Stärkung der kommunalen Investitionsfähigkeit – aber wie? –

Die Haushaltslage vieler Kommunen ist zunehmend defizitär. Trotz gestiegener nominaler Investitionen besteht daher eine erhebliche Investitionslücke; teils ist selbst der Erhalt bestehender Infrastruktur nicht mehr gewährleistet. Ursachen sind insbesondere überproportional gestiegene Baupreise sowie ein strukturelles Ungleichgewicht zwischen den Aufgaben der Kommunen und den ihnen zugewiesenen Steuereinnahmen. Das Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität (SVIK) kann dabei nur kurzfristig entlasten. Für eine langfristig verbesserte Investitionsfähigkeit sollten Förderverfahren gestrafft und stärker durch Pauschalzuweisungen beschleunigt werden; Planungs- und Genehmigungsprozesse sollten konsequent digitalisiert und damit effizienter werden. Darüber hinaus bedarf es einer Reform des föderalen Fiskalsystems, um eine verlässliche Einnahmebasis der Kommunen sicherzustellen.

Kommunale Infrastrukturen – von Straßen und Brücken über Schulen und Kitas bis hin zu digitalen Netzen – bilden das Fundament für Wohlstand, Lebensqualität und die wirtschaftliche Produktivität in Deutschland. Doch dieses Fundament bröckelt: Die Kommunen stehen vor einer „Doppelkrise ohne Doppelwumms“ (Hesse & Starke, 2024, S. 3). Einerseits müssen sie über Jahrzehnte aufgelaufene Investitionsrückstände abbauen, andererseits fordern neue Transformationsaufgaben wegen des Klimawandels, der Digitalisierung und des demografischen Wandels massive zusätzliche Anstrengungen und dies alles bei sich zunehmend verengenden kommunalen Haushaltsspielräumen.

Kommunale Investitionen – Status quo

Obwohl die kommunale Investitionstätigkeit in den vergangenen zehn Jahren eine erhebliche Belebung erfahren hat, bleibt die Qualität der kommunalen Infrastruktur weiterhin vielfach hinter den Erwartungen zurück und Investitionsbedarfe sind nach wie vor unbefriedigt. Nominal hat sich zwar seit 2013 das jährliche kommunale Investitionsvolumen mehr als verdoppelt (Abbildung 1), aktuelle Daten des KfW-Kommunalpanels 2025 verdeutlichen jedoch nach wie vor die Ernsthaftigkeit der Situation durch eine massive Investitionslücke, die derzeit auf mindestens 216 Mrd. € beziffert wird (Raffer et al., 2025, S. 18).¹

Besonders kritisch ist dabei der fortschreitende Sub­stanzverzehr der kommunalen Infrastruktur zu bewerten: Seit dem Jahr 2002 lässt sich ausweislich der Zahlen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen kumuliert ein bilanzieller Wertverlust der kommunalen Infrastruktur von fast 80 Mrd. € feststellen. Dieser Wertverlust resultiert daraus, dass die getätigten Bruttoinvestitionen über fast 25 Jahre hinweg nicht einmal ausreichten, um die kalkulatorischen Abschreibungen für die bestehende Infrastruktur zu decken, was einer schleichenden Entwertung des öffentlichen Kapitalstocks entspricht (Hesse et al., 2024a, S. 3–15). Aufgebaut hat sich dieser Substanzverzehr vor allem in den Jahren 2002 bis 2019 und selbst die jüngsten Steigerungen der kommunalen Investitionen konnten den Substanzverlust nicht kompensieren.

Eine zusätzliche Herausforderung für die kommunale Infrastrukturentwicklung ist die zunehmende Entkoppelung der nominalen Ausgabensteigerungen vom realen Investitionsfortschritt, bedingt durch überproportionale Preiseffekte im Bausektor. Während die allgemeine Inflationsrate im Jahr 2025 bei moderaten 2,2 % lag, verzeichneten die sektorspezifischen Baupreise signifikante Zuwächse: Insbesondere im Straßenbau (+6,5 Prozentpunkte gegenüber dem Vorjahr) sowie bei Ortskanälen (+5,6 Prozentpunkte) und Brückenbauwerken (+3,2 Prozentpunkte) zeigt sich eine Persistenz der Kostensteigerungen. Getrieben war die Preisdynamik durch Effekte der Coronapandemie, in deren Folge Lieferkettenprobleme die Beschaffungspreise im Bausektor steigen ließen, aber auch durch Tarifabschlüsse in der Bauwirtschaft, die dem allgemeinen inflatorischen Druck folgten. Zwischen 2015 und 2025 stiegen die Baupreise insgesamt um rund 72 % und damit doppelt so stark wie die Preise für die Konsumausgaben des Staates (+35 %). Am aktuellen Rand steigen die Baupreise vor dem Hintergrund neuerlicher Krisenphänomene erneut an, sodass die reale Kaufkraft kommunaler Investitionsetats wiederum schrumpft.

