Die Konjunkturbereinigung der Schuldenbremse: ein Plädoyer für methodische Reformen –

Die deutsche Schuldenbremse soll die Tragfähigkeit der deutschen Staatsfinanzen sicherstellen. Verankert in Art. 115 des Grundgesetzes besagt sie, dass die jährliche Nettokreditaufnahme des Bundes die Grenze von 0,35 % des nominalen Bruttoinlandsprodukts (BIP) nicht überschreiten darf. Diese Grenze wird ergänzt durch eine Ausnahme für außergewöhnliche Situationen, wie etwa die Coronapandemie, und ein Konjunkturbereinigungsverfahren. Letzteres soll bei der Nettokreditaufnahme die Abweichung der wirtschaftlichen Entwicklung von der Normallage symmetrisch berücksichtigen. In einem konjunkturellen Abschwung ist so eine höhere Nettokreditaufnahme erlaubt, während sie in einer Aufschwungphase geringer ausfällt.

In der jüngeren Vergangenheit hat das Konjunkturbereinigungsverfahren große Aufmerksamkeit erhalten. Verschiedene Autor:innen haben insbesondere darauf hingewiesen, dass die für die Konjunkturbereinigung erforderliche Schätzung des Produktionspotenzials, also der langfristige Gleichgewichtszustand der gesamtwirtschaftlichen Produktion, häufig prozyklisch ausfiel (Eyraud und Wu, 2015; Claeys et al., 2016; SVR, 2019, 2022). Das geschätzte Produktionspotenzial könnte so in Abschwungphasen systematisch geringer sowie in Aufschwungphasen höher ausfallen und damit die Abweichung von der Grenze der Nettokreditaufnahme reduzieren. Krahé et al. (2021) schlagen daher vor, das Produktionspotenzial durch politische Zielgrößen zu ersetzen. Oft auftretende Revisionen des Potenzials verringern zudem die Planungssicherheit des öffentlichen Haushalts. Andere Vorschläge fordern Verbesserungen der Schätzmethode (Ademmer et al., 2019; Fuest et al., 2019; Breuer und Elstner, 2020) und sehen eine Minimierung der Auswirkungen von Revisionen für die Finanzpolitik vor (Deutsche Bundesbank, 2022).

Die ökonomisch sinnvolle Ausgestaltung des Konjunkturbereinigungsverfahrens sollte an erster Stelle stehen. Zur Bestimmung finanzpolitischer Spielräume ist jedoch die Grenze für die Nettokreditaufnahme von 0,35 % des BIP und nicht das Schätzverfahren der Konjunkturbereinigung der geeignete Ansatzpunkt für etwaige Reformen. Die politische Debatte über die Schuldenbremse und zu evaluierende Erweiterungen – z. B. die Ergänzung einer Krisenregel (Boysen-Hogrefe, 2021) oder die Berücksichtigung der erwarteten Zinslast bei der Schuldenaufnahme (Sigl-Glöckner et al., 2021) – muss im Bundestag entschieden werden. Diese politische Entscheidung sollte nicht durch die Änderung des Verfahrens zur Konjunkturbereinigung verwässert werden. Die Schätzmethode sollte jedoch aktuelle Forschungsergebnisse einbeziehen. Aus diesem Grund plädieren wir für methodische Verbesserungen der Konjunkturbereinigung.

Anforderungen an die Konjunkturbereinigung

Aus einer ökonomischen Perspektive sollte ein zeitgemäßes Verfahren zur Schätzung des Produktionspotenzials die folgenden Eigenschaften aufweisen. Es sollte möglichst exakte Ergebnisse und stets quantifizierbare Unsicherheit liefern. Der Fokus auf eine Punktschätzung ist teilweise durch die bisherige Methode bedingt. Da jedoch ein unbeobachtbarer Prozess geschätzt wird, ist die Quantifizierung der Unsicherheit der Schätzung sinnvoll, um ihre Güte zu beurteilen. Zudem sollte die Schätzung des nicht beobachtbaren Produktionspotenzials robust und mit geringen Revisionen verbunden sein. Revisionen, insbesondere am aktuellen Rand, sollten sich nicht mechanisch aus dem Verfahren ergeben, sondern auf neue Informationen zurückzuführen sein. Die Abweichung der tatsächlichen Produktion vom Potenzial sollte zudem stationär sein, um der im Gesetz verankerten Symmetrie-Forderung der Konjunkturbereinigung zu genügen.

