Regionale Ungleichheiten bei Investitionen: Ursachen und Vorschläge zur Angleichung –

Die öffentlichen Investitionen in Deutschland sind weiterhin regional sehr unterschiedlich und die Rückstände wachsen. Bisherige Maßnahmen zum Ausgleich regionaler Ungleichgewichte reichen nicht aus, und auch das neue Sondervermögen für Infrastruktur und Klimaneutralität ist nicht auf einen regionalen Ausgleich ausgelegt. Bund und Länder sind gefordert, die Kommunen deutlich stärker zu unterstützen und dabei einnahmeseitige wie ausgabeseitige Bestimmungsgründe der Finanzlage zu berücksichtigen.

In Deutschland, ebenso wie in der Europäischen Union, bestehen erhebliche regionale Unterschiede in der Wirtschaftskraft. Gemessen an den gesamtwirtschaftlichen Investitionen zählt etwa Oberbayern zu den investitionsstärksten NUTS-2-Regionen¹ innerhalb der EU-27 mit Pro-Kopf-Werten auf dem Niveau von Antwerpen oder Kopenhagen. Demgegenüber weisen Metropolregionen in Nordrhein-Westfalen (NRW) eine deutlich geringere Investitionstätigkeit auf und liegen auf dem Niveau von Mittelgriechenland. Thüringen erreicht trotz jahrzehntelanger Fördermaßnahmen bei den Bruttoanlageinvestitionen lediglich Werte, die mit strukturschwachen Regionen wie Sizilien vergleichbar sind. Diese regionalen Disparitäten spiegeln sich in der kommunalen Investitionstätigkeit wider. Der Beitrag dokumentiert die regionale Verteilung der kommunalen Investitionen in Deutschland, diskutiert bestehende strukturpolitische Maßnahmen und zeigt weiteren Handlungsbedarf für eine erfolgreiche Konvergenz auf. Ein vertiefter Blick wird auf die Rolle des Sondervermögens für Infrastruktur und Klimaneutralität (SVIK) geworfen.

Anhaltende regionale Disparitäten

Die Investitionen auf Länder- und Kommunalebene entwickeln sich seit langem regional sehr unterschiedlich. Abbildung 1 stellt die öffentlichen Ausgaben für Sachanlageinvestitionen pro Kopf auf der Länder- und Gemeindeebene dar, kumuliert für den Zeitraum 2011 bis 2025 und in Preisen von 2025.² Diese entsprechen etwa zwei Dritteln der gesamten öffentlichen Sachinvestitionen in Deutschland. Die gemeinsame Betrachtung beider Ebenen ist aus zwei Gründen notwendig. Erstens variiert der Kommunalisierungsgrad zwischen den Bundesländern deutlich: So erfolgen in Mecklenburg-Vorpommern mehr Investitionen auf Landesebene, während sie in NRW überwiegend kommunal getragen werden. Eine reine Betrachtung der Kommunen würde daher ein verzerrtes Bild ergeben. Zweitens weisen die Daten der Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg keine gesonderte kommunale Ebene aus.

Der bundesweite Durchschnitt, der in Summe über die letzten 15 Jahre bei rund 11.234 € pro Kopf liegt, verdeckt eine erhebliche Streuung. Während Bayern mit 16.478 € den höchsten Wert erreicht, liegt das Saarland mit 7.321 € am unteren Ende, was einem Abstand von rund 125 % entspricht. Mehrere ostdeutsche Bundesländer, darunter Berlin, Brandenburg, Sachsen-Anhalt und Thüringen, liegen trotz langfristiger Ausgleichs- und Fördermaßnahmen ebenfalls unter dem Bundesdurchschnitt. Zudem stellt NRW ein eindrückliches Beispiel für eine Region mit stark eingeschränktem fiskalischem Spielraum für öffentliche Investitionen dar. Der seit den 1970er Jahren anhaltende Strukturwandel hat viele Kommunen des Landes, die den Großteil der öffentlichen Investitionen auf lokaler Ebene tragen, erheblich belastet. Trotz des Konsolidierungsprogramms „Stärkungspakt Stadtfinanzen“ befinden sich zahlreiche Kommunen in einer chronischen Verschuldungsspirale. Entsprechend belaufen sich die kumulierten öffentlichen Investitionen pro Kopf in NRW auf lediglich rund 8.000 € und damit auf nur etwa die Hälfte des bayerischen Niveaus.