Ergänzend zur Investitionstätigkeit im engeren Sinne verschärft die Entwicklung des Erhaltungsaufwands die infrastrukturelle Problematik. Die angemessene Unterhaltung von Gebäuden und Anlagen, die haushälterisch zu den Sachaufwendungen zählt, ist für den Substanzerhalt und die Prävention künftiger Instandsetzungsbedarfe essenziell. Empirische Befunde für das Jahr 2024 belegen hier eine besorgniserregende Verschlechterung: Der Anteil der Kommunen, die ihren Unterhaltsverpflichtungen nur unzureichend oder gar nicht nachkommen konnten, stieg im Bereich der Gesamtinfrastruktur sprunghaft von 14 % auf 19 %, wobei sich die Lage bei Schulen sowie der Verkehrs- und Straßeninfrastruktur besonders kritisch darstellt (Raffer et al., 2025, S. 17; siehe auch Lenk et al., 2025, S. 88 und 96 f.).

Diese Entwicklung ist unmittelbar auf die Finanzlage der Kommunen zurückzuführen. Während die Belebung der Jahre ab 2015 in den Rahmenbedingungen einer sich verbessernden Finanzlage stattgefunden hatte, ist derzeit eine dramatisch defizitäre Haushaltslage der kommunalen Ebene gegeben. Im Jahr 2025 konnten die Kommunen ihre Investitionsausgaben kaum noch steigern, in einigen Ländern (unter anderem in Sachsen, Brandenburg und Hessen) waren die Investitionen sogar nominal rückläufig. Ein systematisches Unterschreiten des notwendigen Instandhaltungsniveaus induziert jedoch einen „Unterhaltungsstau“ (beispielhaft für Sachsen: Botta et al., 2025, S. 19–21), der nicht nur den aktuellen Investitionsrückstand vergrößert, sondern aufgrund von Pfadabhängigkeiten das Risiko für weitaus kostenintensivere Totalsanierungen in der Zukunft massiv erhöht. Der Fehler vom Anfang der 2000er Jahre, notwendige Investitionen und Instandhaltungen an der kommunalen Infrastruktur zu vernachlässigen, droht sich zu wiederholen. Dies führte zum beschriebenen Sanierungsstau, der im Nachhinein teure Sanierungen erforderlich machte und bis heute nicht aufgelöst ist.

Die kommunale Investitionstätigkeit in Deutschland ist darüber hinaus durch erhebliche regionale Disparitäten geprägt, die eine zunehmende geografische Divergenz der infrastrukturellen Entwicklung widerspiegeln. Während die süddeutschen Flächenländer Bayern und Baden-Württemberg eine flächendeckend hohe Investitionsdynamik ihrer Kommunen aufweisen, zeigen sich im Saarland, in den Städten des Ruhrgebiets sowie in weiten Teilen Ostdeutschlands erhebliche strukturelle Schwächen.

Besonders bemerkenswert ist die Trendumkehr in den neuen Bundesländern: Bereits seit dem Jahr 2013 liegen die ostdeutschen Kommunen bei den Pro-Kopf-Investitionen dauerhaft hinter dem westdeutschen Durchschnitt zurück (Abbildung 1). Diese Entwicklung verdeutlicht, dass die Phase der nachholenden Modernisierung in Ostdeutschland seit über einem Jahrzehnt stagniert, während sich die finanzielle Kluft zwischen prosperierenden und strukturschwachen Regionen bundesweit weiter verfestigt (Lenk et al., 2025, S. 89 f.).

