Kommunaler Klimaschutz: Kleinteilige Förderprogramme gefährden Zielerreichung –

Obwohl Kommunen zentrale Akteure der sozial-ökologischen Transformation sind und viele klimarelevante Aufgaben wahrnehmen, besteht keine allgemeine Pflicht zum kommunalen Klimaschutz. Stattdessen prägen zahlreiche Einzelgesetze, Förderprogramme und lokale Initiativen die Praxis. Gleichzeitig stehen die Kommunen angesichts hoher Investitionsbedarfe und einer angespannten Haushaltslage vor erheblichen finanziellen Herausforderungen. Es zeigt sich, dass die bestehende Vielfalt vor allem an Förderinstrumenten zu Ineffizienzen führt. Aus diesem Grund plädieren wir für klarere Zuständigkeiten, harmonisierte Regelungen und verlässlichere Finanzierungsstrukturen, um den kommunalen Beitrag zur Klimatransformation wirksamer zu hebeln.

Klimaschutz hat im Aufgabenkanon der Kommunen aktuell keinen leichten Stand. Obwohl längst auch in Deutschland Sturm, Hochwasser und Hitze große Schäden anrichten und nationale wie internationale Klimaziele eine Richtung vorgeben, konkurriert die Transformationsaufgabe mit Herausforderungen, die in den Rathäusern derzeit mit mindestens ebenso großer Wucht aufschlagen. Während der Klimaschutz noch im Jahr 2022 von 61 % aller Oberbürgermeister:innen großer Städte als derzeit wichtigste Aufgabe eingestuft wurde und damit den Spitzenplatz einnahm, erscheinen heute andere Themen wichtiger. Zu nennen sind die zum Zerreißen angespannten Haushalte, die Wohnraumknappheit im urbanen Raum oder die Unterbringung und Integration Geflüchteter (Kühl & Hollbach-Grömig, 2025, siehe Abbildung 1).

Dabei hat der letzte IPCC-Synthese-Report in aller Deutlichkeit aufgezeigt, dass der Klimawandel auch in Europa Umweltveränderungen, Gesundheitsrisiken sowie infrastrukturelle und ökonomische Schäden in Siedlungsräumen verursacht (IPCC, 2023). Entsprechend hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Klimabeschluss von 2021 die verbindliche Emissionsreduktion zu einer Grundrechtsfrage erklärt (Bundesverfassungsgericht, 2021). Die Verfassung benennt mit Art. 20a GG sogar seit 2002 die Verantwortung des Staates; Bundes- sowie Landes-Klimaschutzgesetze buchstabieren diese aus. Für Kommunen in Deutschland ist Klimaschutz formal hingegen nach wie vor eine freiwillige Aufgabe. Das „Ob“ und das „Wie“ fallen damit unter den Schutzmantel der kommunalen Selbstverwaltung.

Entsprechend groß ist die Vielfalt der Ansätze; entsprechend unterschiedlich ist aber auch das Ambitionsniveau. Der vorliegende Beitrag arbeitet die Beteiligung der Kommunen an der gesamtstaatlichen Transformationsaufgabe Klimaschutz auf. „Beteiligung“ verstehen wir dabei sowohl ordnungspolitisch als auch fiskalföderal. Im ersten Teil buchstabieren wir aus, inwieweit sich aus der geltenden Rechtslage eine Klimaschutzpflicht für Kreise, Städte und Gemeinden ableiten lässt. Dabei zeigen wir auch, dass kommunaler Klimaschutz heute vielfach vor Ort entschieden wird. Der zweite Teil des Beitrages stellt schließlich die Frage nach der fiskalföderalen Dimension und zeichnet die Rolle von zweckgebundenen Transfers nach, mit denen Bund und Länder versuchen, den Klimaschutz auf der lokalen Ebene zu fördern.

Kommunaler Klimaschutz aus ordnungspolitischer Perspektive

Klimaschutz und Klimaanpassung zählen formal zu den freiwilligen Aufgaben der Kommunen. Eine bundeseinheitliche Pflicht für Kommunen, Klimaschutzmaßnahmen umzusetzen, besteht nicht. Zwar wurden mit dem Klimaschutzgesetz (KSG) des Bundes von 2019 erstmalig verbindliche Klimaschutzziele für Deutschland normiert. Allerdings wird auf diese Zielerreichungslogik nur der Bund verpflichtet.¹ Das in § 13 Abs. 1 KSG formulierte Berücksichtigungsgebot gibt zudem ein allgemeines Vorbildgebot vor, wonach Träger öffentlicher Aufgaben – also auch Kommunen – Belange des Klimaschutzes bei ihren Planungen und Entscheidungen zu berücksichtigen haben. Kommunen müssen so z. B. bei ihren Investitionen die Belange des Klimaschutzes im Sinne einer Minderung von Treibhausgasen im Blick haben. Die Länder haben in ihren Klimaschutzgesetzen ähnliche Vorgaben aufgenommen (vgl. stellvertretend: § 7 KSG BW). Dieses Vorbildgebot stellt jedoch noch lange keine generelle Pflicht zum Klimaschutz dar. Die systematische Verankerung auf kommunaler Ebene fehlt und in der Abwägung von Zielkonflikten fällt das Thema allzu oft hinter die Erfüllung der gesetzlich eindeutig normierten Pflichtaufgaben zurück (Klima-Bündnis Deutschland, 2024).

