Datenmangel und andere Probleme der wirtschaftswissenschaftlichen Politikberatung in Deutschland –

Immer wieder kritisieren Ökonom:innen, dass ihr Rat in der Politik nicht hinreichend gewürdigt und nicht wertgeschätzt, teils sogar offen diskreditiert werde. So machte etwa der Kollege Andreas Peichl Anfang Juli seinem Unmut in zwei Interviews mit der FAZ (2022) und dem Handelsblatt (2022) deutlich Luft. Er habe nun „keinen Bock mehr auf die Beratung dieser Politik“, so die unmissverständliche Ansage. Der Rat von Ökonom:innen werde nicht nur offen abgelehnt, sondern die ratgebenden Ökonom:innen selbst würden zu harsch und vor allem unsachlich kritisiert. Zahlreiche Ökonom:innen haben diese Kritik Peichls in der Folge zustimmend kommentiert. Damit verwandt, wenn auch keinesfalls identisch, ist die schon lange anhaltende Kritik einiger Ökonom:innen, die Politik würde die guten Vorschläge aus der wirtschaftswissenschaftlichen Politikberatung nicht hinreichend umsetzen.¹

Im Gegenzug bemängeln Politiker:innen, dass der Rat von Ökonom:innen sich zu oft auf unrealistische Modellrechnungen und starke Annahmen beziehe. Ökonom:innen seien mit ihren Analysen zu weit von der Wirklichkeit entfernt. Die Limitationen der Modellanalysen würden nicht klar genug kommuniziert. Teils werde von Wissenschaftler:innen sogar suggeriert, es gebe eine eindeutige wissenschaftliche Empfehlung, welche die Politik doch bitte umzusetzen habe. Die Unsicherheit wissenschaftlicher Prognosen werde dabei nicht deutlich genug kommuniziert.

Zugleich wird von manchen Politiker:innen allerdings auch das genaue Gegenteil kritisiert: Die Empfehlungen der wirtschaftswissenschaftlichen Politikberatung enthielten zu viele einschränkende Aussagen und seien zu wenig eindeutig. Diese Kritik an den angeblich zu wenig eindeutigen Empfehlungen von Ökonom:innen soll Winston Churchill (zitiert nach Freeman, 2009) wie folgt pointiert zusammengefasst haben: „If you put two economists in a room, you get two opinions, unless one of them is Lord Keynes, in which case you get three opinions.“ Harry S. Truman soll als US-amerikanischer Präsident in ähnlicher Weise (wenn auch ironisierend) nach einem einhändigen Ökonomen verlangt haben, da die ihm bekann ten Ökonomen immer „on the one hand…on the other hand…“ sagen würden, statt ihm klare Empfehlungen zu geben.² Kritik von Politiker:innen an der ökonomischen Politikberatung ist also ebenso wenig neu wie die Kritik von Ökonom:innen an der Politik. Auch wenn es sicher zu früh wäre von einer Krise der wirtschaftswissenschaftlichen Politikberatung zu sprechen, zeigt sich gleichwohl, dass nach wie vor mindestens Verbesserungsmöglichkeiten im Wissenstransfer von der Ökonomie in die Wirtschaftspolitik bestehen.

Kommunikative Defizite

Zum einen müssen sich Ökonom:innen zweifelsohne an die eigene Nase fassen. Da insbesondere weite Teile der audiovisuellen Medien wie das Fernsehen gern möglichst kurze, einfache und undifferenzierte Aussagen transportieren, kann bei beratenden Ökonom:innen schnell ein Anreiz entstehen, diese Nachfrage auch zu bedienen und möglichst knackig und pointiert Aussagen zu formulieren. Möglichst knackige und pointierte Aussagen sind jedoch nicht von vielen Konjunktiven, Nebensätzen und Wenn-dann-Formulierungen gekennzeichnet. Die eigentlich zwingend notwendigen Einschränkungen der Aussagen gehen dann schnell verloren. Zugleich kann Politikberatung durch die Medien auch einen öffentlichen Druck auf Politiker:innen entfalten. Dies kann von den Ratgeber:innen gewünscht sein, fordert dann aber auch schnell eine politische Reaktion derjenigen heraus, die – oftmals ungefragt – beraten werden. Aus meiner persönlichen Erfahrung ist Politikberatung oftmals besonders dann erfolgreich, wenn in (längeren) Gesprächen Probleme erörtert und Lösungsvorschläge diskutiert werden. Dieser Prozess kann auch sehr langwierig sein. Nicht nur Politik selbst, auch die wissenschaftliche Politikberatung ist ein Bohren ziemlich dicker Bretter.