Abbildung 2 verdeutlicht die räumliche Dimension der Disparitäten, indem die kumulierten öffentlichen Investitionen pro Kopf in den Bundesländern als Anteil des Bundesdurchschnitts dargestellt werden. An der Spitze stehen Baden-Württemberg und Bayern, die als süddeutscher Kernraum öffentliche Investitionen pro Kopf von über 120 % bzw. 145 % des Bundesdurchschnitts erreichen. Aufgrund seiner Funktion als Deutschlands größter Hafen stellt Hamburg einen Sonderfall als investitionsstarker Stadtstaat im Norden dar. Demgegenüber liegen NRW, Berlin und das Saarland mit weniger als 75 % des Durchschnitts am unteren Ende der Verteilung. Insgesamt macht Abbildung 2 anschaulich, dass die Disparitäten bei öffentlichen Investitionen in Deutschland weit über eine einfache Ost-West-Spaltung hinausgehen. Sie sind vielmehr Ausdruck des Zusammenspiels von industrieller Entwicklung und fiskalischer Leistungsfähigkeit.

Abschließend zeigt Abbildung 3 die Beständigkeit der regionalen Investitionsunterschiede über den gesamten Beobachtungszeitraum in den deutschen Flächenländern. Die Streuung der öffentlichen Investitionen hat sich im Zeitverlauf verringert, aber die Positionen der stärksten und schwächsten Bundesländer bleiben überwiegend unverändert. Dies spricht für eine strukturelle Persistenz der regionalen Disparität. Gemessen an kumulierten Investitionen ist die geringere Streuung daher nicht mit einer Konvergenz gleichzusetzen. Dies zeigt sich auch am Beispiel Nordrhein-Westfalens. Zwar ist die jährliche öffentliche Investitionstätigkeit von Land und Kommunen von rund 60 % auf über 80 % des Bundesdurchschnitts gestiegen. Da die Investitionen jedoch weiterhin unter dem Durchschnitt liegen, vergrößert sich der kumulierte Investitionsrückstand gegenüber den investitionsstärkeren Bundesländern weiterhin, wenn auch langsamer als zuvor.

Die dargestellten Unterschiede werden vor Ort insbesondere auf der kommunalen Ebene erfahrbar, da die Qualität der verschiedenen Dienstleistungen der Daseinsvorsorge vom Zustand der vorhandenen Infrastruktur abhängt. Aus diesem Grund betrachten wir als nächsten Schritt wesentliche strukturpolitische Maßnahmen, aber auch fiskalföderale Ausgleichsmechanismen, die direkt oder indirekt auf die Verringerung der Disparität der kommunalen Investitionen zielen.

Viele Maßnahmen, wenig Wirkung?

Die zentralen Zuweisungssysteme im föderalen Finanzgefüge sind der bundesstaatliche Finanzausgleich und die 13 kommunalen Finanzausgleiche (KFA). Sie zielen darauf, die Finanzkraft innerhalb der jeweiligen Gruppe der Gebietskörperschaften anzugleichen. Der bundesstaatliche Finanzausgleich dient zur Aufteilung der Umsatzsteuer zwischen Bund und Ländern sowie zur Angleichung der Finanzkraft unter den Ländern (BMF, 2026a). 2025 wurden 20 Mrd. € horizontal zwischen den Ländern umverteilt, während leistungsschwache Länder über vertikale Bundesergänzungszuweisungen weitere 10,5 Mrd. € und über Sonderbedarfszuweisungen 0,8 Mrd. € erhielten. In Summe entsprach das knapp 6 % der bereinigten Ländereinnahmen im Kernhaushalt.³

Über die KFA in den 13 Flächenländern wurde im Jahr 2025 eine Finanzausgleichsmasse von 76 Mrd. € verteilt, um die Finanzkraft der Kommunen anzugleichen (Abbildung 4). Dies entsprach knapp 22 % der bereinigten kommunalen Einnahmen in den Flächenländern.⁴