Die Kritik an der Freiwilligkeit der Aufgabe Klimaschutz befeuerte in den vergangenen Jahren eine Diskussion über die Einführung einer Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Kommunaler Klimaschutz und/oder Klimaanpassung“ (Kühl & Scheller, 2024; Verheyen & Hölzen, 2022). Auch die Frage der möglichen Normierung einer Pflichtaufgabe wurde prominent diskutiert (Diemert, 2022; DST, 2024; Scheller & Raffer, 2022). Von kommunaler Seite wurde diesen Forderungen entgegengehalten, dass Landkreise, Städte und Gemeinden oft schon aus intrinsischer Motivation und der Selbstverpflichtung auf nachhaltige Investitionsstrategien und Baustandards ihren Beitrag zur Erreichung der völkerrechtlich verbindlichen Ziele des Pariser Klimaabkommens leisten würden.

Unabhängig davon finden sich aber in diversen Fachgesetzen der Länder kommunale Pflichtaufgaben, die einen expliziten oder impliziten Klimaschutz- bzw. Klimaanpassungsbeitrag leisten sollen und deshalb durch einen konnexitären Lastenausgleich mit finanziellen Ressourcen für die Kommunen hinterlegt sind. Beispielhaft lässt sich hier auf das Klimaanpassungsgesetz Nordrhein-Westfalen (KlAnG NRW), § 18 des Niedersächsischen Gesetzes zur Förderung des Klimaschutzes und zur Minderung der Folgen des Klimawandels (NKlimaG) oder entsprechende Bestimmungen zur verpflichtenden Wärmeplanung u. a. in den Energiewende- bzw. Klimaschutzgesetzen der Länder Schleswig-Holstein, Hessen, Bayern, Berlin und Baden-Württemberg verweisen.

Vor Ort zeigt sich, dass die Kommunen bottom-up den Handlungszwängen, die mit Blick auf diese Aufgabe alleine schon aufgrund einer steigenden Zahl an Extremwetterereignissen zunehmen, mit eigenen Governancestrukturen und Maßnahmen begegnen. So verfügen viele Kommunen inzwischen – neben den Umweltdezernaten – über eigene Klimaschutzmanager:innen, die entsprechende Maßnahmen fachämterübergreifend organisieren. Eine Kommunalbefragung aus dem Jahr 2025 zeigt zudem, dass auch Klimaneutralitätsziele, Klimaschutzkonzepte sowie eine entsprechende CO₂-Bilanzierung insbesondere unter großen Kommunen mittlerweile keine Seltenheit mehr sind (Overath & Rösler, 2025). Die Maßnahmen, die dabei im Bereich Klimaschutz in den Kommunen umgesetzt werden, reichen von der Nutzung und dem Ausbau erneuerbarer Energien sowie der Energieeinsparung in den kommunalen Liegenschaften über Maßnahmen der Öffentlichkeits- und Bildungsarbeit bis hin zur klimafreundlichen Beschaffung sowie dem Ausbau der Fernwärme und der Kraft-Wärme-Koppelung.

Kommunaler Klimaschutz aus fiskalföderaler Perspektive

Wenn die Kommunen ihren Beitrag zur Erreichung der Ziele des Pariser Klimaschutzabkommens leisten sollen, stehen sie vor enormen Investitionsbedarfen. Im Jahr 2023 haben wir auf Basis von Befragungsdaten berechnet, dass die deutschen Kommunen mit mehr als 2.000 Einwohner:innen in ihrer mittelfristigen Finanzplanung für die Jahre 2022 bis 2026 mit eindeutig klimabezogenen Investitionen in Höhe von rund 2,5 Mrd. € jährlich geplant haben (Brand et al., 2023). Angesichts der notwendigen Investitionsvolumina dürften diese Planwerte unzureichend sein. Heilmann et al. (2024) gehen z. B. davon aus, dass für die Erreichung breit akzeptierter Ziele in den Bereichen Dekarbonisierung und Klimaanpassung bei den Kommunen allein bis zum Jahr 2030 Investitionen in Höhe von insgesamt 68 Mrd. € nötig sein werden. Diese Lücke zwischen tatsächlichen und notwendigen Investitionen dürfte sich unter den gegebenen Bedingungen kaum schließen lassen. Dies gilt umso mehr, nachdem sich seit 2023 die Finanz- und Haushaltslage der Kommunen flächendeckend massiv anspannt.