Zum anderen darf die Politik auch keine übertriebenen Erwartungen an ökonomischen Rat haben. Eine eindeutig beste Lösung existiert oftmals einfach – zumindest ex ante – nicht, weil die Welt nun einmal voller Unsicherheiten ist. Politiker:innen sind nicht selten an möglichst einfachen und schnellen Lösungen interessiert. Anders ausgedrückt macht eine Legislaturperiode von vier Jahren nicht gerade übermäßig geduldig, gefragt sind schnelle Erfolge. So entsteht einerseits das Dilemma, dass Themen, bei denen sich die Erträge der Politik vor allem langfristig zeigen (wie etwa Klimaschutz oder Innovationsförderung), tendenziell zu wenig berücksichtigt werden.

Andererseits wird besonders nach Lösungen gesucht, bei denen ein vermeintlicher Erfolg schnell sichtbar ist. So sind etwa Fortschritte beim Ausbau der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien schnell sichtbar, da die Anlagen kaum zu übersehen sind. Die Reduktion von Treibhausgasen im Rahmen des Emissionshandels hingegen ist kaum mit den Augen zu sehen und hat daher nicht dieselbe politische Attraktivität. Für Ökonom:innen kann die dadurch oft resultierende Priorisierung zweit- und drittbester Lösungen durch die Politik leicht frustrierend sein.

Defizite im Beschäftigungsfeld von Ökonom:innen – schlechte Datenlage in Deutschland

Neben diesen kommunikativen Defiziten führt aber auch die außerordentlich schlechte Datenlage in vielen Bereichen dazu, dass Ökonom:innen sich – mehr oder minder notgedrungen – mit weniger relevanten Themen befassen, weil zur Beantwortung relevanter Fragen die Daten nicht nur fehlen, sondern oftmals auch dezidiert ein Interesse bei Politik und Behörden besteht, dass Daten – auch aus Sorge über eine möglicherweise negative Evaluation von Politiken – eben erst gar nicht erhoben oder gesammelt werden. Die Kritik am mangelnden Realitätsbezug der Ökonomie ist zumindest teilweise auch ein Resultat politischer Entscheidungen, Daten selbst für Forschungszwecke nicht zur Verfügung zu stellen.

Kritik am fehlenden Realitätsbezug der Ökonomie als Wissenschaft ist dabei keineswegs neu. Blaug (1997)³, Coase (1997)⁴ und Friedman (1999)⁵ haben dies schon vor 25 Jahren scharf kritisiert. Mankiw (2007) hat diese Kritik – mit einem Seitenhieb auf den Bestseller von Levitt und Dubner (2005) – noch einmal wiederholt: “[M]ore young economists today are doing Levitt-style economics and fewer are studying the classic questions of economic policy. That is disconcerting, to a degree. It could be especially problematic twenty years from now, when President Chelsea Clinton looks for an economist to appoint to head the Federal Reserve, and the only thing she can find in the American Economic Association are experts on game shows and sumo wrestling.”

Auch wenn diese Kritik keineswegs unberechtigt ist und die Neigung zum Glasperlenspiel unter manchen Ökonom:innen durchaus besteht, ist diese Kritik heute weitaus weniger berechtigt als noch vor 20 Jahren. Die Volkswirtschaftslehre ist gerade in den letzten zwei Jahrzehnten zunehmend eine empirische Wissenschaft geworden. Nach rund zwei Jahrzehnten starker theoretischer Forschung in den 1980er und 1990er Jahren ist ein Großteil der ökonomischen Forschung heute empirischer Natur und damit fast automatisch stärker realitätsbezogen.