Darüber hinaus gibt es eine Vielzahl von Zuweisungen des Bundes an die Kommunen. Aufgrund des allgemeinen Lastenverteilungsgrundsatzes (Art. 104a Abs. 1 GG) bedürfen sie stets einer besonderen verfassungsmäßigen Legitimation. Darüber hinaus hat der Bund die Kommunen in den vergangenen Jahren immer wieder auch bei den Sozialausgaben entlastet, was ebenfalls ihre Investitionskraft indirekt erhöht. In vielen Förderprogrammen finden sich Regeln wie geringere Eigenanteile für finanzschwache Kommunen, die eine Verschärfung bestehender Disparitäten verhindern sollen. Im Folgenden werden aber nur solche Bundesprogramme vorgestellt, die über dieses Mindestmaß hinausgehen.

Im Jahr 2015 beschloss die Bundesregierung, ein Sondervermögen zur Förderung der Investitionen finanzschwacher Kommunen aufzulegen – das Kommunalinvestitionsfördergesetz. Für einen breiten Katalog an Förderbereichen standen 3,5 Mrd. € zur Verfügung (BMF, 2025). Im Rahmen der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen wurde der Fonds um weitere 3,5 Mrd. € aufgestockt, um Schulbauinvestitionen in finanzschwachen Kommunen zu ermöglichen (BMF, 2026b). In der Verteilung der Mittel auf die Länder wurden die Einwohnerzahl, die Kassenkreditbestände im Land und die Zahl der Arbeitslosen berücksichtigt. Die Länder ihrerseits durften zur Identifikation ihrer finanzschwachen Kommunen eigene Indikatoren heranziehen. Die Evaluation des ersten Programms hat gezeigt, dass die Mittel zu einem guten Teil bei den Zielkommunen angekommen sind (BMF, 2025).

In der Programmfamilie des gesamtdeutschen Fördersystems existieren mehrere Förderprogramme, die durch ihre Gebietskulisse oder Förderbestimmungen eine Umverteilungswirkung erzielen. Insbesondere sticht die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (GRW)“ hervor. Für Kommunen ist der Förderbereich der wirtschaftsnahen Infrastruktur relevant (Bundesregierung, 2024). Von 1991 bis 2022 floss rund ein Drittel der GRW-Fördermittel in Höhe von 71 Mrd. € in kommunale Investitionen, in der Förderperiode 2022 bis 2025 waren es mit 2,1 Mrd. € rund die Hälfte der gesamten GRW-Förderung (IWH, 2024; BMWE, 2026). Für Kommunen ebenfalls wichtig ist die Städtebauförderung, die seit 1971 Städte bei einer nachhaltigen Stadtentwicklung stärkt (Bundesregierung, 2024). Allein der Bund hat seit 1971 rund 13,2 Mrd. € dafür bereitgestellt, wobei die Länder und die Kommunen in der Regel jeweils noch einmal dieselbe Summe beisteuern (BBSR, 2026). Seit 2020 umfasst die Programmfamilie drei Einzelprogramme. Der Verteilungsschlüssel orientiert sich an regionalen und örtlichen Problemlagen, im Jahr 2022 sind etwa 56 % der Fördermittel in strukturschwache Regionen geflossen (Bundesregierung, 2024). Auch die „Gigabitförderung 2.0“ (Breitbandausbau) hat eine umverteilende Wirkung. Sie fördert den Anschluss von Kommunen an schnelles Internet, in denen er andernfalls aufgrund ihrer ländlichen Lage und dünnen Besiedelung unwirtschaftlich wäre (Bundesregierung, 2024). Nach eigenen Angaben hat die Bundesregierung den Breitbandausbau mit bislang 21 Mrd. € gefördert (BMDS, 2026).

Ein Mammut-Programm ist das „Strukturstärkungsgesetz Kohleregionen“, das am 14. August 2020 in Kraft getreten ist und mit dem der Bund bis 2038 bis zu 40 Mrd. € zur Stärkung der vom Kohleausstieg betroffenen Regionen leisten möchte. Für Kommunen ist die erste Programmsäule relevant, mit der Investitionen der Länder und ihrer Gemeinden gestärkt werden sollen. Hierfür werden bis zu 14 Mrd. € bereitgestellt (§ 1 InvKG). Auch hier fokussiert die Fördergebietskulisse auf dezidiert strukturschwache Regionen (IWH, 2023).