Da frei verfügbare Eigenmittel vor Ort zunehmend fehlen, rücken die föderalen Zuweisungssysteme ins Blickfeld. Der kommunale Finanzausgleich (KFA) als klassisches Instrument der Flächenländer bietet dafür allerdings relativ wenig Spielraum. Klimaschutz als dynamisch wachsende Ausgabenverpflichtung der Kommunen passt aufgrund des heterogenen Aktivitätsniveaus sowie des Querschnittscharakters und der in die Zukunft gerichteten Wirkungsorientierung der Aufgabe nur bedingt zur KFA-Logik, die auf klaren, ex-post gemessenen Verteilungswirkungen sowie entsprechenden Indikatoren fußt (Döring et al., 2024). Zwar finden sich vereinzelt Beispiele in den kommunalen Finanzausgleichen in Thüringen und Nordrhein-Westfalen.² Der Schwerpunkt der kommunalen Klimafinanzierung liegt aber seit jeher auf Zuweisungen außerhalb des kommunalen Finanzausgleichs – meist im Rahmen entsprechender Förderprogramme.

Ein zentrales Finanzierungsinstrument in Deutschland ist der Klima- und Transformationsfonds (KTF) (Knopf, 2024). Unter dem Dach dieses Sondervermögens wird eine Vielzahl verschiedener Teilbudgets zugunsten von Unternehmen, privaten Haushalten, aber auch Kommunen verwaltet. Gemäß KTF-Wirtschaftsplan 2026 sind im laufenden Jahr Ausgaben in Höhe von 34,8 Mrd. € veranschlagt (Bundeshaushaltsplan 2026, Einzelplan 60, Anlage 3). Auch wenn das Sondervermögen wegen schleppendem Mittelabruf oder bisweilen themenfremden Förderprogrammen regelmäßig in der Kritik steht (Schmid, 2025), findet sich darin eine ganze Reihe von Titeln, die für Kommunen relevant sind. Zentral sind das „Aktionsprogramm Natürlicher Klimaschutz (ANK)“ und die KTF-Programmfamilie „Nationale Klimaschutzinitiative (NKI)“ mit der Richtlinie zur Bundesförderung kommunaler Klimaschutz (Kommunalrichtlinie). Allein über die NKI wurden im Jahr 2024 insgesamt 271 Mio. € an Fördermitteln verausgabt; für 2026 wird mit über 402 Mio. € geplant. Betrachtet man die Fördermittel, die über alle NKI-Programme pro Einwohner zwischen 2014 und 2024 an Kommunen ausgezahlt worden sind, so zeigt sich eine heterogene regionale Verteilung (Abbildung 2). Dass offenkundig in Ostdeutschland weniger NKI-Fördermittel für den kommunalen Klimaschutz ankommen als im Rest der Republik, ist auffällig, aber ein Thema, das an anderer Stelle diskutiert werden muss.

Neben dem KTF soll auch das „Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität (SVIK)“ einen Beitrag zum Klimaschutz leisten. Über das SVIK und seine Relevanz für Kommunen ist zuletzt viel geschrieben worden (siehe z. B. Blesse & Hesse, 2026; Borghorst-Dilangu et al., 2026). Unzureichend wurde dabei allerdings die Frage berücksichtigt, inwieweit die rund 60 Mrd. €, die die Länder an die Kommunen weitergeben, an Klimaziele gekoppelt sind. In § 2 des SVIK-Errichtungsgesetzes heißt es, dass mit den Mitteln Investitionen in die Infrastruktur und zur Erreichung der Klimaneutralität bis zum Jahr 2045 finanziert werden. Dazu dienen jedoch in erster Linie die 100 Mrd. €, die dem KTF zugeführt werden (§4).

Das Gesetz zur Finanzierung von Infrastrukturinvestitionen von Ländern und Kommunen (LuKIFG), mit dem die Verteilung von weiteren 100 Mrd. € geregelt wurde, ist in Sachen Klimaschutz deutlich zurückhaltender. Primäre Ziele sind die Behebung von Defiziten in der Infrastruktur, also der Abbau von Investitionsrückständen, und die Schaffung von Wirtschaftswachstum. Der Klimaschutz wird eher indirekt über die Festlegung auf Förderbereiche adressiert, wie etwa den Bereich der Energie- und Wärmeinfrastruktur. Insofern ist Feld und Wester (2026) darin zuzustimmen, dass es im Sondervermögen an effektiven Regelungen fehlt, um den Beitrag der geförderten kommunalen Maßnahmen zum Klimaneutralitätsziel zu sichern. Bei der Analyse der einzelnen Landesprogramme stellt sich dieser Befund allerdings differenzierter dar.