Eine plausible Modellspezifikation sollte die wesentlichen Eigenschaften der Daten angemessen beschreiben können und zugleich so komplex wie nötig und so einfach wie möglich sein. Diese Erfordernisse sind nicht immer perfekt in Einklang zu bringen. Ein modernes Verfahren sollte auch mit großen ökonomischen Schocks umgehen können, wie sie in den vergangenen Jahrzehnten verstärkt aufgetreten sind. Solche Schocks können erhebliche Abweichungen der tatsächlichen Wirtschaftsleistung vom zugrunde liegenden Produktionspotenzial zur Folge haben. Die Berücksichtigung von über die Zeit veränderlichen Parametern und Strukturbrüchen könnte dieses Problem abmildern. Das gilt insbesondere für die Varianzen der zyklischen Komponenten. Zwar erhöht sich dadurch die Zahl der Parameter deutlich, jedoch können damit Ad-hoc-Modellanpassungen, wie sie in der Coronapandemie beim Schätzverfahren der EU nötig waren, möglicherweise vermieden werden. Zuletzt sollte das Schätzverfahren transparent und interpersonell reproduzierbar – in diesem Sinne objektiv – sein. Bei hinreichender Ausbildung, technischer Ausstattung und gleichem Input (etwa Datensatz), sollte die Schätzung dasselbe Ergebnis liefern. Für die Potenzialschätzung ist die Reproduzierbarkeit zentral, da das Produktionspotenzial auch ex post nicht beobachtbar ist.

Der Status quo

Das Schätzverfahren zur Konjunkturbereinigung basiert auf einer in der EU abgestimmten Methode (BMWi, 2020). Das jährliche Produktionspotenzial wird mithilfe einer Cobb-Douglas-Produktionsfunktion geschätzt, in welche drei Komponenten eingehen (Havik et al., 2014). Die Schätzung des Kapitalstocks erfolgt auf Basis des Bruttoanlagevermögens. Das Potenzial des in Stunden gemessenen Arbeitsvolumens ergibt sich aus der aktuellen Erwerbsbevölkerung, der strukturellen Arbeitslosenquote (NAWRU) sowie den Potenzialen der Partizipationsrate und der jährlichen Arbeitsstunden pro Kopf. Das Potenzial der Totalen Faktorproduktivität (TFP) entspricht dem Solow-Residuum – also dem Teil der Wirtschaftsleistung, der nicht durch den Kapitalstock und das Potenzial des Arbeitsvolumens erklärt werden kann – und wird mithilfe eines Zustandsraummodells geschätzt. Das Potenzial wird durch unterschiedlich komplexe Verfahren ermittelt, die beobachtete Zeitreihen als Zusammensetzung eines permanenten Trends (Potenzial) und einer transitorischen Komponente (Zyklus) charakterisieren, sogenannte Trend-Zyklus-Zerlegungen.

In der Vergangenheit wurden insbesondere Annahmen der Trend-Zyklus-Zerlegungen kritisiert. So zeigen Ademmer et al. (2019), dass die Revisionsanfälligkeit der TFP-Schätzung durch die Berücksichtigung von Konjunkturfaktoren deutlich reduziert werden kann. Die Autoren weisen außerdem darauf hin, dass bei der Schätzung der NAWRU einige Varianzparameter ohne plausible ökonomische Begründung gesetzt werden. Aus unserer Sicht ist die zentrale Rolle des statistischen Filters von Hodrick und Prescott (1997), HP-Filter, bei den Trend-Zyklus-Zerlegungen der Partizipationsrate und der Arbeitsstunden pro Kopf besonders kritisch zu sehen. Zwar ist der HP-Filter aufgrund seiner weiten Verbreitung in statistischer Software einfach zu handhaben, damit transparent und das Ergebnis reproduzierbar. Jedoch handelt es sich bei der Schätzung um ein statistisches Filterverfahren ohne ökonomische Motivation. Der Filter kann zudem – im Gegensatz zu Zustandsraummodellen – keine Unsicherheit abbilden und führt häufig zu großen autokorrelierten Revisionen am Rand des Beobachtungshorizonts. Dieses sogenannte Randwertproblem ist gut dokumentiert (Hamilton, 2018). So hat die EU-Kommission etwa 2010 den revisionsanfälligen HP-Filter bei der Schätzung des Potenzials von TFP durch ein Zustandsraummodell mit deutlich geringerer Revisionsanfälligkeit ersetzt (D’Auria et al., 2010).