Speziell in Deutschland existieren jedoch – zumindest in einigen Bereichen – nach wie vor erhebliche Barrieren für hochqualitative empirische Forschung. Dies ist vor allem ein übertriebener Datenschutz und auch die fehlende Bereitschaft bei Politik und Behörden, Daten zur Verfügung zu stellen. Die unzureichende Verfügbarkeit von Daten für die Forschung ist jüngst noch einmal von Riphahn (2022) dezidiert moniert worden. Letztlich führt dies dazu, dass Ökonom:innen aus dem deutschsprachigen Raum sich weniger mit Fragen beschäftigen, die eine direkte Relevanz für Deutschland haben.

Diese These lässt sich etwa anhand der Inhaltsanalyse von Publikationen deutschsprachiger Ökonom:innen belegen. In Haucap und Mödl (2013) haben wir über einen Publikationszeitraum von fünf Jahren (2005 bis 2009) untersucht, welchen Anteil Forschungsartikel von Ökonom:innen, die an deutschsprachigen Institutionen forschen, in fünf ausgewählten Top-Journalen haben und, ob diese Publikationen einen besonderen Bezug zum deutschsprachigen Raum aufweisen.

Konkret wurden sämtliche Aufsätze in fünf führenden „General-Interest“ Journalen betrachtet, namentlich der American Economic Review (AER), dem Journal of Political Economy (JPE), dem Quarterly Journal of Economics (QJE), dem Economic Journal (Econ J) und dem Journal of the European Economic Association (JEEA), und geprüft, wie viele Beiträge von Ökonom:innen, die an einer Institution im deutschsprachigen Raum beheimatet sind, einen besonderen Bezug zum deutschsprachigen Raum aufweisen. In Haucap (2021) wurde diese Analyse für die Jahre von 2015 bis 2019 wiederholt.⁶ Details zum methodischen Vorgehen finden sich in Haucap und Mödl (2013) und Haucap (2021).

Die Tabellen 1 und 2 zeigen die Ergebnisse dieser Zeitschriftenauswertung. Von insgesamt 2110 [2221] veröffentlichten Artikeln in den Jahren 2005 bis 2009 [2015 bis 2019] sind 141 [234] Beiträge, oder 6,7 [10,5] %, von (Co-)Autoren, die zum Zeitpunkt der Veröffentlichung an einer Institution im deutschsprachigen Raum angestellt waren. In den drei internationalen Top-Zeitschriften stellen Forscher von deutschsprachigen Institutionen weniger als 5 % der Beiträge. Bei den beiden untersuchten europäischen Zeitschriften liegt ihr Anteil mit 11,9 % bzw. 10,0 % erwartungsgemäß höher.

Im Zeitraum von 2005 bis 2009 hatten von den 141 Beiträgen (Spalte 3) immerhin 37 (Spalte 5) und somit mehr als ein Viertel einen spezifischen Bezug zu Deutschland (D), Österreich (A) oder der Schweiz (CH). Vereinfacht ausgedrückt bedeutet das aber auch, dass knapp drei Viertel aller Aufsätze aus dem deutschsprachigen Raum in den Top-Zeitschriften keine direkte Relevanz für spezifische Probleme der Wirtschaftspolitik im deutschsprachigen Raum haben, sondern allgemeiner Natur sind. In den drei international führenden US-amerikanischen Journalen sind es sogar 80 % (der hohe Anteil deutschlandspezifischer Forschung im JPE lässt sich nur durch die geringe Zahl von gerade einmal zwei Beiträgen deutschsprachiger Wirtschaftswissenschaftler erklären). Hier schlägt vor allem der relativ niedrige Anteil D/A/CH-spezifischer Artikel im überproportional stark vertretenen AER zu Buche, jedoch selbst in den beiden europäischen Top-Journalen handelt nicht einmal jeder dritte Artikel von landesspezifischen Themen.