Finanzsituation und Fördermittel

Die finanzielle Lage der deutschen Kommunen ist durch eine tiefgreifende strukturelle Asymmetrie innerhalb des fiskalföderalen Systems geprägt. Während die kommunale Ebene für rund 25 % der bereinigten Gesamtausgaben und einen überproportional hohen Anteil von rund 70 % der staatlichen Sachinvestitionen verantwortlich zeichnet, partizipiert sie lediglich mit etwa 15 % am gesamtstaatlichen Steueraufkommen (Zahlen für 2025). Dieses signifikante Missverhältnis zwischen der zugewiesenen Aufgabenlast – insbesondere im Bereich der öffentlichen Investitionstätigkeit – und der originären Einnahmezuordnung führt zu einer strukturellen vertikalen Finanzierungslücke.

Infolge dieser Asymmetrie sind die Kommunen zur Deckung ihrer laufenden und investiven Bedarfe dauerhaft auf Zuweisungen von Bund und Ländern angewiesen. Diese Abhängigkeit manifestiert sich darin, dass im bundesweiten Durchschnitt etwa ein Drittel des kommunalen Investitionsvolumens über Zuweisungen (in Form von antragsgebundenen Zuwendungen oder Investitionspauschalen) finanziert wird. Dabei zeigen sich deutliche regionale Unterschiede. Während westdeutsche Kommunen rund 30 % ihrer Investitionen durch Zuweisungen decken, liegt dieser Anteil in Ostdeutschland, aber auch in Nordrhein-Westfalen, bei ca. 60 %. Die Investitionsförderung fungiert somit nicht lediglich als punktueller „Spitzenausgleich“, sondern stellt eine essenzielle Säule der kommunalen Investitionsfinanzierung dar.

Aktuell befinden sich die Kommunen in einer prekären finanziellen Lage mit zwei Rekorddefiziten in Folge und keiner Aussicht auf eine kurzfristige substanzielle Verbesserung ihrer Situation. Für ihre Investitionstätigkeit ist dabei relevant, dass die verfügbaren Finanzmittel bereits durch die laufende Aufgabenerfüllung weitgehend aufgezehrt werden. Zudem kommen von den Ländern und dem Bund weniger Fördermittel an, da deren Haushalte ebenfalls unter Druck stehen.

Die Abhängigkeit von Fördermitteln, die selbst gut situierte Kommunen stets als Bittsteller gegenüber den Ländern und dem Bund auftreten lässt, bringt eine Reihe weiterer Probleme mit sich: Die Kommunen werden in ihrem Selbstverwaltungsrecht eingeschränkt und durch die Festlegungen in Förderrichtlinien und begleitenden Nebenbedingungen gesteuert. Die bürokratischen Antrags- und Prüfverfahren binden wertvolle Verwaltungskapazitäten – sowohl auf der Seite der antragstellenden Kommunen als auch auf der Seite der Mittelgeber, in der Regel die Länder. Nicht zuletzt stehen die Kommunen beim Tragen der Folgekosten geförderter Investitionen in der Regel allein da. Letztlich setzen sich im aktuellen Förderregime somit häufig die „Cleveren“ durch, nicht unbedingt die „Bedürftigen“, für die die Förderprogramme in der Regel aufgesetzt wurden.

Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität

Als fiskalpolitische Reaktion auf diese Krise wurde am 24. Oktober 2025 mit dem Länder- und Kommunal-Infrastrukturfinanzierungsgesetz (LuKIFG) ein 100-Mrd.-€-Investitionsprogramm aus dem Bundessondervermögen „Infrastruktur und Klimaneutralität“ in Kraft gesetzt, welches bis zum Jahr 2036 läuft. Es ist als substanzieller fiskalischer Impuls gedacht, der primär auf die Reduktion struktureller Investitionsdefizite in den Bereichen Bildung (Kitas, Schulen), Gesundheitswesen (Krankenhäuser) sowie in der Verkehrs- und Digitalinfrastruktur abzielt. Die Mittel stehen seit der Verwaltungsvereinbarung vom 11. Dezember 2025 zur Verfügung (auch für Vorhaben, die bereits im Jahr 2025 begonnen wurden), wobei die Allokation über die Bundesländer angelehnt an den Königsteiner Schlüssel erfolgt.