Revisionen aus ökonometrischer und finanzpolitischer Sicht

Ökonometrie und Finanzpolitik sind an einer exakten und verlässlichen Schätzung des Produktionspotenzials in Echtzeit interessiert. Das geschätzte Produktionspotenzial kann sich aufgrund der Berücksichtigung neuer Informationen, etwa im Fall von Datenrevisionen oder neu hinzukommenden Beobachtungen, statistischer Artefakte oder der Veränderung des Schätzverfahrens ändern. Die Revisionen des Produktionspotenzials sind zudem in Teilen systematisch. So zeigen Dovern und Zuber (2020a), dass das Produktionspotenzial nach Rezessionen dauerhaft nach unten revidiert wurde und dass diese Revisionen insbesondere durch Angebotsschocks verursacht sowie teilweise auf Messfehler zurückzuführen waren. Aus ökonometrischer Sicht werden Revisionen in Kauf genommen, da alle relevanten und verfügbaren Informationen effizient einbezogen werden sollen und so das Schätzergebnis verbessert werden kann. Die Finanzpolitik steht im Spannungsfeld, das verbesserte Schätzergebnis zu berücksichtigen und gleichzeitig große Revisionen zu vermeiden, da über die Konjunkturkomponente Revisionen des Produktionspotenzials zu erheblich größeren oder geringeren Haushaltsspielräumen führen können. Das kann die Haushaltsplanung erschweren und bei Koinzidenz von geringen Haushaltsspielräumen und Krisenzeiten die Fähigkeit zur staatlichen Aufgabenerfüllung einschränken.

Abbildung 1 (oben) zeigt die Abweichung des BIP vom Produktionspotenzial, die sogenannte Produktionslücke, welche ein verbreitetes Maß zur Messung des Konjunkturzyklus ist, sowie Revisionen des Produktionspotenzials (unten) und dessen Komponenten. Zur Illustration der Revisionen werden die halbjährlich veröffentlichten Schätzungen der EU-Kommission seit Herbst 2005 genutzt. Die verschiedenen Vintages belegen deutliche Revisionen der Produktionslücke. Das kann die aktuelle Konjunktureinschätzung und damit das Ausmaß der Wirkung der Konjunkturkomponente erheblich verzerren. So wurde im Herbst 2019 die Produktionslücke im ersten Pandemiejahr 2020 auf -0,2 % geschätzt, im Frühjahr 2020 auf -6,4 % und im Frühjahr 2022 nur noch auf -3,9 %. Im Beobachtungszeitraum wird das Produktionspotenzial zudem systematisch um etwa 0,25 Prozentpunkte nach unten revidiert. Eine Zerlegung der Revisionen in die Komponenten zeigt einen prozyklischen Verlauf der Revisionen zwischen der Schätzung für das entsprechende Jahr im Frühjahr 2022 und der Schätzung aus dem Herbst des jeweiligen Jahres. Die Revisionen werden vor allem durch Revisionen des Potenzials des Arbeitsvolumens verursacht. Dieses Phänomen ist nicht auf Deutschland beschränkt. Dovern und Zuber (2020b) belegen, dass in den Vintages der EU-Kommission das Potenzial des Arbeitsvolumens nach der Großen Rezession 2008 insbesondere für süd- und osteuropäische Staaten stark nach unten revidiert wurde.