Im Vergleich zum Zeitraum von 2015 bis 2019 ergeben sich mindestens drei Unterschiede. Erstens hat sich der Anteil der Beiträge aus dem deutschsprachigen Raum von 6,7 % auf 10,5 % deutlich erhöht. Sowohl in den drei US-amerikanischen Top-Zeitschriften AER, JPE und QJE ist der Anteil von 4,1 % auf 6,4 % gestiegen als auch in den beiden europäischen Fachzeitschriften Econ J und JEEA von 11,1 % auf 18,7 %. Die deutschsprachigen Ökonom:innen scheinen daher in den letzten zehn Jahren international wettbewerbsfähiger geworden zu sein. Zweitens ist die Zahl der Beiträge mit einem direkten Bezug zur D/A/CH-Region jedoch nicht nur relativ gesunken (von 26,2 % auf 11,5 %), sondern sogar in absoluten Zahlen (von 37 auf 27). Deutschsprachige Ökonom:innen, die in den betrachteten Top-Journalen publizieren, scheinen immer weniger über Probleme zu schreiben, die einen direkten Bezug zur D/A/CH-Region haben. Drittens ist festzustellen, dass – anders als von 2005 bis 2009 – in den europäischen Top-Journalen im Zeitraum von 2015 bis 2019 kein höherer Anteil an D/A/CH-bezogenen Aufsätzen mehr zu finden ist als in US-amerikanischen Fachzeitschriften.

Insgesamt scheint sich die ökonomische Spitzenforschung somit zumindest im D/A/CH-Raum von lokalen wirtschaftspolitischen Problemen zu entfernen und sich globalen oder grundsätzlichen Themen zuzuwenden. Aus ökonomischer Sicht stellt sich somit die Frage, ob nicht zu viele globale öffentliche Güter in der deutschsprachigen Ökonomenszene produziert werden und zu wenig lokale öffentliche Güter.

Die Gründe für diese zumindest in der Spitzenforschung überschaubare und abnehmende Befassung deutschsprachiger Ökonom:innen mit Problemen, die einen direkten Bezug zum D/A/CH-Raum aufweisen, sind sicher vielfältig. Zum einen gibt es Belege dafür, dass es einfacher ist, Analysen, die einen direkten Bezug zu den USA haben, in hochkarätigen Zeitschriften zu publizieren, als Analysen, die sich auf andere Länder beziehen (Das et al., 2013). Dies ist auch plausibel, da ein erheblicher Teil der Ökonom:innen selbst und somit der möglichen Leser:innen einer Zeitschrift aus den USA kommt und damit Interesse an Themen mit Bezug zu den USA haben dürfte. Der Druck bzw. Anreiz, in hochkarätigen Journalen zu publizieren (etwa Graber et al., 2008; Heckman und Moktan, 2020), kann daher auch Ökonom:innen an Institutionen im D/A/CH-Raum dazu verleiten, sich mit Problemen zu befassen, die insbesondere für die USA relevant sind.

Zum anderen führt aber eben auch die mangelnde Verfügbarkeit hochqualitativer Daten bzw. der fehlende Zugang für Wissenschaftler:innen zu diesen Daten in Deutschland dazu, dass es oftmals auch gar nicht möglich ist, bestimmte Fragen in Deutschland empirisch zu beantworten. Welcher Impetus für die Forschung von einer systematischen Datenerhebung und einer Öffnung von Datenbeständen ausgehen kann, zeigt besonders anschaulich die Etablierung des Sozio-Ökonomischen Panels (SOEP), das wie ein Katalysator für die empirische Forschung über Deutschland gewirkt hat. Im Bereich der Wettbewerbsökonomik hat die Schaffung der sogenannten Markttransparenzstelle für Kraftstoffe und der dadurch mögliche Zugang zu umfangreichen Daten über Kraftstoffpreise in Deutschland der empirischen Forschung über den Benzinmarkt einen ungeheuren Schub verliehen (exemplarisch Fuest, Neumeier und Stöhlker, 2022; Haucap, Heimeshoff und Siekmann, 2017 oder Neukirch und Wein, 2016). Ähnliches lässt sich über das IAB-Betriebspanel im Forschungsdatenzentrum der Bundesagentur für Arbeit sagen.