Die Anwendung des Königsteiner Schlüssels (Verteilung zu zwei Dritteln nach Steuerkraft und einem Drittel nach Einwohnerzahl) im Kontext des Sondervermögens ist aus finanzwissenschaftlicher Sicht irritierend, da bei dessen Konzeption darauf abgezielt wurde, leistungsstarke Länder bei der Lastenverteilung der Gemeinschaftsaufgaben stärker zu beteiligen. Dieser Effekt verkehrt sich bei der Mittelzuweisung ins Gegenteil: Wohlhabende Länder erhalten tendenziell eine höhere Förderung, was bestehende fiskalische Divergenz zementiert. Zudem korrelieren Steuerkraft und Einwohnerzahl nicht zwangsläufig mit dem tatsächlichen Bedarf im Bereich der Klimatransformation oder Infrastruktursanierung. Ein bedarfsorientierter Verteilungsschlüssel wäre daher ökonomisch effizienter, um die intendierten Lenkungseffekte des Sondervermögens bundesweit zu realisieren (Blesse & Hesse, 2026).

Die grundsätzliche Intention des kommunalen Arms des Sondervermögens ist es gleichwohl, die fiskalische Eigenverantwortung der Kommunen zu stärken. Der Bund hat im Grundsatz ein schlankes Verfahren aufgesetzt, das jedoch von den Ländern sehr unterschiedlich umgesetzt wird. In der Folge besteht das Risiko, dass die intendierten konjunkturellen Impulse für Handwerk und Bauwirtschaft verpuffen und die administrative Bindung an starre Vorgaben eine bedarfsgerechte und zeiteffiziente Infrastrukturentwicklung vor Ort eher behindert.

Zudem zeigt sich in der Förderpraxis häufig, dass vor allem Kommunen mit einer soliden Personalausstattung und spezialisierten „Fördermittelmanagern“ eher in der Lage sind, komplexe Antragsverfahren erfolgreich zu durchlaufen. Dies führt zu einer strukturellen Benachteiligung finanzschwacher Kommunen, die oft unter Personalmangel leiden und damit bereits an der bürokratischen Hürde der Antragstellung oder an der Erbringung des notwendigen Eigenanteils scheitern. Hier werden die Umsetzungsvarianten in den Ländern erst noch zeigen müssen, ob sie den Mut zur Pauschalierung und schnellen Unterstützung durchgängig erhalten (dazu auch Hesse et al., 2025).

Handlungsempfehlungen

Um den massiven Investitionsrückstand auf lokaler Ebene effektiv abzubauen, bedarf es eines ganzheitlichen Portfolios an Reformmaßnahmen, die sowohl die finanzielle Ausstattung als auch die administrativen und regulatorischen Rahmenbedingungen betreffen. Um den hohen bürokratischen Aufwand komplexer Antragsverfahren zu reduzieren, bieten sich allgemeine Investitionspauschalen an, die eine bedarfsgerechte Mittelverwendung vor Ort ermöglichen und die kommunale Selbstverwaltung stärken. Ein pauschaler Zuweisungsmechanismus ist keinesfalls eine undifferenzierte Gießkanne, sondern könnte eine Steuerung durch die Integration sozioökonomischer und fiskalischer Indikatoren in den Verteilungsschlüssel erlauben, der sich auch gezielt an Parametern der Strukturschwäche orientiert. Neben demografischen und raumstrukturellen Indikatoren würde dies insbesondere die Einbeziehung der kommunalen Steuerkraft als Indikator für die fiskalische Leistungsfähigkeit ermöglichen.

Ein weiterer Lösungsansatz besteht aus zweckgebundenen Investitionspauschalen. Im Rahmen dieses Modells ist eine Vorabfestlegung auf bestimmte Schwerpunkte – etwa zugunsten der Bildungsinfrastruktur, des Verkehrswesens oder des Brandschutzes – möglich, um investitionspolitische Steuerungsimpulse zu setzen. Charakteristisch für diesen Ansatz ist jedoch der bewusste Verzicht auf die projektbezogene Einzelfallprüfung. Dies ermöglicht eine Synthese aus strategischer Schwerpunktsetzung auf der Bundes- bzw. Landesebene mit der kommunalen Entscheidungshoheit (Hesse et al., 2025, S. 6-7).