Perspektiven

Die Revisionen des Produktionspotenzials kommen zu großen Teilen aus der Schätzung des potenziellen Arbeitsvolumens. Daher ist es angezeigt, die Trend-Zyklus-Zerlegungen, die auf drei von vier Komponenten des Potenzials des Arbeitsvolumens angewandt werden, zu überarbeiten. Zusätzlich sollte das Schätzverfahren die statistische Unsicherheit abbilden. Wir plädieren für eine Bayesianische Schätzung der Trend-Zyklus-Zerlegungen. Bayesianische Simulationsverfahren genügen vielen der oben eingeführten Kriterien und werden im aktuellen Schätzverfahren der EU, etwa für TFP, schon genutzt. Sie erlauben eine nahezu exakte Inferenz in endlichen Stichproben und können die statistische Unsicherheit zuverlässig abbilden sowie das Randwertproblem minimieren. Außerdem können sie die gemeinsame Unsicherheit aller Komponenten erfassen und die Modellierung von Strukturbrüchen und zeitvarianten Parametern ermöglichen. Während die Annahme der zeitlichen Invarianz für viele Parameter unkritisch ist, ist sie für alle Parameter zuweilen unplausibel. Zeitvariierende Parameter erhöhen zwar die Komplexität des Modells, können jedoch einen wertvollen Beitrag bei der Modellierung großer Schocks leisten, z. B. in der Varianz der Produktionslücke. Weiterhin schaffen Bayesianische Methoden den Rahmen für beliebig reichhaltige Zyklus-Spezifikationen, wie etwa ARMA(p,q)-Modelle. Verbesserungen statistischer Verfahren und wachsende verfügbare Rechenleistung erlauben zudem die Berücksichtigung eines Querschnitts anstelle einzelner Zeitreihen in der Trend-Zyklus-Zerlegung. Jarocinski und Lenza (2018) nutzen etwa ein dynamisches Faktormodell zur Schätzung der Produktionslücke der Eurozone. Berger und Ochsner (2022) haben für die deutsche Produktionslücke gezeigt, dass die multivariate Erweiterung der Zeitreihen-Zerlegung von Beveridge und Nelson (1981) im Rahmen einer Bayesianischen Vektorautoregression zeitnah sehr revisionsfeste Schätzungen der Produktionslücke liefert. Der Vorteil dieser Zerlegung besteht in einer klaren Definition des Produktionspotenzials aufbauend auf einer nachvollziehbaren ökonomischen Intuition: Der Trend als Grenzwert der Langfristvorhersage des zugrunde liegenden stochastischen Prozesses entspricht dem Produktionspotenzial bei langfristigem Wachstum ohne Lohn- und Preisdruck (Morley und Wong, 2020). Diese Charakterisierung steht im scharfen Kontrast zu statistischen Verfahren wie dem Hamilton- oder dem HP-Filter zur Trendschätzung. Die Herangehensweise liefert ähnliche Ergebnisse wie ein Produktionsfunktionsansatz und die Beveridge-Nelson-Zerlegung kann in einem solchen Ansatz angewandt werden. Die bisher diskutierten Vorschläge haben zum Ziel, das Schätzverfahren zu verbessern, um eine möglichst exakte, robuste und reproduzierbare Schätzung des Produktionspotenzials in Echtzeit zu erhalten. Schätzfehler und Revisionen können so verringert, aber selbst durch methodische Reformen nicht vermieden werden. Um die Auswirkungen von Revisionen für die Finanzpolitik in Echtzeit abzuschwächen, hat die Deutsche Bundesbank (2022) unter anderem vorgeschlagen, eine „Fehlerkomponente” in die Konjunkturbereinigung einzuführen. Mithilfe dieser Komponente werden Revisionen erst im Zeitablauf in voller Höhe berücksichtigt, sodass eine bessere Planbarkeit für die Finanzpolitik besteht. Revisionen können von der Finanzpolitik bei der Haushaltsplanung erkannt werden, kommen aber erst in den Folgejahren zum Tragen. Im Wesentlichen sollen so die adversen Folgen von Revisionen des Produktionspotenzials für die Finanzpolitik minimiert werden. Da Revisionen unweigerlich ein Teil der Schätzung sind, halten wir eine Fehlerkomponente bei der Konjunkturbereinigung für sinnvoll.

Fazit

Die Konjunkturbereinigung der Schuldenbremse sollte aus methodischer Sicht überarbeitet werden. Insbesondere die Trend-Zyklus-Zerlegungen bei der aktuell genutzten EU-Methode entsprechen nicht dem aktuellen Forschungsstand. Sie sind aus teils fragwürdigen Gründen revisionsanfällig, was die finanzpolitische Stabilität gefährdet. Um Abhilfe zu schaffen, schlagen wir vor, die Trend-Zyklus-Zerlegungen auf ein neues ökonometrisches Fundament zu stellen und empfehlen, auf chronisch unzuverlässige Verfahren wie den HP-Filter grundsätzlich zu verzichten. Bayesianische Verfahren erlauben stattdessen die nahezu exakte Schätzung multivariater Trend-Zyklus-Zerlegungen und eine sinnvolle Quantifizierung der Unsicherheit. Sie ermöglichen zudem die Modellierung von Strukturbrüchen und dynamisch reichhaltigen Zyklus-Spezifikationen. Um die finanzpolitischen Folgen von Revisionen des Produktionspotenzials abzufedern, sprechen wir uns außerdem für eine Fehlerkomponente bei der Konjunkturbereinigung im Sinne des Vorschlags der Deutschen Bundesbank aus. Das Verfahren zur Konjunkturbereinigung sollte auf Basis ökonometrischer Forschung überarbeitet werden, nicht jedoch aus dem politischen Willen, finanzpolitische Spielräume systematisch zu vergrößern.

Literatur

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