So formuliert beispielsweise die Verwaltungsvorschrift in Baden-Württemberg die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsaspekten als Zuwendungsvoraussetzung. Genannt wird etwa das Klimaschutz-Ziel der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie (VwVLuKIFG BW, Abschnitt 5.4). Das rheinland-pfälzische Landesgesetz sieht vor, dass kreisfreie Städte sowie Landkreise in Abstimmung mit ihren kreisangehörigen Gemeinden und Städten regionale Umsetzungskonzepte erstellen müssen, in denen es ebenfalls die Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie zu berücksichtigen gilt (§27 des Landesgesetzes für die Errichtung eines Sondervermögens, „Rheinland-Pfalz-Plan für Bildung, Klima und Infrastruktur“). Im äquivalenten „Sachsenfonds-Gesetz“ heißt es, dass vorrangig Maßnahmen berücksichtigt werden, die nachhaltig zur Krisenfestigkeit der Infrastruktur beitragen (§2 SaFoG). Ein Passus, der auf das Thema Klimaanpassung verweist. Das Saarland hat sich für eine landesrechtliche Förderlinie entschieden, die auf die Sensibilisierung der Kommunen für eine Verausgabung der Mittel für besonders relevante Transformationsbereiche setzt (MFW, 2026). Zur Wahrheit gehört aber auch: Die Mehrheit der Bundesländer verzichtet in der Umsetzung des Sondervermögens auf allzu explizite Klimaschutzvorgaben gegenüber ihren Kommunen.³

Darüber hinaus existieren auf Ebene der Länder zahlreiche eigenständige Programme zur Förderung des kommunalen Klimaschutzes. Dabei ist die vorhandene Fülle schwer zu überblicken. Herausgehobene Beispiele sind etwa das rheinland-pfälzische Kommunale Investitionsprogramm Klimaschutz und Innovation (KIPKI), in dem mit innovativen Förderpauschalen gearbeitet wird, das Kommunale Energie- und Klimabudget (KomEKG) in Sachsen oder auch das Niedersächsische Klimagesetz (NKlimaG), mit dem der kommunale Klimaschutz zumindest teilweise zu einer Pflichtaufgabe erklärt wurde (Scheller & Raffer, 2026). Für die Förderung des kommunalen Klimaschutzes gilt dabei aber letztlich dasselbe wie für die Kommunalförderung insgesamt: Die hohe Komplexität bestehender Förderprogrammlandschaften und eine heterogene Ausgestaltung von Programmen macht insbesondere kleinen und finanzschwachen Kommunen das Leben schwer (siehe auch Raffer et al., 2025). Denn vor Ort fehlt es oft an ausreichend geschultem Personal, um die administrativ aufwendigen Programme wahrzunehmen.

Fazit

In unserem Beitrag haben wir gezeigt, dass eine wachsende Zahl an Kommunen zwar im Bereich Klimaschutz aktiv ist, eine generelle Pflicht aber nicht besteht. Klimaschutzgesetze ermuntern sie im besten Fall. Zuweisungen im Rahmen von Förderprogrammen können, müssen jedoch nicht in Anspruch genommen werden. Insofern wird über das „Ob“ und das „Wie“ des kommunalen Klimaschutzes heute weitgehend vor Ort entschieden und hängt damit stark von der lokalen Haushaltslage, der klimatischen Betroffenheit und den Präferenzen der lokalen Bürgerschaft ab. Aufgrund des meritorischen Charakters der Aufgabe ist daher das Risiko groß, dass ihr aus gesamtgesellschaftlicher Sicht nicht ausreichend Rechnung getragen wird.

Dieses Risiko wird dadurch noch verstärkt, dass in Abwesenheit einer klaren rechtlichen Einbindung hierzulande eine Art regulatorischer Mikromanagement-Ansatz die Regel ist. Kommunen sind mit kleinteiligen Förderprogrammen konfrontiert, wodurch Überforderung droht – insbesondere, wenn es im Rathaus an den notwendigen Kapazitäten fehlt. Aus diesem Grund plädieren wir für eine möglichst einfache Fördersystematik, die einheitliche Verfahren, digitale Administration, Pauschalen und reduzierte Nachweisprüfung miteinander verbindet.