). Bereits in den vergangenen Jahren sind die Ausgaben für FuE-Aktivitäten in Deutschland deutlich gestiegen. Zwar wurde das in der Lissabon-Strategie festgelegte Ziel, die Ausgaben für FuE bis 2010 auf 3 % des BIP zu steigern, erst mit sieben Jahren Verspätung erreicht. Doch 2019 wurden immerhin knapp 3,2 % des BIP für FuE-Aktivitäten ausgegeben, womit Deutschland in diesem Bereich zur internationalen Spitzengruppe gehört (EFI, 2021).
Angesichts der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Herausforderungen ist es Aufgabe der neuen Bundesregierung, die FuE-Aktivitäten zumindest auf dem hohen Niveau zu halten. Dabei sind auch hier die Maßnahmen stärker als bisher auf die Ziele der Nachhaltigkeit und Digitalisierung auszurichten. Da die budgetären Beschränkungen der öffentlichen Haushalte kaum Spielräume für weitere Ausgabensteigerungen lassen, müssen die Mittel zum einen aus anderen Bereichen umgeschichtet werden. Zum anderen gilt es, die Unternehmen zu stärkerem Engagement in der angewandten Forschung anzuregen, etwa durch ein gutes Umfeld für unternehmerisches Handeln (EFI, 2021).
Nicht zuletzt ist es höchst ratsam, Marktmechanismen stärker für den wirtschaftlichen Strukturwandel zur Erreichung der Klimaziele einzusetzen. So dürfte die staatliche Förderung der Elektromobilität zwar die Einführung neuer Modelle auch von deutschen Unternehmen beschleunigt haben. Doch der beste Vorschlag für einen weiteren Schritt hin zu einem umfassenden Markthochlauf besteht darin, durch eine umfassende CO2-Bepreisung marktwirtschaftliche Anreize zum Umstieg auf klimaschonende Antriebsformen zu setzen (Schmidt, 2021). Denn Märkte koordinieren die für die Senkung des CO2-Ausstoßes notwendigen Handlungen einer Vielzahl von Entscheidungstragenden auf effiziente Weise, obwohl die individuellen Kosten der CO2-Vermeidung nicht öffentlich bekannt sind.
Zudem sollte bei der Innovationsförderung berücksichtigt werden, dass viele Neuerungen im Mittelstand entwickelt werden (Bardt et al., 2020) und dieser auch beim wirtschaftlichen Strukturwandel eine wichtige Rolle spielt. Dabei kommt Start-ups eine zentrale Bedeutung zu, die es aktuell besonders schwer haben: Die Erfahrungen aus der Finanzkrise 2008/2009 zeigen, dass vor allem die Hightech-Start-ups in Krisen gefährdet sind (acatech, 2020). Insbesondere bei der Bereitstellung von privatem Wagniskapital schneidet Deutschland im internationalen Vergleich nach wie vor schlecht ab (EFI, 2021). Hier gilt es, innovative Wege zu beschreiten (Achleitner et al., 2019).
Ein hoher Ausbildungsstand der Beschäftigten ist ebenfalls als ein zentraler Ansatzpunkt für die Steigerung der Produktivität anzusehen. Hier schafft zum einen die Pandemie einen besonderen Handlungsbedarf, da die Infektionsschutzmaßnahmen die Ausbildung an Schulen und Hochschulen, aber auch in den Betrieben erschwert hat. So wurden deutlich weniger Ausbildungsplätze besetzt als in normalen Zeiten. Zum anderen gilt es, dem sich demografiebedingt verstärkenden Fachkräftemangel zu begegnen. Bereits in der gegenwärtigen Phase, in der die wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie bei weitem noch nicht überwunden sind, wird der Mangel an Fachkräften wieder von vielen Unternehmen als ein Hemmnis der Wirtschaftsaktivität genannt.
Eine intensivierte Aus- und Fortbildung kann zur Verbesserung der Situation beitragen, es wird allerdings nicht ausreichen, lediglich die Bildungsausgaben zu erhöhen. Vielmehr müssen gezielt solche Fähigkeiten und Kenntnisse gesteigert werden, die in der Arbeitswelt von morgen eingesetzt werden können. Staatliche Anreize können anregen, sich stärker als bisher den veränderten Anforderungen durch die Digitalisierung zu stellen. Es wird allerdings weiterhin vor allem auf die Unternehmen ankommen, ob es gelingt, die Aus- und Weiterbildung auf die spezifischen Bedarfe auszurichten (EFI, 2021). Schließlich wird Deutschland gut beraten sein, der zu erwartenden Abnahme der Erwerbsbevölkerung mit einer gezielten Anwerbung von Fachkräften im Ausland zu begegnen.
Literatur
acatech (Hrsg.) (2020), Corona-Krise: Volkswirtschaft am Laufen halten, Grundversorgung sichern, Innovationsfähigkeit erhalten, acatech Impuls, 27. März.
Achleitner, A.-K., R. Braun, J. H. Behrens und T. Lange (2019), Innovationskraft in Deutschland verbessern: Ökosystem für Wachstumsfinanzierung stärken, acatech Studie.
Bardt, H., M. Hüther, C. M. Schmidt und T. Schmidt (2020), Mit neuem Wachstum aus der Krise: Überlegungen zu einer Modernisierungsstrategie für Nordrhein-Westfalen, IW-Policy Paper, 11.
BMF – Bundesministerium der Finanzen (2020), Tragfähigkeitsbericht 2020 – Fünfter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen.
EFI – Expertenkommission Forschung und Innovation (2021), Gutachten zu Forschung, Innovation und technologischer Leistungsfähigkeit Deutschlands 2021.
Föllmi, R., N. Isaak, P. Jäger, T. Schmidt und P. Seiler (2021), Ursachen und Wirkungen der Tiefzinsphase – Eine empirische Analyse mit Mikro- und Makrodaten, Grundlagen für die Wirtschaftspolitik, 26, Staatssekretariat für Wirtschaft SECO.
Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose (2020), Erholung verliert an Fahrt – Wirtschaft und Politik weiter im Zeichen der Pandemie.
Schmidt, C. M. (2021), Die Soziale Marktwirtschaft nach der Corona-Krise: Fit für den Systemwettbewerb im 21. Jahrhundert, List-Forum, (47), 83-96.
Schmidt, C. M. und T. Schmidt (2021), Nach der Krise ist vor der Krise – für eine rasche Konsolidierung der öffentlichen Haushalte, Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 70(1), 51-59.