Im Bereich der Bildung sticht mit Blick auf die Umverteilung von Investitionskraft vor allem das Startchancen-Programm hervor. Es trat am 2. August 2024 in Kraft, hat eine Laufzeit von zehn Jahren und sieht eine Summe von 20 Mrd. € zur Förderung von 4.000 Schulen mit besonders hohem Anteil sozial benachteiligter Schüler:innen vor (BMBFSFJ, o. J.). In der für Infrastrukturinvestitionen relevanten Programmsäule I (4 Mrd. €) werden die Mittel über einen Schlüssel auf die Bundesländer verteilt, der sich aus dem Anteil unter 18-Jähriger mit Migrationshintergrund, der Armutsgefährdungsquote der unter 18-Jährigen und dem negativen Bruttoinlandsprodukt zusammensetzt.⁵ Innerhalb der Bundesländer werden die Mittel dann an Schulen verteilt, die über einen Schulsozialindex identifiziert werden. Damit fließt auch hier das Geld vorwiegend in die Kommunen mit besonders vielen Schulen mit sozial benachteiligter Schülerschaft.

Neben den genannten Förderprogrammen hat der Bund in den vergangenen Jahren die Kommunen zudem mit der Übernahme verschiedener Sozialkosten entlastet. Dazu zählt die volle Übernahme der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung sowie der höhere Anteil der übernommenen Kosten der Unterkunft im SGB II, zuletzt durch die Anhebung im Jahr 2020 auf mehr als 70 %. Diese Maßnahme war als Entlastung struktur- und finanzschwacher Kommunen gedacht (Boettcher et al., 2021). Das Bundesfinanzministerium beziffert die Entlastung im Jahr 2026 auf 25 Mrd. € (BMF, 2026c).⁶ Der Natur der Sozialausgaben entsprechend dürfte die Entlastungswirkung der Maßnahmen dort am höchsten sein, wo auch die Bedarfe an sozialen Leistungen am höchsten sind, also in strukturschwachen Kommunen.

Sondervermögen dürfte Disparitäten kaum verringern

Das SVIK sieht neben Infrastrukturinvestitionen des Bundes und Zuweisungen an den Klima- und Transformationsfonds 100 Mrd. € für Investitionen der Länder und Kommunen in ihre Infrastruktur vor. Laut Gesetz zur Finanzierung von Infrastrukturinvestitionen von Ländern und Kommunen (LuKIFG) orientiert sich deren Verteilung zwischen den Bundesländern am Königsteiner Schlüssel, der zu einem Drittel auf der Einwohnerzahl beruht und zu zwei Dritteln auf dem Steueraufkommen. Dieser Verteilungsschlüssel, der finanzstarken Ländern einen tendenziell höheren Anteil zuweist und daher häufig bei der Verteilung von Lasten zur Anwendung kommt, trägt nicht dazu bei, die großen Divergenzen zwischen Bundesländern auszugleichen. So erhält Bayern je Einwohner einen höheren Betrag als das finanzschwache Saarland oder NRW (Blesse & Hesse, 2026). Allerdings ist die Beseitigung von Disparitäten nicht das vorrangige Ziel des SVIK.

Die Bundesländer reichen zwischen 50 % und 70 % der SVIK-Mittel an die Kommunen weiter⁷. Dabei sollen die Belange von finanzschwachen Kommunen besonders berücksichtigt werden (§ 2 Abs. 2 LuKIFG), was räumlichen Disparitäten innerhalb einzelner Bundesländer entgegenwirken kann. Diese Forderung setzen die Flächenländer unterschiedlich um (Tabelle 1). Große Länder mit starken regionalen Disparitäten wie Bayern oder Hessen gewichten die unterschiedliche Finanzkraft der Kommunen hoch. Sachsen und das Saarland verteilen die Mittel nur nach der Einwohnerzahl – auch weil in diesen beiden Bundesländern die Kommunen tendenziell als finanzschwach gelten.⁸ Im Vergleich zu Hessen weist das ebenfalls heterogene NRW der Finanzschwäche als Verteilungskriterium ein geringeres Gewicht zu.