Sofern die Länder an antragsgebundenen Förderverfahren festhalten wollen, dann sollten diese, um die Wirksamkeit der eingesetzten Mittel sicherzustellen, zukünftig immer weniger input- als vielmehr outputorientiert ausgerichtet werden. Der Fokus verschiebt sich damit von der bürokratischen Input-Kontrolle hin zur Messung tatsächlicher Ergebnisse vor Ort. Um Förderprogramme nicht zu Dauersubventionen erstarren zu lassen, empfiehlt sich zudem die Einführung einer „Sunset Legislation“. Befristungen erzwingen eine regelmäßige Evaluierung, Priorisierung und gegebenenfalls Bündelung der Förderziele. Erweisen sich die Investitionsbedarfe jedoch als strukturell und dauerhaft, sollte das Ziel darin bestehen, diese nach einer erfolgreichen Pilotphase aus der befristeten Projektlogik in eine dauerhafte Förderung im Rahmen der Regelverfahren (z. B. über den Kommunalen Finanzausgleich) zu überführen. Dies garantiert den Kommunen die notwendige langfristige Planungssicherheit (Geisler et al., 2026, Handlungsempfehlung 16).

Flankiert werden sollten diese finanziellen Reformen durch eine konsequente Digitalisierung der Planungs- und Genehmigungsprozesse, um unter anderem Transaktionskosten zu verringern und kostspielige Zeitverluste zu vermeiden. Durch den Einsatz von Building Information Modeling (BIM) sowie verpflichtender digitaler Bauanträge mit anschließendem vollständig digitalen Baugenehmigungsverfahren ließe sich die Dauer von der Planung bis zur Realisierung signifikant verkürzen. In diesem Zusammenhang steht auch die dringende Vereinfachung des Baurechts. Komplexe, teilweise widersprüchliche Landesbauordnungen und langwierige Widerspruchsverfahren wirken oft als Investitionsbremse. Eine Harmonisierung und Straffung dieser Normen, eine Vereinfachung notwendiger Nachweisführungen sowie eine konsequente Ausweitung von Genehmigungsfiktionen können nicht nur die private, sondern auch die öffentliche Bautätigkeit massiv beschleunigen (Geisler et al., 2026, Handlungsempfehlung 5 sowie Themenfeld 3).

Ein weiterer entscheidender Hebel zur (finanziellen) Entlastung der Kommunen ist der konsequente Verzicht auf sogenanntes „Gold-Plating“ im Sinne nicht zwingend erforderlicher verschärfender Regelungen europa- oder bundesrechtlicher Vorgaben. Nicht die Übererfüllung sollte das Ziel bei öffentlichen Projekten sein, sondern eine Rückbesinnung auf funktionale Standards, um Baukosten zu reduzieren (Geisler et al., 2026, Handlungsempfehlungen 1 und 8).

Schließlich darf die Seite der kommunalen Einnahmenerhöhung nicht vernachlässigt werden. Um eine nachhaltige Investitionsquote zu sichern, müssen Kommunen ihre Einnahmeautonomie stärken und sich auch trauen diese zu nutzen. Dies umfasst auch die Erschließung neuer Finanzierungsquellen, wie etwa nutzerorientierte Gebührenmodelle oder Infrastrukturabgaben, um die Refinanzierung von Erhaltungs- und Neubaumaßnahmen auf ein breiteres Fundament zu stellen. Hierfür sind die Kommunen jedoch auf die Unterstützung der Länder und des Bundes angewiesen.

Da die Finanznot der Kommunen sich seit Jahren manifestiert und die eingangs beschriebene Asymmetrie zwischen Aufgaben- und Steueranteil der Kommunen auch in „guten Jahren“ besteht, ist zudem die grundlegende Konfiguration der Kommunalfinanzierung anzupassen. Vor allem sollte eine höhere Beteiligung der Kommunen bei der Umsatzsteuerzuordnung in Betracht gezogen werden, um die allgemeine Steuerkraft der Kommunen zu stärken. Dabei gilt es auch den aktuellen Verteilungsschlüssel gegebenenfalls anzupassen, der aktuell vor allem die wirtschaftsstarken Standorte bevorteilt (Hesse et al., 2024b, S. 52 und 61–76).