Fazit

Die Beziehung zwischen Politik und wissenschaftlicher Politikberatung ist nach wie vor durch Missverständnisse auf beiden Seiten geprägt. Ein wesentlicher Kritikpunkt aus der Politik ist dabei immer wieder der fehlende Realitätsbezug in der Ökonomie. Dieses Problem ist jedoch zumindest teilweise hausgemacht, da die Datenlage auch für Forschungszwecke in Deutschland gerade im internationalen Quervergleich in vielen Bereichen schlecht ist (Riphahn, 2022). Die mangelnde Datenverfügbarkeit beruht dabei auf politischen Entscheidungen, die nicht selten geradezu durch ein Interesse motiviert zu sein scheinen, eben keine fundierte Evaluation von Politiken zu ermöglichen.

Neben anderen Gründen – wie etwa Anreize in internationalen Top-Journalen zu publizieren, was wiederum mit US-amerikanischen Themen bzw. Daten einfacher zu sein scheint als mit Fragen, die für andere Länder relevant sind (Das et al., 2013) – trägt auch die mangelnde Datenverfügbarkeit dazu bei, dass Ökonom:innen im D/A/CH-Raum sich weniger mit „lokalen“ Themen befassen als es möglich wäre. Die Schaffung des SOEP, die Öffnung des IAB-Betriebspanels oder auch die Benzinpreisdaten der Markttransparenzstelle für Kraftstoffe belegen, welche Katalysatorwirkung die Verfügbarmachung von Daten für Forschungszwecke haben kann.

Auf der Seite der Ökonom:innen sind gleichwohl teilweise unrealistische Erwartungen festzustellen, die aus einem mangelnden Verständnis politischer Prozesse resultieren können. Problematisch ist zudem, dass auch von manchen Wissenschaftler:innen suggeriert wird, es gebe für ein bestimmtes Problem eine eindeutige, unumstrittene wissenschaftliche Empfehlung, welche die Politik doch bitte umzusetzen habe. Eine Rhetorik der Art, die Wissenschaft habe herausgefunden, das X, Y oder Z die ganz eindeutig beste oder sogar einzige Lösung eines Problems sei, erhöht nicht die Glaubwürdigkeit der Politikberatung, auch wenn Aussagen dieser Art in Talkshows gut ankommen mögen.

• 1 Für eine detaillierte Auseinandersetzung mit dieser Kritik siehe Acemoglu und Robinson (2013)
• 2 Gleichwohl gibt es insbesondere unter sogenannten heterodoxen Ökonom:innen auch die fast gegenteilige Kritik: Die Beratung sei oft zu einseitig und nicht ausgewogen genug (etwa Dullien und Horn, 2019).
• 3 „Modern economics is sick. Economics has increasingly become an intellectual game played for its own sake and not for its practical consequences for understanding the economic world. Economists have converted the subject into a sort of social mathematics in which analytical rigour is everything and practical relevance is nothing.“
• 4 „Existing economics is a theoretical system which floats in the air and which bears little relation to what happens in the real world.“
• 5 „Economics has become increasingly an arcane branch of mathematics rather than dealing with real economic problems.“
• 6 Als Quelle diente für Haucap und Mödl (2013) die Datenbank EconLit via EBSCO Host (http://search.ebscohost.com/) und es wurden insgesamt 2110 Forschungsartikel von 2005 bis 2009 ausgewertet. Bei der Aktualisierung in Haucap (2021) wurde auf die Datenbank Scopus zurückgegriffen, die 2013 noch nicht existierte, und es wurden von 2015 bis 2019 insgesamt 2221 Aufsätze analysiert.