Eine bereits auf Länderebene stärkere Orientierung an der Finanzkraft und an den räumlich ungleich verteilten Belastungen mit Sozialausgaben hätte den Disparitäten bei der öffentlichen Infrastruktur entgegenwirken können. Sinnvoll wäre eine Verteilung nach ähnlichen Kriterien wie beim Kommunalinvestitionsförderungsfonds, bei dem alle Länder zum Zuge kamen, finanzschwache Länder aber deutlich stärker. Auch innerhalb mancher Bundesländer hätte man diesen Indikatoren mehr Gewicht geben können. Wenngleich das SVIK einen Beitrag zur Verringerung des Investitionsstaus leisten dürfte, können wir keinen Abbau der Ungleichheit erwarten. Zumindest ermöglicht das SVIK mancher Kommune überhaupt nennenswerte Investitionen.

Weitergehender Handlungsbedarf

Trotz zahlreicher Maßnahmen und Förderprogramme bleibt die unterschiedliche regionale Ausstattung mit öffentlicher Infrastruktur ein Problem. Die Disparitäten verstärken sich im Zeitablauf, wenn regelmäßig in denselben Regionen über- oder unterdurchschnittlich investiert wird, und auch das SVIK wird daran kaum etwas ändern. Für eine Überwindung der räumlichen Spaltung müsste Finanzschwäche nicht vorwiegend von der Einnahmenseite her definiert werden, sondern es müssten auch ungleich verteilte ausgabeseitige Belastungen stärker berücksichtigt werden. Empirische Untersuchungen belegen den starken Einfluss kommunaler Sozialausgaben auf die Investitionstätigkeit (Bremer et al., 2023; Beznoska & Kauder, 2020; Raffer & Rietzler, 2026). Hier ist noch stärker der Bund gefordert, das Konnexitätsprinzip umzusetzen, wonach die Ebene die Kosten trägt, die ein Gesetz verabschiedet. Die jüngste Einigung zwischen Bund und Ländern ist hier ein Schritt in die richtige Richtung, reicht aber nicht aus, auch weil sie nur für zukünftige Gesetzesänderungen gilt (Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände, 2026). Hier bleibt noch ein erheblicher Handlungsbedarf. Im Juli hat der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrats das Länder- und Kommunalentlastungsgesetz (LKEG) verabschiedet. Mit 4 Mrd. € im Zeitraum von 2026 bis 2029 ist sein Volumen spärlich. Hinzu kommt, dass 40 % der Mittel an finanzstarke Länder gehen sollen, während nur ein Viertel der Länder mit hohen kommunalen Kassenkrediten entlastet werden soll, wobei unklar ist, inwieweit die Kommunen profitieren.

Angesichts wachsender Aufgaben brauchen die Kommunen zusätzliche Steuereinnahmen. Eine Option wäre ein höherer kommunaler Umsatzsteueranteil, der nach anderen Kriterien zu verteilen wäre. Gemäß § 5a Gemeindefinanzreformgesetz werden mit dem Gewerbesteueraufkommen, der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung und den Entgelten Indikatoren für die Verteilung herangezogen, die finanzstarke Kommunen begünstigen. Eine Orientierung an der Einwohnerzahl könnte diese Schieflage beseitigen (Rietzler, 2022; Hesse & Starke, 2024). Sinnvoll wäre auch der Ersatz von Förderprogrammen durch pauschalierte Investitionszuschüsse. Davon würden finanzschwächere Kommunen profitieren, die nicht eigenes Personal für Förderanträge vorhalten können (Raffer & Rietzler, 2026). Hesse et al. (2026) schlagen vor, bei Investitionszuschüssen speziell solche Indikatoren heranzuziehen, die struktur- und finanzschwache Kommunen begünstigen. In Teilen bedeutet dies eine asymmetrische Behandlung der Regionen, die im Interesse gleichwertiger Lebensverhältnisse akzeptiert werden sollte.

Literatur

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Beznoska, M. & Kauder, B. (2020). Verschuldung und Investitionsschwäche der Kommunen: Dynamik der Kommunalfinanzen am Beispiel Nordrhein-Westfalens. Perspektiven der Wirtschaftspolitik, 21(4), 403–421.

Blesse, S. & Hesse, M. (2026). Kommt das Geld bei den Kommunen an? Ländervereinbarungen zur Nutzung des Kommunalen Arms des Sondervermögens. ifo Schnelldienst, 4/2026, 22–27.

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