Fazit

Um die eklatante Lücke zwischen den aktuellen realen Investitionsspielräumen und den notwendigen (Re-)Investitionen, dem Instandhaltungsaufwand sowie den herausfordernden Transformationsaufgaben (Klimaschutz, Digitalisierung, Mobilitätswende) zu schließen, ist ein Strategiewechsel auf mehreren Handlungsebenen unumgänglich. Nur eine Erhöhung von Transferzahlungen oder das Auflegen eines Sondervermögens greifen zu kurz. Notwendig ist vor allem eine grundlegende Reform der Kommunalfinanzen, die eine stetige und planbare Einnahmebasis garantiert.

Zudem müssen die Förderverfahren gestrafft und durch mehr Pauschalzuweisungen statt kleinteiliger Projektförderung die operativen Prozesse massiv beschleunigt werden, um die kommunale Selbstverwaltung zu stärken. Der Fachkräftemangel in den Bau- und Planungsämtern erfordert zudem mehr interkommunale Zusammenarbeit und die Digitalisierung von Genehmigungsprozessen.

Die Stärkung der kommunalen Investitionsfähigkeit ist letztlich eine Frage der politischen Prioritätensetzung auf Bundes- und Landesebene. Nur wenn es gelingt, die Kommunen aus der Rolle des bloßen Mangelverwalters zu befreien und sie wieder als dynamische Gestalter der Transformation zu etablieren, lässt sich nicht nur die drohende Erosion der öffentlichen Infrastruktur abwenden, sondern auch der gesellschaftliche Zusammenhalt festigen, da durch die sich ergebenden Handlungsspielräume ein kommunales Engagement für die Bürger wieder attraktiv wird.

Ein „Weiter so“ ist angesichts der strukturellen Herausforderungen keine Option; gefordert ist ein neuer Pakt für kommunale Handlungsfähigkeit, der finanzielle Sicherheit mit administrativer Effizienz vereint.

Literatur

Blesse, S. & Hesse, M. (2026) Kommt das Geld bei den Kommunen an? Ländervereinbarungen zur Nutzung des kommunalen Arms des Sondervermögens. ifo Schnelldienst, 4/2026, 22–27.

Botta, F., Dziurla, K.-S., Hesse, M. & Starke, T. (2025). Kommunaler Investitionsbedarf im Freistaat Sachsen – Kommunalbefragung 2024. KOMKIS Analyse, Nr. 29.

Geisler, M., Haß, M., Lenk, T., Leonhardt, K., Lüpfert, I. & Ruban-Zeh, T. (2026). Reformkommission zur Stärkung und Entlastung der Kommunen – Handlungsempfehlungen für die Sächsische Staatsregierung. Sächsische Staatsregierung (Hrsg.).

Hesse, M. & Starke, T. (2024). Strukturelle Stärkung der kommunalen Investitionsfähigkeit. KOMKIS Position, Nr. 5.

Hesse, M., Starke, T., Bender, C. & Lenk, T. (2024a). Strukturelle Stärkung der kommunalen Investitionsfähigkeit – Teil 1: Die Kommunen im fiskal-föderalen Gefüge. KOWID & KOMKIS (Hrsg.).

Hesse, M., Bender, C., Starke, T. & Lenk, T. (2024b). Strukturelle Stärkung der kommunalen Investitionsfähigkeit – Teil 2: Die kommunalfiskalischen Transmissionskanäle unter dem Brennglas. KOWID & KOMKIS (Hrsg.).

Hesse, M., Starke, T. & Botta, F. (2025). Kommunale Investitionen stärken: Das Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität richtig nutzen. KOMKIS Position, Nr. 6.

Lenk, T., Hesse, M. & Starke, T. (2025). Gemeindefinanzbericht Sachsen 2024/2025, im Auftrag des Sächsischen Städte- und Gemeindetages. Sachsenlandkurier, Heft 6/2025.

Raffer, C., Scheller, H., von Zahn, F., Borghorst, M. & Brilon, S. (2025). KfW-Kommunalpanel 2025. KfW Bankengruppe (Hrsg.).

Statistisches Bundesamt. (mehrere Jahre). Vierteljährliche Kassenergebnisse des Öffentlichen Gesamthaushalts, Kernhaushalte.